政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體及其關(guān)系辨析

[摘要] 厘清政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體及其關(guān)系，明確各方的職責(zé)，對(duì)解決當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)面臨的問(wèn)題至關(guān)重要。對(duì)此，已有研究主要從作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府和作為承接主體的社會(huì)力量，及其“政—社”關(guān)系的角度展開(kāi)討論。本文從系統(tǒng)理論出發(fā)，指出政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的各主體不是單一的個(gè)體或組織，而是由多元個(gè)體和組織組成的主體系統(tǒng)；主體系統(tǒng)主要包括政府（購(gòu)買(mǎi)主體）系統(tǒng)、社會(huì)力量（承接主體）系統(tǒng)和服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)，但是服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)尚未受到足夠關(guān)注；主體系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分間存在的行動(dòng)邏輯張力與利益訴求差異，導(dǎo)致政府系統(tǒng)內(nèi)部“政—政”關(guān)系的非同一性和社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部“社—社”關(guān)系的非協(xié)同性，進(jìn)而引發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的許多問(wèn)題。筆者提出政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的整體性分析框架，綜合考察政府系統(tǒng)與社會(huì)力量系統(tǒng)之間的“政—社”關(guān)系、政府系統(tǒng)內(nèi)部的“政—政”關(guān)系，以及社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部的“社—社”關(guān)系，倡導(dǎo)回歸社會(huì)工作“服務(wù)對(duì)象為本”的價(jià)值承諾，突出服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)的主體地位，以此調(diào)和“政—社”關(guān)系、“政—政”關(guān)系和“社—社”關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)價(jià)值。

[關(guān)鍵詞] 系統(tǒng)理論? 政府購(gòu)買(mǎi)? 社會(huì)工作服務(wù)? 主體系統(tǒng)? 關(guān)系

[基金項(xiàng)目] 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)治理背景下我國(guó)社會(huì)工作行動(dòng)本土化理論框架與實(shí)踐體系研究”（編號(hào)為16ZDA084）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 周金玲，中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類(lèi)學(xué)學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)工作和健康社會(huì)工作。

[中圖分類(lèi)號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2023）03-0026-16

一、 問(wèn)題的提出

近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)作為轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要方式，在各級(jí)政府部門(mén)試點(diǎn)。自2006年黨的十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”以來(lái)，各地民政部門(mén)大力推動(dòng)民政事業(yè)單位社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置，積極開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)。2012年，廣州市民政局通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作綜合服務(wù)項(xiàng)目，在全市180余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面開(kāi)展家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)，并同步購(gòu)買(mǎi)了15個(gè)社會(huì)工作專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，標(biāo)志著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道。2020年，民政部召開(kāi)“全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會(huì)”，全面部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)。截至2023年1月，全國(guó)已建成社工站2.9萬(wàn)個(gè)，總覆蓋率達(dá)78%，其中8個(gè)省份已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，16個(gè)省份覆蓋率超80%。當(dāng)前，社工站建設(shè)包括政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)和政府直聘社會(huì)工作者兩種模式，除廣東省外，其余省份主要采用政府購(gòu)買(mǎi)模式。因此，全面鋪開(kāi)的全國(guó)社工站建設(shè)標(biāo)志著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式的普遍推廣。

從廣州市家綜建設(shè)到全國(guó)社工站建設(shè)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨不少階段性問(wèn)題。這些問(wèn)題包括政府采購(gòu)過(guò)程中的采購(gòu)程序規(guī)范性不足、潛在承接主體間惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的政府行政目標(biāo)取代服務(wù)對(duì)象訴求、社會(huì)工作服務(wù)指標(biāo)化和活動(dòng)化等問(wèn)題，成效評(píng)估過(guò)程中的評(píng)估指標(biāo)不合理或不符合社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)特質(zhì)等問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)自主性和專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平，以致各界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的評(píng)價(jià)不高。厘清政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體及其關(guān)系，明確各方的職責(zé)，是有效解決當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中存在的問(wèn)題、提升政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)成效的根本途徑。已有研究主要從作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府、作為承接主體的社會(huì)力量以及“政—社”關(guān)系的角度展開(kāi)討論。這些討論存在一些不足：一是將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體簡(jiǎn)化為單一的個(gè)體或組織，忽視了組成購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體的其他個(gè)體和組織，也忽視了購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體內(nèi)部各組成部分間的相互影響；二是截取政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)全過(guò)程中的某一階段（環(huán)節(jié)）進(jìn)行討論，忽視了該階段（環(huán)節(jié)）所處的宏觀情境及其他階段（環(huán)節(jié)）對(duì)該階段（環(huán)節(jié)）的影響，其突出表現(xiàn)在宏觀制度設(shè)計(jì)與微觀服務(wù)開(kāi)展、前期政府采購(gòu)與后期項(xiàng)目實(shí)施的斷裂。為彌補(bǔ)上述不足，如圖1所示，本文嘗試從系統(tǒng)理論出發(fā)，以湖南省社工站建設(shè)的全過(guò)程（調(diào)研論證、制度設(shè)計(jì)、政策制定、項(xiàng)目動(dòng)員、政府采購(gòu)、啟動(dòng)實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)管、專(zhuān)業(yè)支持和可持續(xù)發(fā)展）為例，綜合考察政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體及其關(guān)系，以期提供一個(gè)“宏觀—微觀”“前期—后期”的整體性政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)分析框架。

