新時代背景下做好耕地保護工作的措施探討

龐霓

廣西寧繪空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司

近些年來，我國越發(fā)重視對耕地的保護工作，各級政府單位同時也在積極采取有效措施貫徹落實耕地保護責任，雖然實施“田長制”進一步夯實了耕地保護責任，并獲取了較大成效，但在耕地保護方面仍舊存在諸多問題，從而造成耕地保護工作難以順利開展。本文將分析當下耕地保護中存在的問題，并系統(tǒng)化梳理發(fā)生這一系列問題的原因，繼而對耕地保護政策加以創(chuàng)新，建立健全國家耕地后備資源儲備制度，全面推進全域土地整治，對耕地保護主體利益進行協(xié)調(diào)，旨在加快我國耕地保護工作的可持續(xù)性發(fā)展。

一、耕地保護的重要性

耕地是人類最重要的物質(zhì)基礎，在生產(chǎn)與生態(tài)方面有著無可取代的作用。耕地是糧食保障的基礎，它為人們提供糧食、蔬菜等食品；同時，耕地也通過其自身的生態(tài)功能，對地表生態(tài)系統(tǒng)的物流和能量流的調(diào)節(jié)和再分配產(chǎn)生了一定的影響，從而對地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣的保護產(chǎn)生了重要的影響。雖然城市化速度加快，第二、第三產(chǎn)業(yè)崛起，但這并不代表我們的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟就是無足輕重的，我們在社會生活中的根本地位是不可撼動的。從我國的實際情況看，農(nóng)業(yè)不能持續(xù)發(fā)展，不能保證人民的基本生活和糧食需要，就會影響到第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的先決條件。

二、我國耕地保護工作展開的難題

首先區(qū)域政策的落實不夠完善，當前的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低于工業(yè)化水平，在社會中整體產(chǎn)業(yè)鏈都處于中下偏低，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸回暖，糧食安全得以保證。但是受到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的限制，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，各地政府為促進地方經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的政策性文件很少，而且農(nóng)業(yè)發(fā)展不如運輸業(yè)與制造業(yè)，整個發(fā)展周期也比較漫長，所以地方政府就放棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)而發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，地方為促進GDP 的增長選擇性忽視方針國策，這也導致很多地方出現(xiàn)很多污染企業(yè)，甚至違反法律非法占領耕地。其次，農(nóng)民缺乏保護耕地的意識。很多從農(nóng)村出來的青少年不能接受從事農(nóng)業(yè)種植，所以農(nóng)業(yè)種植朝著老齡化發(fā)展，甚至影響到農(nóng)業(yè)與非農(nóng)之間的收支不平衡，在了解到從事農(nóng)業(yè)不能快速獲得經(jīng)濟利潤之后大部分青年和中年選擇外出，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情枯竭，這種情況下農(nóng)民的自主耕地保護意識薄弱，甚至缺乏耕地保護意識，此時國家下達相關(guān)指令也無意義，耕地資源保護無法有序展開。我國《土地管理法》規(guī)定對征地進行補償賠款，補償賠款價格總和不能超過前三年平均價值30 倍，保證安置、青苗以及附著物補償都回到農(nóng)民的手中。所以每一次征地農(nóng)民都會得到補償，農(nóng)民可以發(fā)展其他的產(chǎn)業(yè)，城中村的居民會得到高額補償，農(nóng)民生活條件也會改變，另一部分的農(nóng)民也會產(chǎn)生這種想法，導致耕地被破壞。另外受到利益驅(qū)使，很多人很快占用耕地或者違法占地，導致這一部分土地變成荒地或者是閑置的土地。

三、新時代背景下做好耕地保護工作的措施探討

（一）注重政府監(jiān)管

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中為了形成較為理想的耕地保護效果，政府的作用價值必然需要發(fā)揮出來，要求其能夠承擔起耕地保護責任，加大對于耕地資源的監(jiān)管控制，嚴厲打擊各種耕地資源隨意占用以及被破壞的問題，隨之形成較為理想的耕地保護氛圍。基于政府職權(quán)在耕地保護方面的工作落實而言，首先應該重點監(jiān)控所有耕地資源，了解耕地資源在使用過程中出現(xiàn)的受損問題，尤其是在征地和供地方面，更是需要引起政府相關(guān)人員重視，嚴厲打擊在該方面出現(xiàn)的嚴重違規(guī)問題，嚴把耕地紅線，避免隨意撥付耕地用于其他產(chǎn)業(yè)。對于耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的現(xiàn)象，更是需要予以綜合全面審查評估，了解相應建設用地的必要性以及社會效益，嚴禁出現(xiàn)隨意撥付使用問題。政府部門針對發(fā)現(xiàn)的一些違建項目，更是需要予以嚴厲打擊和及時處理，確保該類耕地受損問題可以得到抑制。政府部門往往需要注重平衡好耕地保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，在充分認識到農(nóng)業(yè)發(fā)展同樣具備較高經(jīng)濟效益的同時，避免過度侵占耕地用于工業(yè)發(fā)展，對于耕地資源予以強有力的保護。

