全過程人民民主視域下村民自治制度的優(yōu)化研究

摘要：全過程人民民主要求在實踐中將民主貫穿于每一個環(huán)節(jié)，重在強調(diào)全過程，這是全過程人民民主的基本要求。以此來看，村民自治中的“民主決策”和“民主管理”兩個環(huán)節(jié)恰恰在實踐中無法保障民主的充分實現(xiàn)，為此需要嵌入?yún)f(xié)商民主機制。而在全過程人民民主的精神要義上，它要求在民主實踐過程中，不受外界干擾，村民能夠積極主動參與村莊治理的全過程，實實在在地實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。就此而論，村民自治由于常常受村兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系以及受村民政治參與的效能感差等因素的影響，在很大程度上并不能充分實現(xiàn)村民的當(dāng)家作主，因此需要用“權(quán)責(zé)清單”來合理劃分鄉(xiāng)村關(guān)系、兩委關(guān)系并且用“微自治”機制來提升村民政治參與的效能感。由此才能優(yōu)化村民自治制度，從而為全過程人民民主在村民自治中得以徹底執(zhí)行提供制度保障。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；村民自治；協(xié)商民主；權(quán)責(zé)清單；微自治

中圖分類號：C91? ? ?文獻標識碼：A? ? 文獻編號：1004-3160（2023）04-0072-10

一、文獻梳理與問題的提出

村民自治較早引起學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要原因是農(nóng)村基層實現(xiàn)了村干部的直接選舉，這一民主形式在相當(dāng)長的一段時間里成為國內(nèi)外學(xué)界研究的熱點。在國內(nèi)，徐勇全面分析了村民自治的全貌，認為村民自治是克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)村基層管理問題的產(chǎn)物，自此在整個學(xué)術(shù)界掀起了研究村民自治的熱潮。[1]27當(dāng)時的學(xué)術(shù)界對村民自治持有不同的觀點。在肯定論的陣營中，徐勇等認為村民自治“不僅是民主政治建設(shè)在農(nóng)村的一大進步，而且標志著農(nóng)村治理模式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”。[1]31在懷疑論的陣營中，黨國英等認為“無論村民還是政府都對民主政治的知識極其缺乏，鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長的時期內(nèi)將是很不規(guī)范的?！盵2]郭正林認為“農(nóng)民還是一盤散沙，民主選舉很難把分散的農(nóng)民吸引到投票站來集中投票，基層腐敗和干群關(guān)系等問題也都沒有解決?！盵3]對此，張靜認為“國家政權(quán)建設(shè)”并沒有在公共權(quán)威和村民間建立真正的現(xiàn)代性關(guān)系，“村民仍然在很大程度上停留在權(quán)威性自治的控制之中，不僅是‘自治的不足，也是國家政權(quán)建設(shè)的不足，因為后者沒有有效地保護前者存在的基礎(chǔ)性條件——公民權(quán)的實現(xiàn)?！盵4]

在國外，歐博文（Kevin O`Brien）認為富裕村莊的村民自治更容易實現(xiàn)，村民自治效果與經(jīng)濟發(fā)展水平具有直接的正相關(guān)性。[5]而羅倫絲（Susan V. Lawrence）和戴慕珍（Jean C.Oi）否定了經(jīng)濟發(fā)展與村民自治的正相關(guān)關(guān)系。[6，7]史天健（Tianjian Shi）則認為經(jīng)濟發(fā)展程度與村民選舉實施程度之間呈曲線相關(guān)的關(guān)系。[8]而杜克大學(xué)的牛銘實（Emerson Niou）認為一個村的經(jīng)濟狀況與村委會選舉是否采用差額選舉沒有關(guān)系。[9]此外，柯丹青（Daniel Kelliher）等人認為由于中國國家與社會的同構(gòu)性，村民自治是國家與社會互動的產(chǎn)物。[10]墨寧（Melanie Manion）等人認為村民選舉是被組織起來的，其投票結(jié)果是可以預(yù)測的。[11]這些研究盡管有一定見地，但是都沒有具體分析村民自治結(jié)構(gòu)，僅就外圍因素對村民自治的影響進行分析和討論。