本文是基于湖南省社工站建設(shè)的一項(xiàng)實(shí)證研究，主要采用參與觀察和深度訪談的研究方法，研究資料包括工作日記，深度訪談資料以及社工站建設(shè)相關(guān)政策文件、工作方案、工作總結(jié)和評(píng)估報(bào)告等文本。筆者于2014年8月入職湖南省民政部門(mén)社會(huì)工作崗位，負(fù)責(zé)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、政府采購(gòu)、資金監(jiān)管和成效監(jiān)測(cè)等工作。筆者從2017年1月起，參與湖南省社工站建設(shè)，負(fù)責(zé)社工站建設(shè)的調(diào)研論證、制度設(shè)計(jì)、政策制定、項(xiàng)目動(dòng)員以及省級(jí)社工站培訓(xùn)、督導(dǎo)和評(píng)估服務(wù)（2018-2020年度）的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、政府采購(gòu)、實(shí)施監(jiān)管等工作。在此過(guò)程中，筆者通過(guò)日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作會(huì)議、主題培訓(xùn)、專(zhuān)題研討會(huì)、評(píng)估座談和實(shí)地調(diào)研等方式，與各級(jí)民政部門(mén)，其他各級(jí)相關(guān)政府部門(mén)，社工站建設(shè)指導(dǎo)平臺(tái)，社工站建設(shè)承接機(jī)構(gòu)及站點(diǎn)一線社工等各方深入交流，全過(guò)程了解政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐。筆者訪談了各級(jí)民政部門(mén)、社工站建設(shè)指導(dǎo)平臺(tái)、社工站建設(shè)承接機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人及站點(diǎn)一線社工等近30人，整理訪談?dòng)涗?5萬(wàn)多字。筆者執(zhí)筆或參與起草了湖南省各類(lèi)省級(jí)社工站建設(shè)政策文件、工作方案、工作總結(jié)和評(píng)估報(bào)告等文本，并通過(guò)參與省級(jí)專(zhuān)家聯(lián)系點(diǎn)、省級(jí)評(píng)估等工作，實(shí)地調(diào)研10個(gè)市（州）、50多個(gè)縣（區(qū)），查閱自評(píng)報(bào)告150多份。筆者還收集了民政部門(mén)有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)政策文件和工作報(bào)告等。

二、 系統(tǒng)理論及其啟示

系統(tǒng)是由一系列直接或間接相關(guān)的子系統(tǒng)構(gòu)成的綜合體，每一個(gè)子系統(tǒng)都會(huì)在特定時(shí)期與其他子系統(tǒng)發(fā)生關(guān)聯(lián)。系統(tǒng)具有交互性：一方面，系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，當(dāng)某一子系統(tǒng)發(fā)生變化時(shí)，會(huì)與其他子系統(tǒng)發(fā)生作用并引起后者改變；另一方面，不同系統(tǒng)之間同樣相互關(guān)聯(lián)，一個(gè)系統(tǒng)會(huì)直接或間接受到其他系統(tǒng)的影響。系統(tǒng)的交互性引起系統(tǒng)的復(fù)雜性，使系統(tǒng)既可能呈現(xiàn)等效性（使用不同的方法達(dá)到同樣結(jié)果），也可能呈現(xiàn)多結(jié)果性（相似的行為導(dǎo)致不同結(jié)果）。系統(tǒng)理論主要包括一般系統(tǒng)理論和生態(tài)系統(tǒng)理論，兩者均關(guān)注不同層次的系統(tǒng)，但是前者更加側(cè)重不同系統(tǒng)之間的互動(dòng)，后者更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部的互動(dòng)。也有學(xué)者將帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論歸為第三類(lèi)系統(tǒng)理論，將復(fù)雜系統(tǒng)理論、生態(tài)社會(huì)工作等視為系統(tǒng)理論發(fā)展的第三、四波。綜合考慮研究問(wèn)題與理論層次的匹配性、理論自身的完善程度等因素，本文主要討論一般系統(tǒng)理論和生態(tài)系統(tǒng)理論以及它們對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的啟示。

（一） 一般系統(tǒng)理論及其啟示

貝塔朗菲將生物學(xué)的系統(tǒng)觀點(diǎn)引入社會(huì)科學(xué)，發(fā)展形成一般系統(tǒng)理論。該理論將個(gè)體或組織視為系統(tǒng)，系統(tǒng)由諸多子系統(tǒng)構(gòu)成，并依次組成高級(jí)系統(tǒng)。例如，一個(gè)縣級(jí)民政部門(mén)由慈善事業(yè)促進(jìn)、社會(huì)工作、社會(huì)救助、兒童福利和養(yǎng)老服務(wù)等不同股室（子系統(tǒng)）構(gòu)成，同時(shí)又是民政系統(tǒng)（高級(jí)系統(tǒng)）的子系統(tǒng)，還與縣級(jí)財(cái)政、人社等部門(mén)共同組成縣級(jí)政府（高級(jí)系統(tǒng)）。平卡斯和米納漢是將一般系統(tǒng)理論應(yīng)用于社會(huì)工作的集大成者，他們指出個(gè)體所處的社會(huì)環(huán)境中有三種幫助系統(tǒng)，即非正式系統(tǒng)（家庭、朋友和同事等）、正式系統(tǒng)（社區(qū)自組織、商會(huì)等）和社會(huì)系統(tǒng)（醫(yī)院、學(xué)校等）。個(gè)體可能因?yàn)橄嚓P(guān)幫助系統(tǒng)不存在、幫助系統(tǒng)存在但是服務(wù)對(duì)象不了解或不愿意使用、多種幫助系統(tǒng)相互沖突等陷入困境。社工應(yīng)分析這些原因，幫助個(gè)體走出困境。社會(huì)工作的助人實(shí)踐，就是要識(shí)別助人過(guò)程的四個(gè)系統(tǒng)，包括改變主體系統(tǒng)（促進(jìn)改變的系統(tǒng)，如社工、民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)等）、案主系統(tǒng)（代理改變系統(tǒng)需要介入的個(gè)人、家庭、社區(qū)或其他組織）、目標(biāo)系統(tǒng)（最適合介入的系統(tǒng)）和行動(dòng)系統(tǒng)（與代理改變系統(tǒng)一起合作促進(jìn)改變的其他系統(tǒng)）。

