新時代背景下做好耕地保護工作的措施探討

龐霓

廣西寧繪空間規(guī)劃信息技術有限公司

近些年來，我國越發(fā)重視對耕地的保護工作，各級政府單位同時也在積極采取有效措施貫徹落實耕地保護責任，雖然實施“田長制”進一步夯實了耕地保護責任，并獲取了較大成效，但在耕地保護方面仍舊存在諸多問題，從而造成耕地保護工作難以順利開展。本文將分析當下耕地保護中存在的問題，并系統(tǒng)化梳理發(fā)生這一系列問題的原因，繼而對耕地保護政策加以創(chuàng)新，建立健全國家耕地后備資源儲備制度，全面推進全域土地整治，對耕地保護主體利益進行協(xié)調，旨在加快我國耕地保護工作的可持續(xù)性發(fā)展。

一、耕地保護的重要性

耕地是人類最重要的物質基礎，在生產與生態(tài)方面有著無可取代的作用。耕地是糧食保障的基礎，它為人們提供糧食、蔬菜等食品；同時，耕地也通過其自身的生態(tài)功能，對地表生態(tài)系統(tǒng)的物流和能量流的調節(jié)和再分配產生了一定的影響，從而對地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣的保護產生了重要的影響。雖然城市化速度加快，第二、第三產業(yè)崛起，但這并不代表我們的農業(yè)經濟就是無足輕重的，我們在社會生活中的根本地位是不可撼動的。從我國的實際情況看，農業(yè)不能持續(xù)發(fā)展，不能保證人民的基本生活和糧食需要，就會影響到第二、第三產業(yè)的發(fā)展，保護耕地是發(fā)展農業(yè)經濟的先決條件。

二、我國耕地保護工作展開的難題

首先區(qū)域政策的落實不夠完善，當前的農業(yè)發(fā)展水平低于工業(yè)化水平，在社會中整體產業(yè)鏈都處于中下偏低，在實行家庭聯(lián)產承包責任制之后我國農業(yè)發(fā)展逐漸回暖，糧食安全得以保證。但是受到傳統(tǒng)農業(yè)經營模式的限制，制約了農業(yè)經濟向現(xiàn)代化的轉型，各地政府為促進地方經濟發(fā)展對農業(yè)經濟發(fā)展的政策性文件很少，而且農業(yè)發(fā)展不如運輸業(yè)與制造業(yè)，整個發(fā)展周期也比較漫長，所以地方政府就放棄農業(yè)轉而發(fā)展第二產業(yè)和第三產業(yè)，地方為促進GDP 的增長選擇性忽視方針國策，這也導致很多地方出現(xiàn)很多污染企業(yè)，甚至違反法律非法占領耕地。其次，農民缺乏保護耕地的意識。很多從農村出來的青少年不能接受從事農業(yè)種植，所以農業(yè)種植朝著老齡化發(fā)展，甚至影響到農業(yè)與非農之間的收支不平衡，在了解到從事農業(yè)不能快速獲得經濟利潤之后大部分青年和中年選擇外出，農民對農業(yè)生產的熱情枯竭，這種情況下農民的自主耕地保護意識薄弱，甚至缺乏耕地保護意識，此時國家下達相關指令也無意義，耕地資源保護無法有序展開。我國《土地管理法》規(guī)定對征地進行補償賠款，補償賠款價格總和不能超過前三年平均價值30 倍，保證安置、青苗以及附著物補償都回到農民的手中。所以每一次征地農民都會得到補償，農民可以發(fā)展其他的產業(yè)，城中村的居民會得到高額補償，農民生活條件也會改變，另一部分的農民也會產生這種想法，導致耕地被破壞。另外受到利益驅使，很多人很快占用耕地或者違法占地，導致這一部分土地變成荒地或者是閑置的土地。

三、新時代背景下做好耕地保護工作的措施探討

（一）注重政府監(jiān)管

現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中為了形成較為理想的耕地保護效果，政府的作用價值必然需要發(fā)揮出來，要求其能夠承擔起耕地保護責任，加大對于耕地資源的監(jiān)管控制，嚴厲打擊各種耕地資源隨意占用以及被破壞的問題，隨之形成較為理想的耕地保護氛圍。基于政府職權在耕地保護方面的工作落實而言，首先應該重點監(jiān)控所有耕地資源，了解耕地資源在使用過程中出現(xiàn)的受損問題，尤其是在征地和供地方面，更是需要引起政府相關人員重視，嚴厲打擊在該方面出現(xiàn)的嚴重違規(guī)問題，嚴把耕地紅線，避免隨意撥付耕地用于其他產業(yè)。對于耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地的現(xiàn)象，更是需要予以綜合全面審查評估，了解相應建設用地的必要性以及社會效益，嚴禁出現(xiàn)隨意撥付使用問題。政府部門針對發(fā)現(xiàn)的一些違建項目，更是需要予以嚴厲打擊和及時處理，確保該類耕地受損問題可以得到抑制。政府部門往往需要注重平衡好耕地保護和經濟發(fā)展的關系，在充分認識到農業(yè)發(fā)展同樣具備較高經濟效益的同時，避免過度侵占耕地用于工業(yè)發(fā)展，對于耕地資源予以強有力的保護。