在村民自治的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，學(xué)術(shù)界認為自下而上的村民選舉嵌入到自上而下的傳統(tǒng)權(quán)威結(jié)構(gòu)中，形成了村莊政治二元權(quán)力對立，最終產(chǎn)生了“兩委”關(guān)系的矛盾。[12，13]董江愛等人認為村支書和村主任“一肩挑”是解決“兩委”關(guān)系矛盾的路徑。[14]但白鋼等人對“一肩挑”予以否定，認為“兩委”一體化不是理性的選擇[15]，而徐增陽等認為“一肩挑”取得了一定成效，但不能從根本上解決問題。[16]其實“一肩挑”雖然解決了一些問題，卻模糊了“黨務(wù)”與“村務(wù)”的界限。阿魄曼（Bj?rn Alpermann）等認為要處理好鄉(xiāng)村關(guān)系和兩委關(guān)系就必須使這兩組關(guān)系法治化。[17]但這種做法要啟動法律的修改，執(zhí)行成本太高。對于村民自治的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，仝志輝認為村民自治注重選舉和精英決策的制度安排，其實質(zhì)是扭曲的[18]。盧福營等探討了后選舉階段的民主機制創(chuàng)新[19]。戴玉琴提出四個民主發(fā)展的非均衡性[20]。徐勇等積極探討村民自治的有效實現(xiàn)形式[21]。國外學(xué)者分析認為選舉能改善村莊治理并能替換掉不合格的領(lǐng)導(dǎo)人[22][10]。還有學(xué)者認為村民自治的選舉民主并未導(dǎo)致鄉(xiāng)村“善治”，反而會導(dǎo)致“惡人治村”[23，24]。蔡曉莉（Lily Tsai）認為選舉并不能帶來“善治”，但非正式制度能夠提高村干部的責(zé)任感[25]，正式制度能夠提高村莊治理能力[17]。顯然單純依靠改善選舉來化解鄉(xiāng)村治理危機是蒼白的，只有通過全過程人民民主優(yōu)化村民自治，才能將民主的本質(zhì)要求和精神要義融入其中，真正實現(xiàn)村民當(dāng)家作主。

綜上所述，現(xiàn)有研究已經(jīng)洞察到影響村民自治結(jié)構(gòu)的要素，甚至新近研究中已有學(xué)者提出村民自治的有效實現(xiàn)形式，并在此基礎(chǔ)上提出細化治理單元、黨組織領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展等典型探索。但是這些研究并未從全過程人民民主的角度進行探討。盡管全過程人民民主是習(xí)近平總書記2019年11月在上海長寧虹橋街道古北市民中心考察時提出的：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主?！痹趹c祝建黨100周年大會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)要“發(fā)展全過程人民民主”[26]。本文將以“全過程人民民主”這個民主話語來看我國農(nóng)村基層的民主自治，審視村民自治在實際運作中的進一步優(yōu)化。我們知道村民自治的核心要素是“三個自我”（“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”）和“四個民主”（“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”），在具體的實踐中，全過程人民民主這個嶄新的民主話語更多的是指實踐意義上的民主，因為“全過程人民民主”最初是習(xí)近平總書記在考察上海虹橋街道基層治理這樣一個實踐的場域背景下提出來的，因而對全過程人民民主的理解應(yīng)更多地朝向?qū)嵺`向度的民主，它是基層發(fā)生的、實踐取向的民主形態(tài)[27]。為什么從全過程人民民主來看，村民自治需要進一步優(yōu)化呢？在實踐中，現(xiàn)有的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會每屆任期五年，并且由村民直接選舉產(chǎn)生。村莊公共事務(wù)通過村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督實施。雖然相關(guān)法律也規(guī)定了少數(shù)服從多數(shù)，實現(xiàn)村務(wù)公開等基本要求，但是在農(nóng)村基層，小官巨貪現(xiàn)象屢見不鮮。這就需要以全過程人民民主對村民自治進行優(yōu)化，從而杜絕農(nóng)村基層腐敗問題的產(chǎn)生。

二、全過程人民民主的實踐層面對村民自治的新要求

在討論“全過程人民民主”這個新的民主話語對村民自治的要求之前，首先就要理解全過程人民民主的內(nèi)涵。從現(xiàn)有研究來看，其內(nèi)涵主要有兩個層面。