一般系統(tǒng)理論為預(yù)估案主系統(tǒng)并探索該系統(tǒng)是如何受到其他系統(tǒng)的影響提供了一個(gè)整體性框架。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作服務(wù)不僅涉及社工和服務(wù)對(duì)象，還包括服務(wù)的合作者，如作為資助方的政府部門(mén)，作為資源提供方的社會(huì)慈善力量，作為專(zhuān)業(yè)支持者的社會(huì)工作專(zhuān)家等。以改變主體系統(tǒng)為例，它是一個(gè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，而非單個(gè)社工，常常涉及多種不同專(zhuān)業(yè)的服務(wù)提供者間的相互合作。社工需要社會(huì)資源保障自身生存、開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)，因而不可避免地要受到資源提供系統(tǒng)的影響。經(jīng)由“改變主體系統(tǒng)”而非“改變者”這一概念，社工得以把自己的專(zhuān)業(yè)服務(wù)與其他專(zhuān)業(yè)人士的工作聯(lián)系起來(lái)，與社工機(jī)構(gòu)乃至社會(huì)福利服務(wù)系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)。因此，我們應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的各主體視為系統(tǒng)，如政府（購(gòu)買(mǎi)主體）系統(tǒng)、社會(huì)力量（承接主體）系統(tǒng)；應(yīng)關(guān)注不同系統(tǒng)之間的關(guān)系，如政府系統(tǒng)與社會(huì)力量系統(tǒng)之間的“政—社”關(guān)系。

（二） 生態(tài)系統(tǒng)理論及其啟示

一般系統(tǒng)理論為社會(huì)工作提供了一個(gè)預(yù)估的框架，但是不能直接用來(lái)指導(dǎo)社工開(kāi)展干預(yù)服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)理論試圖彌補(bǔ)這一不足，為社會(huì)工作干預(yù)提供明確指引。20世紀(jì)70年代，心理學(xué)家布朗芬布倫納將生態(tài)學(xué)的理論引入人類(lèi)行為研究，他將人類(lèi)環(huán)境分為四個(gè)層面：一是微觀系統(tǒng)，即個(gè)體直接面對(duì)的群體，如兒童的家庭、學(xué)校和同伴群體等；二是中觀系統(tǒng)，即個(gè)體所處的不同微觀系統(tǒng)之間的聯(lián)系與互動(dòng)，如兒童的家庭與學(xué)校的互動(dòng)等；三是外圍系統(tǒng)，即個(gè)體不直接參與但會(huì)對(duì)微觀系統(tǒng)產(chǎn)生影響的系統(tǒng)，如教育部門(mén)等；四是宏觀系統(tǒng)，即個(gè)體成長(zhǎng)所處的整體社會(huì)環(huán)境，并直接或間接影響個(gè)體的成長(zhǎng)經(jīng)歷及感受，如意識(shí)形態(tài)、信仰系統(tǒng)、風(fēng)俗和法律等。由此可知，生態(tài)系統(tǒng)理論以人與環(huán)境的交互適應(yīng)性為中心，尤其關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部的互動(dòng)。它強(qiáng)調(diào)個(gè)人與環(huán)境之間的整體關(guān)聯(lián)，有助于實(shí)現(xiàn)“宏觀—微觀”的聯(lián)結(jié)。因此，要關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分的關(guān)系，如政府系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系、社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系；要將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)置于宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀中進(jìn)行整體分析。

布朗芬布倫納還提出了“歷時(shí)系統(tǒng)”的概念，他指出，在個(gè)體的發(fā)展過(guò)程中，所有生態(tài)系統(tǒng)都會(huì)隨時(shí)間的變化而變化。這一概念表明社會(huì)工作應(yīng)重視過(guò)程，分析案主所處的情境是如何在意想不到的地方制造問(wèn)題的，這有助于實(shí)現(xiàn)“前期—后期”的聯(lián)結(jié)。例如，成人在當(dāng)下親密關(guān)系中的障礙，可能源自童年時(shí)期與原生家庭互動(dòng)的創(chuàng)傷。因此，社工應(yīng)在全面了解政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)全過(guò)程的基礎(chǔ)上，分析政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在某一階段（環(huán)節(jié)）遇到的問(wèn)題。否則，往往容易導(dǎo)致“意想不到”的后果，或忽視問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性根源。以家綜建設(shè)過(guò)程中街道辦事處對(duì)社工機(jī)構(gòu)和一線社工的“行政吸納”為例，這看似是基層政府行政目標(biāo)與社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)目標(biāo)之間的張力，其根源是基層政府綜合治理與民政部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)治理之間的博弈。在前期的政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)權(quán)收歸區(qū)級(jí)民政部門(mén)。在后期的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，街道辦對(duì)社工機(jī)構(gòu)和一線社工的行政吸納能力將大幅減弱。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的不同階段，參與主體可能不同。以湖南省社工站建設(shè)為例，省級(jí)民政部門(mén)主導(dǎo)調(diào)研論證、制度設(shè)計(jì)、政策制定和項(xiàng)目動(dòng)員等階段的工作，縣級(jí)民政部門(mén)在政府采購(gòu)階段扮演關(guān)鍵角色，到了實(shí)施階段，承接機(jī)構(gòu)成為核心主體。