（二）注重節(jié)約集約用地

在現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展中，耕地保護工作還需要重點采取節(jié)約集約用地機制，嚴禁在耕地資源應用過程中出現(xiàn)任何浪費問題，其他類型的土地資源同樣也應該予以節(jié)約集約使用，如此也就可以避免對于耕地資源的占用?；诖?，針對不同土地資源應用狀況需要予以綜合分析，結合不同項目建設需求，采取適宜合理的規(guī)劃設計方案，促使相應土地資源可以在滿足需求的基礎上，形成最為理想的土地資源節(jié)約利用效果。比如在廠房用地時，就需要予以嚴格規(guī)劃控制，通過加層以及合理布局等手段，確保在盡量減少土地資源占用的背景下，順利滿足廠房后續(xù)生產訴求，達到理想的土地節(jié)約集約利用效果。為了更好優(yōu)化節(jié)約集約用地效果，往往還可以在該方面引入獎勵機制，對于該方面作出貢獻的項目予以必要獎勵，由此更好營造相應氛圍，推動節(jié)約集約用地的優(yōu)化發(fā)展。

（三）重視耕地保護的宣傳工作

在具體管理中需要提高耕地保護意識，各界各部 門應該認識到耕地保護工作展開的重要性，而且保證耕 地保護意識與上級相關，積極解讀政策，尤其是了解耕 地保護的重要性和非法侵占土地的嚴重性，及時糾正措 施，確保耕地面積和國家管理內容結合。耕地是國家糧食安全的保證，必須要保護耕地，落實可持續(xù)發(fā)展道路，采取針對性的措施，加大對違法現(xiàn)象的管理，尤其是對違法行為的處罰，可以選擇微信或者是QQ 等公告進 行宣傳，讓公眾認識到加大檢查的重要性，公布國家法規(guī)以及糧食安全檢查等重要性，讓人們有保護耕地的意 識，在這一過程中提醒的人們重視耕地保護的重要性。

（四）出臺并完善《生態(tài)保護補償條例》

目前我國沒有出臺專門的關于生態(tài)保護補償的法律法規(guī)，雖然在理論層面關于生態(tài)補償的研究已經發(fā)展得相對成熟，專家學者都在呼吁盡快建立我國的《生態(tài)保護補償條例》，經過多年的實踐和理論發(fā)展，2020年 11 月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），這標志著我國生態(tài)保護補償法治化進程的加快。在該《征求意見稿》中第十三條是關于耕地保護生態(tài)補償的專門規(guī)定，但是從該專門規(guī)定中可以看出，還有不完善的地方。該規(guī)定中規(guī)定的對于耕地生態(tài)補償是以耕地輪作休耕為主，由中央和省一級的政府對于因輪作休耕而收益受損的權利人予以補助。針對上述規(guī)定，還存在不完善的地方，所以應該對以后出臺的《生態(tài)保護補償條例》進行相應的完善： 第一，應該將其他未參與輪作休耕的土地也納入到生態(tài)補償的范圍。我國耕地面積有限，人均耕地面積小，為更好地實現(xiàn)糧食安全的目標，需要更可能地利用各種類型的耕地。為此，將各種類型耕地按照不同的補償標準和補償方式納入生態(tài)補償的范圍，可以更好地激發(fā)相關主體保護耕地生態(tài)，提高耕地的地力和提高產量的積極性。 第二，應該明確地方政府對于因承擔生態(tài)保護而被限制耕種方式和耕種面積的權利人收益損失給予補助的具體方式。在“三權分置”的背景下，不同的權利人對于耕地享有不同權利，承擔不同義務，所以應該按照不同權利人的權利和義務來進行相應的補償。 相對于所有權人和承包權人而言，經營權人作為直接利用耕地的權利人，其更加注重的是耕地的經濟價值，為此，耕地生態(tài)補償應該更加傾向于經營權人。 但是為鼓勵土地流轉制度的實施，也應該考慮作為承包權人的分散的農戶的意愿，按照一定比例和方式對其進行相應的補償。 最后農村集體經濟組織作為農村承包地的所有權人，承擔著發(fā)展本村集體經濟、保護本村生態(tài)環(huán)境的重任，所以也應該對其進行一定的生態(tài)補償，支持其發(fā)展本村集體經濟和保護本村生態(tài)環(huán)境。