（1）著力從理論角度的規(guī)范意義上討論全過程人民民主的內(nèi)涵。比如認為全過程人民民主回答了人民如何“進入國家”的問題，其主要通過各種有效的制度保障和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主[28]。另外，有學(xué)者認為全過程人民民主是人民民主價值與制度框架在操作層面的具體運用，即通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共商、監(jiān)督制約等全過程的民主機制落實人民當(dāng)家作主[29]。桑玉成認為協(xié)商民主是全過程人民民主的重要組成部分，與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督共同構(gòu)成全過程人民民主的完整鏈條[30]。亓光認為鞏固人民民主的各項具體制度優(yōu)勢并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)效能普遍化的關(guān)鍵，是始終將“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”統(tǒng)一于治國理政的各個環(huán)節(jié)中[31]。而魯品越認為全過程人民民主就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，通過一系列的制度環(huán)節(jié)形成人民的集體意志，進而將人民的集體意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲业姆膳c政策，再對其進行實踐檢驗并不斷改進，實行全過程監(jiān)督[32]。（2）在實踐的意義上探討全過程人民民主的應(yīng)用價值或在實踐經(jīng)驗中提煉出全過程人民民主的內(nèi)涵。全過程人民民主在具體的應(yīng)用領(lǐng)域上，不同的學(xué)者也提出不同的見解。比如認為全過程人民民主對于公共政策科學(xué)化、民主化以及提升政府治理能力具有價值[33]；全過程人民民主理念對于居民自治的理論深化，對于治理重心下移、完善社區(qū)自主治理機制以及提升社區(qū)治理能力具有現(xiàn)實意義[34]；唐玉從浙江經(jīng)驗中提煉出一種“以民主促民生、以民生建民主”的全過程人民民主的實踐路徑[35]。

由上述內(nèi)容可知，對于什么是全過程人民民主，不同的學(xué)者從不同的角度解釋往往見仁見智。本文從實踐出發(fā)，以全過程人民民主為視域觀察中國農(nóng)村基層民主制度即村民自治制度，探究其運作過程的現(xiàn)實問題。前文中關(guān)于全過程人民民主的解釋，學(xué)者們總是與自己的學(xué)術(shù)研究聯(lián)系起來加以界定，這樣不免有些走偏而不具有普適意義。鑒于此，我們認為所謂全過程人民民主，它是人民民主的簡稱，是中國特色的民主模式，它在最普遍的意義上應(yīng)該是在選舉、治理、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)上都有公民的充分參與，能夠充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。比如現(xiàn)實中的公民選舉、公民聽證、人民監(jiān)察等都是這三個環(huán)節(jié)在具體問題上的體現(xiàn)。所以當(dāng)我們結(jié)合具體的案例來研究全過程人民民主時不能一葉障目，只是研究全過程人民民主的某一個方面，更應(yīng)該將全過程人民民主的“全過程”講清楚，關(guān)注到全過程人民民主的普適意義。

基于前文對全過程人民民主內(nèi)涵的普適性界定，我們將以此來審視村民自治實踐，明晰村民自治的優(yōu)化方向。一如前述，全過程人民民主需要公民在選舉、治理和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)的充分參與，以此來實現(xiàn)公民民主權(quán)利，從而保障人民當(dāng)家作主。而村民自治就是根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的立法精神，“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法”，也就是說，村民自治是從根本上讓村民自己管理自己的事兒，是村民自己當(dāng)家作主，發(fā)展農(nóng)村基層民主。因此村民委員會的屬性在組織法中也說得很清楚——村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。而在具體的實踐中，這“四個民主”中民主選舉通過幾年一次的選舉活動來進行，盡管很多村莊的民主選舉存在一些問題：比如賄選、拉選票、走過場、偽造選票、虛報選舉票等等，但總的來說，它還是在實踐中進行了。民主監(jiān)督由村務(wù)監(jiān)督委員會這一村級機構(gòu)來完成，在具體實施過程中也有一些問題，比如村務(wù)監(jiān)督委員會與村委會利益共謀而產(chǎn)生腐敗。但不管怎么說，民主監(jiān)督也在實踐中推行了。但是在村民自治中的具體治理環(huán)節(jié)即民主決策和民主管理上，由于決策程序的密閉或者有意遮掩，村民對村莊的公共決策無從知曉，村莊的公共事務(wù)管理幾乎都是由村莊精英們決策管理，村民被排除在外，村民應(yīng)該享有的民主權(quán)利被懸置。從全過程人民民主的要求實踐層面來看，村民自治只是在部分過程如選舉和監(jiān)督中在一定程度上實現(xiàn)了民主，而在治理過程中并沒有實現(xiàn)或者根本無法實現(xiàn)民主，這樣就造成村民自治與全過程人民民主尚有一定差距。