（二）注重節(jié)約集約用地

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，耕地保護工作還需要重點采取節(jié)約集約用地機制，嚴禁在耕地資源應用過程中出現(xiàn)任何浪費問題，其他類型的土地資源同樣也應該予以節(jié)約集約使用，如此也就可以避免對于耕地資源的占用?；诖?，針對不同土地資源應用狀況需要予以綜合分析，結(jié)合不同項目建設需求，采取適宜合理的規(guī)劃設計方案，促使相應土地資源可以在滿足需求的基礎上，形成最為理想的土地資源節(jié)約利用效果。比如在廠房用地時，就需要予以嚴格規(guī)劃控制，通過加層以及合理布局等手段，確保在盡量減少土地資源占用的背景下，順利滿足廠房后續(xù)生產(chǎn)訴求，達到理想的土地節(jié)約集約利用效果。為了更好優(yōu)化節(jié)約集約用地效果，往往還可以在該方面引入獎勵機制，對于該方面作出貢獻的項目予以必要獎勵，由此更好營造相應氛圍，推動節(jié)約集約用地的優(yōu)化發(fā)展。

（三）重視耕地保護的宣傳工作

在具體管理中需要提高耕地保護意識，各界各部 門應該認識到耕地保護工作展開的重要性，而且保證耕 地保護意識與上級相關(guān)，積極解讀政策，尤其是了解耕 地保護的重要性和非法侵占土地的嚴重性，及時糾正措 施，確保耕地面積和國家管理內(nèi)容結(jié)合。耕地是國家糧食安全的保證，必須要保護耕地，落實可持續(xù)發(fā)展道路，采取針對性的措施，加大對違法現(xiàn)象的管理，尤其是對違法行為的處罰，可以選擇微信或者是QQ 等公告進 行宣傳，讓公眾認識到加大檢查的重要性，公布國家法規(guī)以及糧食安全檢查等重要性，讓人們有保護耕地的意 識，在這一過程中提醒的人們重視耕地保護的重要性。

（四）出臺并完善《生態(tài)保護補償條例》

目前我國沒有出臺專門的關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，雖然在理論層面關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯恳呀?jīng)發(fā)展得相對成熟，專家學者都在呼吁盡快建立我國的《生態(tài)保護補償條例》，經(jīng)過多年的實踐和理論發(fā)展，2020年 11 月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），這標志著我國生態(tài)保護補償法治化進程的加快。在該《征求意見稿》中第十三條是關(guān)于耕地保護生態(tài)補償?shù)膶ｉT規(guī)定，但是從該專門規(guī)定中可以看出，還有不完善的地方。該規(guī)定中規(guī)定的對于耕地生態(tài)補償是以耕地輪作休耕為主，由中央和省一級的政府對于因輪作休耕而收益受損的權(quán)利人予以補助。針對上述規(guī)定，還存在不完善的地方，所以應該對以后出臺的《生態(tài)保護補償條例》進行相應的完善： 第一，應該將其他未參與輪作休耕的土地也納入到生態(tài)補償?shù)姆秶?。我國耕地面積有限，人均耕地面積小，為更好地實現(xiàn)糧食安全的目標，需要更可能地利用各種類型的耕地。為此，將各種類型耕地按照不同的補償標準和補償方式納入生態(tài)補償?shù)姆秶?，可以更好地激發(fā)相關(guān)主體保護耕地生態(tài)，提高耕地的地力和提高產(chǎn)量的積極性。 第二，應該明確地方政府對于因承擔生態(tài)保護而被限制耕種方式和耕種面積的權(quán)利人收益損失給予補助的具體方式。在“三權(quán)分置”的背景下，不同的權(quán)利人對于耕地享有不同權(quán)利，承擔不同義務，所以應該按照不同權(quán)利人的權(quán)利和義務來進行相應的補償。 相對于所有權(quán)人和承包權(quán)人而言，經(jīng)營權(quán)人作為直接利用耕地的權(quán)利人，其更加注重的是耕地的經(jīng)濟價值，為此，耕地生態(tài)補償應該更加傾向于經(jīng)營權(quán)人。 但是為鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度的實施，也應該考慮作為承包權(quán)人的分散的農(nóng)戶的意愿，按照一定比例和方式對其進行相應的補償。 最后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村承包地的所有權(quán)人，承擔著發(fā)展本村集體經(jīng)濟、保護本村生態(tài)環(huán)境的重任，所以也應該對其進行一定的生態(tài)補償，支持其發(fā)展本村集體經(jīng)濟和保護本村生態(tài)環(huán)境。