三、 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體辨析

已有研究關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)主體的討論，有二元論、三元論和四元論等不同觀點(diǎn)。二元論中，金冰潔、范燕寧從購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體的維度分別討論了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)模式、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，王春婷以政府采購(gòu)的主體與客體的視角分析了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效問(wèn)題；三元論中，董云芳以買(mǎi)方、賣(mài)方和使用方為例探討了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在發(fā)展初期的困境及其突破路徑，項(xiàng)顯生在購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體和服務(wù)對(duì)象的框架下論述了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律問(wèn)題，丁瑜、陳永杰、黃思敏從購(gòu)買(mǎi)者、承接者和使用者的角度剖析了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體關(guān)系；四元論中，常晉從購(gòu)買(mǎi)者、使用者、承接者和評(píng)審者等方面展現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體行為，吳磊從購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、消費(fèi)方和評(píng)估方揭示了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。綜上可知，已有研究將作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府和作為承接主體的社會(huì)力量視為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的兩個(gè)關(guān)鍵主體，對(duì)評(píng)估監(jiān)管主體和服務(wù)對(duì)象的討論亦有涉及。這為理解當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中存在的問(wèn)題提供了重要啟示，但是也存在對(duì)各主體內(nèi)部多元組成個(gè)體和組織關(guān)注不足、對(duì)評(píng)估監(jiān)管主體和服務(wù)對(duì)象角色定位不清等問(wèn)題。對(duì)此，本文從系統(tǒng)理論出發(fā)考察了湖南省社工站建設(shè)的主體及其角色，指出政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的各主體并非單一的個(gè)體或組織，而是由多元個(gè)體和組織組成的主體系統(tǒng)；評(píng)估監(jiān)管的主體應(yīng)為購(gòu)買(mǎi)主體，而非第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)；服務(wù)對(duì)象的主體地位尚未受到足夠關(guān)注。

（一） 購(gòu)買(mǎi)主體還是購(gòu)買(mǎi)主體系統(tǒng)

采購(gòu)人通常被視為購(gòu)買(mǎi)主體，如某縣民政局、某某街道辦事處等。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的各個(gè)階段（環(huán)節(jié)）可能涉及不同的政府部門(mén)，它們共同組成政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體系統(tǒng)。在政策制定階段，可能有民政、財(cái)政、組織等部門(mén)參與。在政府采購(gòu)階段的編制指導(dǎo)性目錄環(huán)節(jié)，主要有省級(jí)財(cái)政、民政等部門(mén)參與；在預(yù)算管理環(huán)節(jié)，有立項(xiàng)單位、同級(jí)民政和財(cái)政等部門(mén)參與；在購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)實(shí)施環(huán)節(jié)，有采購(gòu)人、同級(jí)財(cái)政部門(mén)（含政府采購(gòu)中心）等主體參與。在項(xiàng)目實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)階段，有立項(xiàng)單位、采購(gòu)人和各級(jí)民政、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)等主體參與。在湖南省社工站建設(shè)的過(guò)程中，省級(jí)民政部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)調(diào)研論證、制度設(shè)計(jì)、政策制定和項(xiàng)目動(dòng)員階段的各項(xiàng)工作，同時(shí)負(fù)責(zé)省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助資金配套、省級(jí)培訓(xùn)和評(píng)估服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、綜合評(píng)審機(jī)制建立等工作；市級(jí)民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)市級(jí)指導(dǎo)中心建設(shè)，提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)和績(jī)效評(píng)估等專(zhuān)業(yè)支持服務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)把控各縣（區(qū)）整體工作進(jìn)度等工作；縣級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編報(bào)、政府采購(gòu)、合同簽訂、資金監(jiān)管和成效監(jiān)測(cè)等各項(xiàng)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政部門(mén)負(fù)責(zé)提供服務(wù)場(chǎng)地和辦公設(shè)備、后勤保障等工作?！吧绻ふ窘ㄔO(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源太多了……我們社工站建設(shè)搞得好，部長(zhǎng)都過(guò)來(lái)看過(guò)現(xiàn)場(chǎng)，區(qū)里也對(duì)我們民政工作很支持，有關(guān)部門(mén)特批我們所屬事業(yè)單位聘社工專(zhuān)技十級(jí)不受崗位數(shù)限制?！庇纱丝梢?jiàn)，湖南省各級(jí)民政部門(mén)與各級(jí)財(cái)政、組織、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)共同組成湖南省社工站建設(shè)的購(gòu)買(mǎi)主體系統(tǒng)。從宏觀的社會(huì)環(huán)境來(lái)看，湖南省社工站建設(shè)源自民政部加強(qiáng)基層民政能力建設(shè)的工作部署，其實(shí)施方式是根據(jù)中央機(jī)構(gòu)改革的要求確定的，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)是依據(jù)民政部等四部門(mén)《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見(jiàn)》配套撥付的，宏觀制度環(huán)境直接影響社工站建設(shè)。