由圖1可知，全過程人民民主要求村民自治在選舉、治理和監(jiān)督的每一環(huán)節(jié)都要實現(xiàn)民主，繼而對應(yīng)實現(xiàn)“四個民主”。這“四個民主”中每五年一次的村委會選舉解決了民主選舉的問題，也就是選舉民主。村務(wù)監(jiān)督委員會行使民主監(jiān)督的權(quán)利，對村務(wù)和財務(wù)進行監(jiān)督。唯獨治理過程中的民主決策和民主管理在實踐中無法落地，這在事實上并不符合全過程人民民主的要求。

那么全過程人民民主對村民自治具有怎樣的要求呢？“我們可以將這個民主的概念進一步擴展為權(quán)力獲得（access of power）、權(quán)力行使（exercise of power）和權(quán)力監(jiān)督（supervision of power）。就村民自治而言，若在這三個方面都實現(xiàn)了民主，那么在其整個運行過程中都能夠有效實現(xiàn)民主。由此可見，在現(xiàn)有制度框架中，民主選舉通過選舉民主來運行，民主監(jiān)督通過村務(wù)監(jiān)督委員會來執(zhí)行，在中間的民主決策和民主監(jiān)督則沒有依托而懸空于民主的真實性，無法通過具體的機制來完成民主的真正訴求?！盵36]可見全過程人民民主對村民自治的要求就是實現(xiàn)“全過程”的民主，也就是在村民自治的每一個環(huán)節(jié)都能夠有村民的參與，充分保障村民當(dāng)家作主的權(quán)利，實現(xiàn)村委會權(quán)力獲得、權(quán)力行使和權(quán)力監(jiān)督一條龍的民主。

那么緊接著一個新的問題產(chǎn)生了，雖然民主決策和民主管理沒有落地，但村民委員會按照現(xiàn)有規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，由此實行的村務(wù)公開、財務(wù)公開能否等同于決策和管理過程的民主呢？事實上并非如此。在現(xiàn)實中，很多村委會通過決策程序的密閉性或故意遮掩，將村民排除在村民自治的實質(zhì)性過程之外，村民無法參與治理過程，村民自治被異化為“村官自治”，全過程人民民主更是無從談及。此時即便實行村務(wù)公開、財務(wù)公開，其公開的真實性也會飽受村民質(zhì)疑。因此，問題的關(guān)鍵還是在于村民自治的決策與管理環(huán)節(jié)缺少有效的村民參與機制，這才是全過程人民民主對村民自治提出的最為客觀精準的要求。

三、全過程人民民主的精神要義對村民自治的新要求

我們知道，當(dāng)一個法官無法從現(xiàn)有的法律條文找到可以適用的法律依據(jù)時，他會依據(jù)立法精神來對具體案子進行判別，定罪量刑，往往形成判例法。其實全過程人民民主這一概念一經(jīng)提出，就有一個類似于“立法精神”的要求與之配套，我們姑且稱之為“全過程人民民主的精神要義”。顯然，全過程人民民主的精神要義就是要實現(xiàn)真正的民主，也就是徹頭徹尾的民主，而不能因受到外界的干涉限制了民主的真正發(fā)展。其實這也是民主的價值追求。