（五）完善耕地保護生態(tài)補償方式選擇機制

目前我國耕地保護生態(tài)補償采取的補償方式主要是以政府主導下的資金補償為主，引入一定的市場補償為輔的方式。雖然采取這種補償方式具有一定的合理性，即受償主體能夠直接看到保護耕地生態(tài)的利益，在一定程度上能夠提高相關(guān)主體保護耕地生態(tài)的積極性。但是這種補償方式也存在一定的弊端：第一，資金補償標準的確定需要按照一定的方法進行計算，而其重點和難點是對耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行量化，但目前沒有確定唯一的核算體系，就無法進行量化。如何精準量化生態(tài)系統(tǒng)服務價值，雖然不同的領域提出了一定計算方法，但是哪種計算方式更科學，還有待用于實踐中進行驗證。 第二，以政府為主導的生態(tài)補償，具有一定的行政強制性，該補償資金是否能夠完全滿足保護耕地生態(tài)的需要，是否能夠彌補相關(guān)主體為此而受到的損失還有待驗證。所以，為更好地落實使耕地保護生態(tài)補償制度，有必要采取多元化、靈活的補償方式，需要完善補償方式選擇機制。

（六）采取多樣化社會監(jiān)督方式

“長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設和保護中缺乏獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)，所以我國可以考慮建立社會化的生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督機構(gòu)?！北O(jiān)督生態(tài)補償制度的實施離不開政府部門發(fā)揮作用，也需要有社會監(jiān)督。而社會監(jiān)督的形式應該廣泛化。應該形成以專門的社會組織為主，其他形式為輔助的社會監(jiān)督格局。例如成立專門化的第三方社會組織參與到耕地保護生態(tài)補償?shù)娜^程，該組織完全獨立于政府部門，與政府部門的關(guān)系是監(jiān)督或者合作關(guān)系，不受行政部門約束。同時還應該借助報紙、電視、網(wǎng)絡等平臺，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。通過專門的社會組織參與監(jiān)督可以發(fā)揮其專門化的作用，提高監(jiān)督的科學性；允許社會媒體參與耕地保護生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督，可以做到監(jiān)督結(jié)果透明化，監(jiān)督效果最大化。所以通過構(gòu)建多元化的社會監(jiān)督方式形成較為全面的監(jiān)督體系，能夠為耕地保護生態(tài)補償保駕護航。

四、反思

耕地作為重要的自然資源，在承擔生產(chǎn)糧食的功能外，還承擔著維護生態(tài)環(huán)境的重要任務，但是近年來耕地生態(tài)在一定程度上受到破壞，因此，對于耕地生態(tài)保護刻不容緩。耕地保護生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的有機組成部分，是生態(tài)環(huán)境治理的主要手段，是生態(tài)文明建設的應有之義。也是實現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略的重要支撐。但是我國耕地保護生態(tài)補償法律機制還不完善，尤其在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的背景下，完善耕地保護生態(tài)補償法律機制的重要性不言而喻。在“三權(quán)分置”的背景下完善我國耕地保護生態(tài)補償法律機制，規(guī)范耕地生態(tài)補償實踐，確保耕地的循環(huán)可持續(xù)利用，維護生態(tài)平衡，推進耕地保護生態(tài)補償制度的有效實施，具有現(xiàn)實且深遠的意義。

五、結(jié)束語

綜上所述，耕地保護是當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要方面，但由于人口眾多，土地面積小，必須持續(xù)增強農(nóng)民對耕地保護的參與，從而使土地管理科學化、土地利用效益最大化。要保證每一片土地都能合理開發(fā)利用，不能有任何違法用地，真正把耕地保護工作落實到位，促進我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。而作為自然資源所的工作人員，我們要不斷強化自身的職能，和廣大農(nóng)民朋友一起做好耕地的保護工作，讓耕地資源得到最大程度的利用。面對群眾來訪，做好登記接待工作，最大程度解決農(nóng)民朋友們遇到的難題，解決好土地糾紛和違規(guī)用地，增強農(nóng)民朋友們的信任感，共同維護我們國家土地的合理合法使用。