購(gòu)買(mǎi)主體系統(tǒng)的各子系統(tǒng)內(nèi)部，同樣涉及眾多不同的內(nèi)設(shè)部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)。湖南省民政廳在出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)加強(qiáng)基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力的實(shí)施意見(jiàn)》時(shí)，由廳人事（社會(huì)工作）處和社會(huì)救助處共同牽頭起草了文稿，面向廳辦公室、規(guī)財(cái)處、社會(huì)組織管理局和社會(huì)事務(wù)處等相關(guān)處室征求了多輪意見(jiàn)，相關(guān)處室對(duì)社工站建設(shè)的運(yùn)作模式、服務(wù)內(nèi)容和責(zé)任分工等提出了許多具體意見(jiàn)，其中一部分意見(jiàn)被采納而進(jìn)入正式文稿中?？h級(jí)民政部門(mén)在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)，由局社會(huì)工作股立項(xiàng)，規(guī)財(cái)股編制預(yù)算，社會(huì)工作股聯(lián)合本單位負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的股室實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)，并由本單位紀(jì)檢組和監(jiān)察室全程監(jiān)督，相關(guān)股室的參與及股室間的互動(dòng)情況直接影響社工站建設(shè)。“我們對(duì)社工站項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理很規(guī)范，就是參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度進(jìn)行的，由局財(cái)務(wù)股定期對(duì)承接機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查、監(jiān)管?！?/p>

（二） 承接主體還是承接主體系統(tǒng)

一般認(rèn)為，承接主體即中標(biāo)人，為某一具體的符合資質(zhì)的法人組織，如某社會(huì)工作服務(wù)中心，且該中標(biāo)人通常被視為一個(gè)整體。實(shí)際上，該中標(biāo)人由諸多不同子系統(tǒng)構(gòu)成，且社會(huì)工作服務(wù)的提供還涉及許多其他系統(tǒng)，它們共同組成政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的承接主體系統(tǒng)。該中標(biāo)人由理事會(huì)、總干事、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主管和一線社工等不同個(gè)體構(gòu)成，這些個(gè)體在行動(dòng)邏輯和利益訴求上可能存在差異，從而影響項(xiàng)目的執(zhí)行效果。中標(biāo)人在開(kāi)展服務(wù)時(shí)，僅依靠自身資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其項(xiàng)目執(zhí)行能力和服務(wù)水平很大程度上體現(xiàn)為鏈接外部資源的能力，如爭(zhēng)取駐點(diǎn)單位的支持，獲得愛(ài)心組織和個(gè)人的捐贈(zèng)等。湖南省鼓勵(lì)社工站積極整合民政在基層的服務(wù)陣地（敬老院、日間照料中心和兒童之家等）和服務(wù)力量（民生協(xié)理員、兒童福利主任等），建立社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制以及“社會(huì)工作+慈善事業(yè)+志愿服務(wù)”協(xié)同機(jī)制。專(zhuān)業(yè)服務(wù)需要社會(huì)工作行業(yè)、教育界的良性互動(dòng)。行業(yè)實(shí)踐不僅要以教育界培養(yǎng)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生為人才支撐，還離不開(kāi)教育界和行業(yè)先行者提供的專(zhuān)業(yè)繼續(xù)教育。行業(yè)內(nèi)承接機(jī)構(gòu)之間、社工之間的交流與合作，有助于承接機(jī)構(gòu)和社工的快速成長(zhǎng)，而承接機(jī)構(gòu)的壯大和社工能力的提升又是行業(yè)不斷成熟的重要方面。專(zhuān)業(yè)服務(wù)的開(kāi)展需要社會(huì)工作理論的指導(dǎo)，專(zhuān)業(yè)服務(wù)實(shí)踐豐富了本土社會(huì)工作知識(shí)體系。在湖南省社工站建設(shè)的過(guò)程中，省、市、縣三級(jí)民政部門(mén)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建成了省級(jí)項(xiàng)目辦、市（州）指導(dǎo)中心和縣（區(qū)）社工總站三級(jí)指導(dǎo)平臺(tái)，為承接機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)一線社工提供專(zhuān)業(yè)支持，省級(jí)、市級(jí)民政部門(mén)還通過(guò)專(zhuān)家聯(lián)系點(diǎn)制度，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名社會(huì)工作專(zhuān)家指導(dǎo)社工站實(shí)踐，開(kāi)展行動(dòng)研究，形成社工站建設(shè)的系列學(xué)術(shù)研究成果?！吧绻ふ窘ㄔO(shè)要突破現(xiàn)在的瓶頸，我們民政部門(mén)要做好政策支持、理順各方關(guān)系，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，承接機(jī)構(gòu)要做好實(shí)踐，高校要做好研究?！?/p>