當(dāng)我們以全過程人民民主的精神要義來審視現(xiàn)有的村民自治，我們就會發(fā)現(xiàn)村民自治是受到多種因素的制約和掣肘的，使得這種草根民主難以發(fā)展成民主的大草原，更是無法獨立地發(fā)展壯大。其原因何在？為了更清晰地說明這一問題，我們可以先對村民自治進行結(jié)構(gòu)劃分，將之區(qū)分為內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)。內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)結(jié)構(gòu)：靜態(tài)結(jié)構(gòu)是指村委會、村民代表大會和村民大會之間的關(guān)系，我們可以將其簡稱為“三會關(guān)系”；而動態(tài)結(jié)構(gòu)是指民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，我們可以將其簡稱為“四個民主關(guān)系”。村民自治的外部結(jié)構(gòu)包括縱向結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村關(guān)系以及橫向結(jié)構(gòu)的村“兩委”關(guān)系。

從全過程人民民主精神要義來看，其結(jié)構(gòu)是問題之源。村民之所以不能充分享受民主權(quán)利，一個根本原因就是村民自治的結(jié)構(gòu)失衡，從而使得全過程人民民主不能夠貫穿始終并且得以貫徹執(zhí)行。在靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，由于當(dāng)前大量農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，村民大會和村民代表大會也往往無人參與，流于形式。外出村民只關(guān)注所在城鎮(zhèn)的利益獲得，而對村莊公共事務(wù)漠然置之。動態(tài)結(jié)構(gòu)的失衡，即為前文所提治理環(huán)節(jié)的民主缺失，再因靜態(tài)結(jié)構(gòu)上農(nóng)民主體缺乏參與公共事務(wù)的熱情，村民自治逐漸異化為“村官自治”，進而催生了基層的社會沖突，如土地糾紛、拆遷安置矛盾等。在縱向結(jié)構(gòu)上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于壓力型體制的末端，它往往把村委會當(dāng)作自己政府機構(gòu)的延伸，這樣一來，不僅導(dǎo)致村委會的行政化趨向，同時也造成行政對自治的擠壓，嚴重影響了村民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)，這完全有悖于全過程人民民主的精神要義。在橫向結(jié)構(gòu)上，由于村兩委之間也時常存在著一些齟齬和抵牾，盡管“一肩挑”的雙崗合一制度已在基層普遍推行，但是由于村務(wù)和黨務(wù)往往不能很好地加以區(qū)分，造成村民自治的不穩(wěn)定，影響了村民自治的功能發(fā)揮。就村委會與村民小組之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系來說，由于現(xiàn)有的行政村管轄范圍較大，村民數(shù)量眾多，因此在一村之內(nèi)村民的政治參與效能感較弱，理性的村民往往很少參與村莊公共事務(wù)，從而使村民自治本身處于懸浮狀態(tài)，由此也回應(yīng)了前文中所提及的村委會、村民代表大會、村民大會的“三會”中村民缺乏參與熱情的問題。

由此可見，村民自治的結(jié)構(gòu)失衡影響著全過程人民民主在村一級的實現(xiàn)。無論是縱向的鄉(xiāng)村關(guān)系還是橫向的兩委關(guān)系，或者靜態(tài)的“三會關(guān)系”還是動態(tài)的“四個民主”之間的關(guān)系，由于結(jié)構(gòu)的失衡，都在一定程度上影響著全過程人民民主的徹底實現(xiàn)。對于這一問題，我們可以基于全過程人民民主對村民自治進行優(yōu)化來加以解決。

四、基于全過程人民民主的村民自治優(yōu)化設(shè)計

一如前述，從全過程人民民主的角度來看，無論是在事實層面的實踐中，還是在價值層面的精神要義上，村民自治要實現(xiàn)真正的民主，讓村民自己當(dāng)家作主，找回自治，還需要進一步優(yōu)化設(shè)計才能達成此目標。為此，筆者認為可以從以下幾個方面進行優(yōu)化。

