立法法修改的歷史沿革、主要內(nèi)容和地方立法工作建議

汪娟

立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動維護社會主義法治統(tǒng)一的基本法律，被稱為“管法的法”。2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定，這是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“立法法”）繼2015年修正8年后的第二次修正。立法法第二次修正是貫徹落實黨的二十大精神的重要舉措，完善了立法的指導思想和原則、合憲性審查制度、地方立法權(quán)限與機制、監(jiān)察立法和立法體制機制，為護航新征程，全面推進國家各方面工作法治化，筑牢法治時代的良法根基，奠定了堅實基礎(chǔ)。本文梳理立法法修改的歷史沿革，分析此次立法法修改的主要內(nèi)容，根據(jù)立法法修改對地方立法的新要求提出工作建議。

一、我國立法法制定、修改的歷史沿革

我國立法體制的法律規(guī)定，從1954年憲法規(guī)定到2000年制定立法法，再到2015年立法法第一次修正，直至此次立法法第二次修正，經(jīng)歷了三個階段。

第一階段，立法法律規(guī)定散見于其他法律。早在1954年，我國第一部憲法就確立了由中央統(tǒng)一行使國家立法權(quán)的體制，規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)?！备母镩_放以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，現(xiàn)行憲法、地方組織法、全國人大組織法等法律對國家立法體制作了相應(yīng)的規(guī)定。其中，1982年憲法規(guī)定全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，1979年地方組織法規(guī)定省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)，1986年地方組織法賦予了省會市和較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限，全國人大及其常委會授權(quán)廣東、海南、福建、深圳、廈門、汕頭、珠海人大及其常委會制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的權(quán)限。從全國人大及其常委會到地方人大及其常委會分層次的立法體制逐漸形成。從1979年至1994年間，全國人大及其常委會共制定了250多件法律和有關(guān)法律的決定，國務(wù)院頒布了700多件行政法規(guī)，省級人大及其常委會制定或批準了3000多件地方性法規(guī)，緩解了當時無法可依的問題。

第二階段，制定專門法律規(guī)范立法。2000年，九屆全國人大三次會議上表決通過立法法，立法法根據(jù)憲法的原則和精神，確立了立法基本原則，構(gòu)建了立法權(quán)限基本框架，規(guī)定了立法具體程序以及立法的監(jiān)督。一是立法原則。遵循憲法、維護社會主義法制統(tǒng)一、體現(xiàn)人民意志維護人民利益、從實際出發(fā)等立法活動原則。二是立法層次。該法規(guī)定了我國中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的基本層次和架構(gòu)。在中央立法權(quán)層面，包含了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章；在地方立法權(quán)層面，包含了地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)等構(gòu)成的地方立法體系。三是立法程序。該法明確了法律、行政法規(guī)等立法的具體程序。四是備案審查。該法體系化地構(gòu)建了備案審查制度，為合憲性審查制度的全面推進提供了重要抓手，對中國特色社會主義法律體系的形成和完善起到了重要的規(guī)范、保障和推動作用。

第三階段，立法法第一次修正。2015年，為了適應(yīng)立法工作新形勢新任務(wù)的需要，立法法作出第一次修改，從賦予社區(qū)的市地方立法權(quán)、稅收法定、完善立法程序、加強備案審查等46處進一步完善了立法體制。一是賦予所有設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，同時賦予自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市地方立法權(quán)。二是將稅收法定納入法律保留事項，明確細化稅收法定原則。三是界定部門規(guī)章和地方政府規(guī)章邊界，明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍，禁止缺乏上位法前提下的對行政相對人的減權(quán)增責和對本部門的增權(quán)減責。四是加強備案審查，明確規(guī)定主動審查、信息反饋、要求報送變通情況說明等制度進一步優(yōu)化備案審查機制，也進一步強化了對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。五是對司法機關(guān)制定的司法解釋加以規(guī)范。

二、此次修改的主要內(nèi)容

（一）完善立法的指導思想

立法法修正案第一條就貫徹落實黨的二十大精神，根據(jù)黨的創(chuàng)新理論成果，對立法指導思想進行完善，修改為“立法應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家?！痹黾拥谒臈l“立法應(yīng)當堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。”