（三） 第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是否為評(píng)估監(jiān)管主體

第三方評(píng)估被視為確保資金效益和服務(wù)成效、提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)支持的重要途徑，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則被視為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的評(píng)估監(jiān)管主體。在實(shí)踐中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)是一個(gè)包括政府采購(gòu)、啟動(dòng)實(shí)施、專(zhuān)業(yè)支持、資金監(jiān)管和成效監(jiān)測(cè)等階段的完整周期，難以通過(guò)中期和末期兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的評(píng)估來(lái)監(jiān)督、把控項(xiàng)目的整體實(shí)施情況與服務(wù)成效。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并無(wú)直接影響承接主體財(cái)務(wù)行為和服務(wù)開(kāi)展的權(quán)力，其任務(wù)是將評(píng)估結(jié)果反饋給購(gòu)買(mǎi)主體，由購(gòu)買(mǎi)主體參考評(píng)估結(jié)果評(píng)價(jià)承接主體。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)受雇于購(gòu)買(mǎi)主體，也身處行業(yè)之中，其在出具評(píng)估結(jié)論時(shí)很難不顧及購(gòu)買(mǎi)主體的意見(jiàn)和同行的情面，而做出客觀中立的評(píng)價(jià)。因此，購(gòu)買(mǎi)主體日常的財(cái)務(wù)行為監(jiān)管和服務(wù)成效監(jiān)測(cè)，是更為有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。以采購(gòu)人為代表的購(gòu)買(mǎi)主體是最重要的評(píng)估監(jiān)管主體。在湖南省社工站建設(shè)的過(guò)程中，省民政廳聯(lián)合同級(jí)組織、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)以及省級(jí)培訓(xùn)、督導(dǎo)和評(píng)估服務(wù)承接機(jī)構(gòu)組建專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)政策指引、會(huì)議動(dòng)員、專(zhuān)題培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估、重點(diǎn)工作考核、資金分配和線上管理系統(tǒng)等多種方式，持續(xù)深化市級(jí)、縣級(jí)民政部門(mén)對(duì)社工站建設(shè)的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)這些部門(mén)的工作積極性，持續(xù)加強(qiáng)承接機(jī)構(gòu)和站點(diǎn)一線社工的專(zhuān)業(yè)支持，確保社工站建設(shè)不斷朝著規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。市級(jí)、縣級(jí)民政部門(mén)參照省民政廳的各項(xiàng)工作監(jiān)管和專(zhuān)業(yè)支持措施，對(duì)社工站建設(shè)進(jìn)行日常監(jiān)管、定期評(píng)估和專(zhuān)業(yè)支持。2020年12月，湖南省級(jí)評(píng)估服務(wù)承接機(jī)構(gòu)完成對(duì)35個(gè)縣（區(qū)）的實(shí)地評(píng)估后，將評(píng)估情況反饋給省民政廳，省民政廳于2021年1月向有關(guān)縣（區(qū)）下發(fā)財(cái)務(wù)問(wèn)題整改督查方案，并于2021年6月開(kāi)展整改“回頭看”工作，收效明顯。“以前只想著社工機(jī)構(gòu)把事情做好就行，忽略了財(cái)務(wù)的監(jiān)管。收到整改通知后，我們第一時(shí)間召開(kāi)黨組會(huì)，成立工作組，一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)。局里面已經(jīng)向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)了專(zhuān)項(xiàng)資金，下一步將聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)、督導(dǎo)、培訓(xùn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理?！?/p>

（四） 服務(wù)對(duì)象是否處于主體地位

服務(wù)對(duì)象需求是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的合法性基礎(chǔ)。在政府采購(gòu)階段的項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，立項(xiàng)單位應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行論證，其核心內(nèi)容是關(guān)于服務(wù)對(duì)象及其需求的論證。在實(shí)際操作中，由于立項(xiàng)單位既不了解基層情況，又無(wú)壓力和動(dòng)力開(kāi)展需求調(diào)研，因而往往將此項(xiàng)工作委托給基層部門(mén)完成，致使需求評(píng)估流于形式，更有些基層部門(mén)直接用自身工作需求替代了服務(wù)對(duì)象需求。在湖南省社工站建設(shè)第一個(gè)服務(wù)周期的采購(gòu)中，不少縣級(jí)民政部門(mén)直接將省級(jí)指導(dǎo)性文件中關(guān)于社工站服務(wù)內(nèi)容的表述照搬進(jìn)了招標(biāo)文件的購(gòu)買(mǎi)需求中。在政府采購(gòu)階段的實(shí)施環(huán)節(jié)，需求評(píng)估和服務(wù)方案的科學(xué)合理性是分值設(shè)置及打分時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，采購(gòu)人可能在招標(biāo)文件中明確要求投標(biāo)人開(kāi)展實(shí)地需求評(píng)估并提供佐證資料。投標(biāo)結(jié)果的未知性使得投標(biāo)人不愿花費(fèi)大量時(shí)間、精力進(jìn)行實(shí)地需求評(píng)估，“招標(biāo)文件中要求事前開(kāi)展需求評(píng)估的，我們一律不去投標(biāo)，這個(gè)實(shí)地調(diào)研成本太高了，而且人生地不熟的，也沒(méi)法搞?！痹陧?xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施前期，通常有1～3個(gè)月的需求調(diào)研期，且需求評(píng)估隨著項(xiàng)目推進(jìn)不斷深化，但是由于基層政府等駐點(diǎn)單位對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的行政吸納，執(zhí)行團(tuán)隊(duì)疲于應(yīng)付過(guò)高的服務(wù)指標(biāo)，這使社工站提供的服務(wù)難以切實(shí)回應(yīng)服務(wù)對(duì)象需求。“機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和我們自己能夠鏈接到什么資源，我們就搞什么活動(dòng)?！庇纱丝梢?jiàn)，服務(wù)對(duì)象需求并未受到足夠關(guān)注，其主體地位尚未形成。

綜上所述，本文將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作的主體系統(tǒng)歸納為政府（購(gòu)買(mǎi)主體）系統(tǒng)、社會(huì)力量（承接主體）系統(tǒng)和服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)，如圖2所示。政府系統(tǒng)包括各級(jí)民政部門(mén)和相關(guān)財(cái)政、審計(jì)、組織和紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)，其主要職責(zé)包括保障項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、規(guī)范政府采購(gòu)、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目成效，并建立健全社會(huì)工作職業(yè)晉升機(jī)制（在公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位設(shè)置社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位、出臺(tái)社會(huì)工作行業(yè)薪酬指導(dǎo)體系）等。社會(huì)力量系統(tǒng)包括直接提供社會(huì)工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)、一線社工，提供專(zhuān)業(yè)支持（培訓(xùn)、督導(dǎo)、評(píng)估、行動(dòng)研究等）的社會(huì)工作同行、高校教師和專(zhuān)家，提供資源支持的愛(ài)心組織和個(gè)人等，其主要職責(zé)是提供社會(huì)工作服務(wù)，培養(yǎng)社會(huì)工作人才，形成本土社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式和理論體系等。從已有研究的“政—社”分析框架和當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看，服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)尚未成為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體系統(tǒng)。