首先，從全過程人民民主的角度來看，在線性治理過程中需要嵌入?yún)f(xié)商民主的治理機制。在中國鄉(xiāng)村發(fā)展多年的村民自治，“四個民主”往往被簡單化為幾年一次的村民選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則被擱置起來?？梢哉f長期以來，村民自治只實現(xiàn)了部分民主，在治理意義上缺乏村民參與、利益表達和偏好顯示，從而導(dǎo)致“四個民主”在動態(tài)結(jié)構(gòu)上的失衡。那么對于這一問題應(yīng)該如何解決呢？一個可行且有效的舉措就是將協(xié)商民主嵌入其中。因為自改革開放以來中國農(nóng)村已實現(xiàn)長足發(fā)展，農(nóng)村積累與公共利益不斷增加，那么“如何使用和分配公共收益，如何實現(xiàn)公共投入，已經(jīng)變成許多村莊面臨的最具挑戰(zhàn)性的問題，這也就意味著抓緊落實‘民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的重要性。我們認為，僅僅依靠‘民主選舉是達不到這個目的的，因此還需要通過其他機制去落實，協(xié)商民主不失為一種有效的機制?！盵37]若以協(xié)商民主來解決村民自治“四個民主”的失衡危機，那么協(xié)商民主何以可行呢？筆者曾經(jīng)對此做過論述：“在理論上權(quán)力獲得和權(quán)力行使的界分為其吸納協(xié)商民主準備了理論基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村社會內(nèi)生資本非正式制度作用領(lǐng)域為其吸納協(xié)商民主提供了廣泛的空間，壓力型體制向村莊的延伸成為其倒逼的動力，而協(xié)商民主與村民自治的耦合性更是其吸納協(xié)商民主的先天條件”[38]。可見在村民自治中嵌入?yún)f(xié)商民主，不僅具有理論上的充分準備，而且具有現(xiàn)實可行性。通過協(xié)商民主的嵌入，能夠有矯正當(dāng)前村民自治在治理過程中的民主懸浮問題，使得民主真正落到實處。因為“民主走向協(xié)商，表明人們在持續(xù)關(guān)注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質(zhì)性的而不是象征性的，而且公民有能力參與其中”[39]。據(jù)此，“我們認為，在中國農(nóng)村推進協(xié)商民主建設(shè)，有可能會促進村民的基本權(quán)利的落實，有可能會促進以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村民主建設(shè)，或者說將會擴大村民自治的內(nèi)涵，完善鄉(xiāng)村民主”[37]。由此，村民自治通過吸納協(xié)商民主，可以有效解決治理過程中的“黑箱”問題，使民主決策和民主管理等環(huán)節(jié)充分實現(xiàn)村民當(dāng)家作主。

其次，就全過程人民民主的精神要義來說，外界的干擾無法實現(xiàn)真正的民主權(quán)利，村民自治的外部結(jié)構(gòu)失衡其實在很大程度上嚴重影響著村民當(dāng)家作主的權(quán)利實現(xiàn)。在村民自治縱向的鄉(xiāng)村關(guān)系和橫向的兩委關(guān)系結(jié)構(gòu)中，往往出現(xiàn)的問題是行政擠壓自治和兩委之間相互擠壓。針對這一問題，在基層治理中可適時地引入權(quán)責(zé)清單制度，利用權(quán)責(zé)清單對基層政府、村支部和村委會進行有效的確權(quán)勘界，清晰地劃分出“政務(wù)”“黨務(wù)”“村務(wù)”之間的界限，從而化解村民自治的外部結(jié)構(gòu)的失衡問題。具體言之，基層政府要對村支部和村委會辦理的事項分別列出清單，而村支部和村委會要將基層政府辦理的事項也列舉出清單，村兩委之間也要將彼此辦理的事項列出清單。對這三者之間哪些是權(quán)利，哪些是責(zé)任，通過明確的清單的方式進行列舉劃分。如果一方需要另一方辦理的事項正好是它的職責(zé)行為，則必須辦理；如果不是，可采用購買的辦法讓對方辦理，否則對方就有不予辦理的權(quán)利。這樣三者之間的權(quán)責(zé)界限就會變得清楚、關(guān)系也會很明確，不僅化解了村民自治外部結(jié)構(gòu)的失衡問題，而且使村委會從繁重的非自治性事務(wù)中解脫出來，切實保障村民自己當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)，把全過程人民民主的精神要義有效地貫徹實施到具體的實踐中。