（二）完善立法的基本原則

此次立法法修改對依法立法、民主立法、堅持社會主義核心價值觀等進一步完善。一是強調(diào)“依法立法”原則。修正案將第四條改為第五條，修改為：“立法應(yīng)當符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威?！边@將2015年立法法中指導思想的“遵循憲法的基本原則”移到依法立法原則中，并強調(diào)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，進一步拓展了依照憲法的內(nèi)涵，特別是憲法精神在征求意見過程中有不同意見，但符合全國人大及其常委會把握憲法精神的權(quán)威。二是強調(diào)“民主立法”原則。新立法法將第五條改為第六條，增加一款，作為第一款：“立法應(yīng)當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義?！?2019年11月2日，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年10月31日，習近平總書記在中央人大工作會議上系統(tǒng)闡述了全過程人民民主的重大理念和實踐要求。黨的二十大報告對發(fā)展全過程人民民主、保障人民當家作主作出決策部署。此次立法法修改將“發(fā)展全過程人民民主”這一重大理念固化，進一步完善了民主立法原則。三是增加“堅持社會主義核心價值觀”的立法原則。新立法法規(guī)定，“立法應(yīng)當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設(shè)。”這是貫徹落實習近平法治思想，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合的規(guī)定。四是明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則。黨的十八大以來，黨中央推進全面依法治國，并將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略部署，強調(diào)發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。此次立法法修改，將習近平總書記關(guān)于改革和法治關(guān)系的經(jīng)典論述法律化，作為一項立法原則，增加規(guī)定：“立法應(yīng)當適應(yīng)改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用?！蓖瑫r，對2015年立法法第13條進行補充完善，修改為：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！薄皶簳r調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項，實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權(quán)的期限，或者恢復施行有關(guān)法律規(guī)定。”

（三）完善立法體制機制

一是加強憲法實施和監(jiān)督，進一步完善合憲性審查機制。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。黨的二十大報告強調(diào)，加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權(quán)威。憲法實施和監(jiān)督一直各國憲法的重要內(nèi)容，合憲性審查是中國式的憲法監(jiān)督制度。此次立法法修改，明確法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求和備案審查工作中的合憲性要求，以此規(guī)定：法律草案的說明應(yīng)當包括“涉及合憲性問題的相關(guān)意見”；對法律案中“涉及的合憲性問題”，憲法和法律委員會應(yīng)當在修改情況的匯報或者審議結(jié)果報告中予以說明；有關(guān)國家機關(guān)認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“存在合憲性、合法性問題”的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；同時對存在合憲性、合法性問題的，規(guī)定了處理的主體和程序。

二是完善全國人大及其常委會立法權(quán)限、立法程序和工作機制。黨的十八大以來，我們堅持科學立法、民主立法、依法立法，注重立法的精細化和群眾滿意度，拓寬了公眾參與立法的途徑，將行之有效的實踐經(jīng)驗上升為法律。在立法程序后端及其延伸階段，強化立法的公開性、透明度，明確“法律簽署公布后，法律文本以及法律草案的說明、審議結(jié)果報告等，應(yīng)當及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載”。要求“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)加強立法宣傳工作，通過多種形式發(fā)布立法信息、介紹情況、回應(yīng)關(guān)切”“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范”，等等。

三是明確監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)由法律規(guī)定。國家監(jiān)察體制改革后，2018年憲法修改，明確各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。此次立法法修改，在有關(guān)立法權(quán)限的規(guī)定中明確，各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬于只能制定法律的事項。在有關(guān)立法程序的規(guī)定中明確，國家監(jiān)察委員會可以向全國人大及其常委會提出法律案、審查相關(guān)法規(guī)等方面的要求。立法法還規(guī)定“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律、全國人民代表大會常務(wù)委員會的有關(guān)決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。

四是明確規(guī)定基層立法聯(lián)系點制度?；鶎恿⒎?lián)系點是把立法機關(guān)和基層群眾連接在一起的“民意直通車”，有利于在立法中傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚民主。此次立法法修改，規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見?！薄笆　⒆灾螀^(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見?！?/p>

五是完善地方立法權(quán)限和程序機制。其一，進一步拓寬設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。2015年修改立法法的一個重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。此次立法法修改，增加了設(shè)區(qū)的市可以對“基層治理”事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；同時，將“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，進一步適應(yīng)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的實際需要。