（五）完善耕地保護生態(tài)補償方式選擇機制

目前我國耕地保護生態(tài)補償采取的補償方式主要是以政府主導下的資金補償為主，引入一定的市場補償為輔的方式。雖然采取這種補償方式具有一定的合理性，即受償主體能夠直接看到保護耕地生態(tài)的利益，在一定程度上能夠提高相關主體保護耕地生態(tài)的積極性。但是這種補償方式也存在一定的弊端：第一，資金補償標準的確定需要按照一定的方法進行計算，而其重點和難點是對耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行量化，但目前沒有確定唯一的核算體系，就無法進行量化。如何精準量化生態(tài)系統(tǒng)服務價值，雖然不同的領域提出了一定計算方法，但是哪種計算方式更科學，還有待用于實踐中進行驗證。 第二，以政府為主導的生態(tài)補償，具有一定的行政強制性，該補償資金是否能夠完全滿足保護耕地生態(tài)的需要，是否能夠彌補相關主體為此而受到的損失還有待驗證。所以，為更好地落實使耕地保護生態(tài)補償制度，有必要采取多元化、靈活的補償方式，需要完善補償方式選擇機制。

（六）采取多樣化社會監(jiān)督方式

“長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設和保護中缺乏獨立的第三方監(jiān)督機構，所以我國可以考慮建立社會化的生態(tài)補償的監(jiān)督機構。”監(jiān)督生態(tài)補償制度的實施離不開政府部門發(fā)揮作用，也需要有社會監(jiān)督。而社會監(jiān)督的形式應該廣泛化。應該形成以專門的社會組織為主，其他形式為輔助的社會監(jiān)督格局。例如成立專門化的第三方社會組織參與到耕地保護生態(tài)補償的全過程，該組織完全獨立于政府部門，與政府部門的關系是監(jiān)督或者合作關系，不受行政部門約束。同時還應該借助報紙、電視、網絡等平臺，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。通過專門的社會組織參與監(jiān)督可以發(fā)揮其專門化的作用，提高監(jiān)督的科學性；允許社會媒體參與耕地保護生態(tài)補償的監(jiān)督，可以做到監(jiān)督結果透明化，監(jiān)督效果最大化。所以通過構建多元化的社會監(jiān)督方式形成較為全面的監(jiān)督體系，能夠為耕地保護生態(tài)補償保駕護航。

四、反思

耕地作為重要的自然資源，在承擔生產糧食的功能外，還承擔著維護生態(tài)環(huán)境的重要任務，但是近年來耕地生態(tài)在一定程度上受到破壞，因此，對于耕地生態(tài)保護刻不容緩。耕地保護生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的有機組成部分，是生態(tài)環(huán)境治理的主要手段，是生態(tài)文明建設的應有之義。也是實現(xiàn)國家糧食安全戰(zhàn)略的重要支撐。但是我國耕地保護生態(tài)補償法律機制還不完善，尤其在農村承包地“三權分置”的背景下，完善耕地保護生態(tài)補償法律機制的重要性不言而喻。在“三權分置”的背景下完善我國耕地保護生態(tài)補償法律機制，規(guī)范耕地生態(tài)補償實踐，確保耕地的循環(huán)可持續(xù)利用，維護生態(tài)平衡，推進耕地保護生態(tài)補償制度的有效實施，具有現(xiàn)實且深遠的意義。

五、結束語

綜上所述，耕地保護是當前我國農業(yè)發(fā)展的一個重要方面，但由于人口眾多，土地面積小，必須持續(xù)增強農民對耕地保護的參與，從而使土地管理科學化、土地利用效益最大化。要保證每一片土地都能合理開發(fā)利用，不能有任何違法用地，真正把耕地保護工作落實到位，促進我國農業(yè)經濟的穩(wěn)定發(fā)展。而作為自然資源所的工作人員，我們要不斷強化自身的職能，和廣大農民朋友一起做好耕地的保護工作，讓耕地資源得到最大程度的利用。面對群眾來訪，做好登記接待工作，最大程度解決農民朋友們遇到的難題，解決好土地糾紛和違規(guī)用地，增強農民朋友們的信任感，共同維護我們國家土地的合理合法使用。