四、 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)主體系統(tǒng)的關(guān)系拓展

已有研究關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)主體關(guān)系的討論，多在“政—社”關(guān)系的分析框架中進(jìn)行，討論政府對(duì)社會(huì)力量的分類(lèi)控制、行政吸納、反向嵌入，或后者對(duì)前者的嵌入，以及二者之間的非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)、浮動(dòng)控制與分層嵌入、雙向嵌入關(guān)系等，抑或從購(gòu)買(mǎi)（市場(chǎng)）機(jī)制的角度出發(fā)討論“政—社”間的雙重代理、準(zhǔn)市場(chǎng)關(guān)系等。雖然該框架對(duì)政府與社會(huì)力量之間的關(guān)系進(jìn)行了充分討論，但是忽視了政府內(nèi)部、社會(huì)力量?jī)?nèi)部多元組成個(gè)體和組織間的關(guān)系。本文從系統(tǒng)理論出發(fā)，拓展了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)主體系統(tǒng)的關(guān)系分析框架。本文研究政府系統(tǒng)與社會(huì)力量系統(tǒng)之間的關(guān)系，還研究政府系統(tǒng)內(nèi)部多元組成部分之間的關(guān)系以及社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部多元組成部分之間的關(guān)系，為便于與前述“政—社”關(guān)系對(duì)話，本研究分別稱(chēng)之為“政—社”關(guān)系、“政—政”關(guān)系、“社—社”關(guān)系。

以往研究要么將政府系統(tǒng)和社會(huì)力量系統(tǒng)簡(jiǎn)化為某一具體的個(gè)人或組織，要么預(yù)設(shè)了政府系統(tǒng)內(nèi)部不同組成個(gè)體、組織間的天然同一性和社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部組成部分之間的完全協(xié)同性，忽視了“政—政”關(guān)系的非同一性特征和“社—社”關(guān)系的非協(xié)同性特征及其對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的影響。事實(shí)上，由于政府系統(tǒng)、社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分的多元行動(dòng)邏輯和訴求，政府系統(tǒng)內(nèi)部“政—政”關(guān)系的非同一性和社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部“社—社”關(guān)系的非協(xié)同性普遍存在。“政—政”關(guān)系、“社—社”關(guān)系的非協(xié)調(diào)狀態(tài)，不僅會(huì)阻礙“政—社”關(guān)系，還可能直接引發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的許多問(wèn)題，如圖3所示。

（一） “政—政”關(guān)系及其非同一性

參與社工站建設(shè)的政府系統(tǒng)包括各級(jí)民政、財(cái)政、組織、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)以及駐點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多元組織，這些組織內(nèi)部和組織間的行動(dòng)邏輯與訴求并非天然同一。民政系統(tǒng)的子系統(tǒng)（上級(jí)、下級(jí)民政部門(mén)）間、民政部門(mén)的子系統(tǒng)（不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）間可能存在區(qū)隔，本文稱(chēng)之為“政—政”關(guān)系的“內(nèi)部非同一性”。民政部門(mén)與政府其他部門(mén)之間可能存在張力，本文稱(chēng)之為“政—政”關(guān)系的“外部非同一性”。“政—政”關(guān)系的非同一性可能影響政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐。

內(nèi)部非同一性。“政—政”關(guān)系的內(nèi)部非同一性主要包括兩個(gè)方面：一是民政系統(tǒng)上級(jí)、下級(jí)民政部門(mén)之間的非同一性。在湖南省社工站建設(shè)初期，省民政廳、市級(jí)民政部門(mén)與縣級(jí)民政部門(mén)在人員使用上存在不同意見(jiàn)。相比于省、市兩級(jí)民政部門(mén)全力推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的規(guī)劃，個(gè)別縣級(jí)民政部門(mén)因自身工作任務(wù)過(guò)于繁重，希望抽調(diào)部分站點(diǎn)一線社工到局機(jī)關(guān)各股室協(xié)助工作；還有個(gè)別縣級(jí)民政部門(mén)曾計(jì)劃將鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘請(qǐng)的人員聘用到社工站工作崗位，以解決后者的就業(yè)安置問(wèn)題。針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，省、市兩級(jí)民政部門(mén)通過(guò)文件指引、培訓(xùn)宣教、評(píng)估考核、實(shí)地督查等一系列措施，嚴(yán)格控制選人用人的標(biāo)準(zhǔn)和流程，確保社工站建設(shè)朝著規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。二是同一民政部門(mén)內(nèi)部對(duì)社工站建設(shè)也可能有不同理解。湖南省社工站自籌劃之初，就定位為“基層民政工作綜合服務(wù)平臺(tái)”，希望通過(guò)社工站建設(shè)，在社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等領(lǐng)域普及社會(huì)工作方法，并“逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)、兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)、社區(qū)建設(shè)等相關(guān)民政業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)購(gòu)買(mǎi)社工站服務(wù)”。這在實(shí)際工作中落實(shí)并不容易，一些縣級(jí)民政部門(mén)的其他業(yè)務(wù)股室將社工站建設(shè)經(jīng)費(fèi)理解為本單位所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的總經(jīng)費(fèi)，提出從中支出該業(yè)務(wù)口購(gòu)買(mǎi)其他服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)；還有一些市、縣民政部門(mén)在推進(jìn)社會(huì)救助改革時(shí)，主張新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)救助服務(wù)站。“本來(lái)這些社會(huì)救助服務(wù)都是社工站在做，還要另外配套經(jīng)費(fèi)，新建一個(gè)場(chǎng)地，還不如把這筆經(jīng)費(fèi)拿來(lái)支持社工站開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)。”