其二，將區(qū)域協(xié)同立法從實踐固化為立法。中央人大工作會議明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機制。2022年修改的地方組織法，對區(qū)域協(xié)同立法作出了原則規(guī)定。此次修改立法法，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制?！睌U大規(guī)章制定主體，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和實踐需要，在部門規(guī)章制定主體中增加“法律規(guī)定的機構(gòu)”。這就使協(xié)同制定地方性法規(guī)和建立協(xié)同立法工作機制有了具體明確的法律依據(jù)，為地方在法治軌道上推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制提供了有力的法律依據(jù)。

其三， 對浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)作出規(guī)定。全國人大常委會授權(quán)制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，為我國推進更高水平上對外開放提供法制保障。此次立法法修改，規(guī)定：“上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實施?！薄昂Ｄ鲜∪嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會根據(jù)法律規(guī)定，制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施?！?/p>

三、立法法修改對地方立法工作的新要求

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，立法法的修改為加強和改進新時代地方立法工作指明工作方向。

一是堅持黨的領(lǐng)導，進一步推動黨的路線方針政策和決策部署在地方立法中落地落實。此次修改突出強調(diào)立法應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。地方人大在開展立法工作的時候應(yīng)當堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導，堅決貫徹落實黨中央決策部署和習近平總書記重要指示精神，緊緊圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，圍繞中心、服務(wù)大局開展地方立法。過去五年，重慶市人大圍繞推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、改善民生和社會治理、生態(tài)環(huán)保等全市經(jīng)濟社會發(fā)展大事要事，制定法規(guī)和法規(guī)性決定42部，修訂法規(guī)22部，單獨或集中修正法規(guī)66部，廢止法規(guī)31部，審查批準自治縣單行條例9部，形成了一批具有辨識度、影響力的標志性立法成果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力法治保障。此次立法法修改后，要求地方人大及其常委會要堅持黨對立法工作的領(lǐng)導，確保黨的路線方針政策和決策部署在本地地方立法工作中得到全面貫徹落實。

二是堅持全過程人民民主，貫徹到地方立法全過程、全鏈條、全方位。習近平總書記在中央人大工作會議上全面闡述全過程人民民主這一重大理念，明確指出“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”。此次修改對于堅持和踐行全過程人民民主作了系統(tǒng)規(guī)定。地方立法應(yīng)當進一步踐行全過程人民民主的指導思想、工作原則、實現(xiàn)路徑和保障舉措，把全過程人民民主貫徹到立項、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督和宣傳等立法工作的全鏈條、全方位。

三是重視基層立法聯(lián)系點建設(shè)，暢通立法“直通車”?；鶎恿⒎?lián)系點是豐富民主形式、拓寬民主渠道的具體體現(xiàn)，也是反映民情、傾聽民意、匯聚民智的立法“直通車”。2020年后，全國人大常委會法工委分批先后設(shè)立32個基層立法聯(lián)系點，實現(xiàn)全國31個省區(qū)市全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點全覆蓋。重慶市人大常委會積極踐行全過程人民民主，不斷創(chuàng)新優(yōu)化民主立法方式方法，分兩批次建立基層立法聯(lián)系點10個，向全國人大常委會申報設(shè)立“國字號”基層立法聯(lián)系點獲成功，并落地于沙坪壩區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，各點共針對32部法規(guī)草案匯總提出建議1100余條，采納率超過15%，基層立法聯(lián)系點的作用不斷深化和拓展。此次立法法修改，將基層立法聯(lián)系點明確規(guī)定到立法法中，進一步提高了基層立法聯(lián)系點的法律地位。地方人大及其常委會要更加重視基層立法聯(lián)系點建設(shè)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見。

四是加強區(qū)域協(xié)同立法，推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法是近年來地方立法的創(chuàng)新做法，京津冀、長三角、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈都開展了相關(guān)協(xié)同立法，但一直缺乏明確的法律依據(jù)。建立區(qū)域協(xié)同制定地方性法規(guī)制度，并明確相關(guān)地方人大及其常委會可以建立協(xié)同立法工作機制，這是此次立法法修改的又一個重大創(chuàng)新。自2021年以來，川渝兩地人大及其常委會深入開展協(xié)同立法，形成《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等協(xié)同立法成果。此次立法法修改，為地方建立協(xié)同立法工作機制提供了明確的法律依據(jù)。地方人大及其常委會要進一步加強協(xié)同立法，共建協(xié)同立法機制，助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

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作者：重慶市人大常委會辦公廳調(diào)研員

責任編輯：劉小僑