最后，全過程人民民主講究的是村民的廣泛積極參與。毫無疑問，村民才是村民自治的真正主體，鄉(xiāng)村的選舉、決策、協(xié)商、討論，對話，甚至辯論等等，都需要他們積極而廣泛地參與，這樣才能起到良好的效果，也是全過程人民民主要義的最為本質(zhì)的要求。但是由于現(xiàn)有的村民自治管轄范圍較大，人數(shù)眾多，村民本身的政治參與效能感極差。村民作為理性的“經(jīng)濟人”，面對公共事務(wù)會事先權(quán)衡利弊得失而對集體事務(wù)敬而遠之。對此應(yīng)該怎么辦？我們認為需要引入“微自治”，或者說“微治理”。簡而言之，“微治理”就是社會治理精細化的具體體現(xiàn)，是以“微單元”“微機制”“微參與”“微項目”等多種方式來實現(xiàn)自治或者進行公共治理的形式。[40] 在趙秀玲看來，微自治可實現(xiàn)自治范圍不斷下移，自治內(nèi)容更加具體，自治方式趨于細化，賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發(fā)揮廣大基層民主自治功能，將人民群眾自治水平和創(chuàng)新能力提升到一個新高度。微自治可以促使城鄉(xiāng)社區(qū)治理擺脫行政命令的困擾，從“政府的腿”變成“居民自治”；改變政府包攬一切的管理和供給方式，真正做到從“替民做主”到“讓民做主”，而且能使基層自治落到實處，深化村民自治[41]。那么為什么要實現(xiàn)“微自治”呢？因為“微自治”會使自治單元變小。從現(xiàn)有的村民自治的角度來看，實現(xiàn)基層自治的下延，即實行村民小組一級的自治是一個比較理性的選擇，這樣在一個比較小的范圍內(nèi)，人口較少的村民小組中，村民們能夠就彼此關(guān)心的具體的公共事務(wù)而積極參與其中，在鄉(xiāng)村熟人社會中踴躍發(fā)言，參加討論，村莊公共事務(wù)采用博采眾長、集思廣益的協(xié)商民主機制，不僅大大提升了村民政治參與的效能感，而且能夠有效實現(xiàn)全過程人民民主。

那么據(jù)此我們可以重新畫圖來厘清其中的關(guān)系（圖2）。

五、結(jié)論

以全過程人民民主為視域來看，村民自治制度在實際的運行過程中，由于其結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致了村委會的行政化，兩委關(guān)系的不協(xié)調(diào)，加上現(xiàn)有村民在具體的參與過程中由于其人數(shù)眾多，管轄范圍較大，因此主體效能感較差。而四個民主在具體的運行中，由于決策與管理的過程缺少村民的參與，從而導(dǎo)致了治理過程民主的缺乏。因此需要對村民自治制度進行優(yōu)化，通過權(quán)責(zé)清單的方式合理劃分鄉(xiāng)村關(guān)系和兩委關(guān)系，明確彼此之間的權(quán)責(zé)邊界，改變村民自治在實際運作中因受到外部結(jié)構(gòu)的影響而出現(xiàn)的低質(zhì)量民主自治。通過劃小基層治理單元，實行“微自治”的方式，進而提升村民政治參與的效能感，改變他們的政治冷漠狀態(tài)，激發(fā)他們的參與熱情。而在四個民主發(fā)展失衡的狀況下，更需要吸納協(xié)商民主機制到具體的村民自治的運行過程中，讓廣大村民能夠積極參與基層治理的民主決策和民主管理，真正實現(xiàn)村民自己的當(dāng)家作主。因此我們擬通過“協(xié)商民主”“權(quán)責(zé)清單”和“微自治”的方式來優(yōu)化村民自治制度，不僅是在全過程人民民主的實踐操作層面保障村民當(dāng)家作主的權(quán)利，更是在全過程人民民主的精神要義上為村民實現(xiàn)當(dāng)家作主提供良好的政治生態(tài)。

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責(zé)任編輯：葉民英

收稿日期：2023-02-11

基金項目：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目“新時代鄉(xiāng)村治理效能提升的路徑研究”（項目編號：2020SJZDA089）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項基金資助項目“新時代基層黨建帶動鄉(xiāng)村治理效能提升研究”（項目編號：30921012105）

作者簡介：章榮君，男，安徽霍山人，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向：當(dāng)代中國政府與政治、鄉(xiāng)村治理等。