外部非同一性?！罢标P(guān)系的外部非同一性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是民政部門(mén)與基層政府的非協(xié)同性。民政部門(mén)屬政府職能部門(mén)，在專(zhuān)項(xiàng)治理的邏輯下向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，由于民政服務(wù)對(duì)象在基層，因而承接機(jī)構(gòu)不可避免要與基層政府打交道。后者長(zhǎng)期面臨著“上面千條線、下面一根針”的工作局面，并不關(guān)心社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)目標(biāo)，只希望這支隊(duì)伍分擔(dān)其重點(diǎn)工作和突擊任務(wù)，乃至成為其編外職能部門(mén)和“別動(dòng)隊(duì)”。個(gè)別縣，還曾出現(xiàn)過(guò)將省級(jí)福彩公益金中專(zhuān)項(xiàng)支持當(dāng)?shù)厣绻ふ窘ㄔO(shè)的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌用于扶貧攻堅(jiān)的情況?！皬泥l(xiāng)鎮(zhèn)的角度來(lái)講，如果有一支這樣年輕、肯干的隊(duì)伍放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做事，我們肯定要安排到核心崗位上去。但是如果民政部門(mén)發(fā)文，明確站點(diǎn)一線社工的工作職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能抽調(diào)，我們還是會(huì)讓他們從事自己的本職工作?！薄懊裾块T(mén)一定要捋清關(guān)系，只有把社工站建設(shè)的采購(gòu)權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和人員管理權(quán)牢牢把握在民政系統(tǒng)手中，才有專(zhuān)業(yè)服務(wù)的空間。”二是民政部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)的非同一性。社工站建設(shè)離不開(kāi)財(cái)政部門(mén)經(jīng)費(fèi)保障、組織部門(mén)人才激勵(lì)等配套支持。但是在實(shí)踐中，民政部門(mén)要與這些相關(guān)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)并不容易。湖南省社工站建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)自社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)資金，省民政廳提出由縣級(jí)民政部門(mén)按照上年度社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)資金總量的3%提取社工站建設(shè)經(jīng)費(fèi)，以確保每個(gè)社工站可配備3～5名社工，但是省級(jí)財(cái)政部門(mén)只同意按1%的比例提取。雙方歷經(jīng)一年的協(xié)商，最終確定以不高于2%的比例提取，根據(jù)這一資金配比社工站只能配備2～3人?？h級(jí)民政部門(mén)在依據(jù)省級(jí)紅頭文件提取該筆經(jīng)費(fèi)時(shí)，實(shí)際提取的比例也存在差異，有些縣超過(guò)了2%，大部分縣按照2%提取，也有少數(shù)縣只提到了1.5%，甚至更低。經(jīng)費(fèi)提取比例的差異直接導(dǎo)致各縣在社工站配備人員數(shù)量、工資福利待遇、專(zhuān)業(yè)支持力度等方面的差異，進(jìn)而影響社工站建設(shè)的進(jìn)度。

（二） “社—社”關(guān)系及其非協(xié)同性

社會(huì)力量系統(tǒng)由眾多社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)或非專(zhuān)業(yè)的個(gè)體和組織組成，這些組織內(nèi)部，以及不同個(gè)體、組織間的行動(dòng)邏輯和利益訴求并非完全一致。承接機(jī)構(gòu)內(nèi)部各子系統(tǒng)，如理事會(huì)成員、總干事、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主管和站點(diǎn)一線社工等不同個(gè)體間可能存在不一致的訴求，本文稱(chēng)之為“社—社”關(guān)系的“縱向非協(xié)同性”。社會(huì)工作尚缺乏明確的、公認(rèn)的行業(yè)門(mén)檻和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致社會(huì)工作行業(yè)、教育界對(duì)本土社會(huì)工作的實(shí)踐、教育、研究存在諸多分歧，本文稱(chēng)之為“社—社”關(guān)系的“橫向非協(xié)同性”。“社—社”關(guān)系的這些非協(xié)同特征，同樣影響政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐。

縱向非協(xié)同性?！吧纭纭标P(guān)系的縱向非協(xié)同性存在于承接機(jī)構(gòu)內(nèi)部。承接機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力與其在地執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的能力可能存在斷裂。承接機(jī)構(gòu)在投標(biāo)時(shí)是舉機(jī)構(gòu)之力展示其整體的專(zhuān)業(yè)服務(wù)資質(zhì)和項(xiàng)目執(zhí)行能力的，但是其在開(kāi)展社工站建設(shè)時(shí)往往要重新招募和組建在地執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，該團(tuán)隊(duì)的能力往往會(huì)弱于承接機(jī)構(gòu)的能力?！霸谛氯甑恼袠?biāo)中，有一個(gè)標(biāo)段是外省社工機(jī)構(gòu)中標(biāo)。這個(gè)機(jī)構(gòu)在其本省做得不錯(cuò)，但是在我們這邊招人就遇到很大問(wèn)題。也因?yàn)闆](méi)有本地中層管理團(tuán)隊(duì)，它在協(xié)調(diào)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社工關(guān)系、鏈接資源支持社工開(kāi)展服務(wù)等方面基本上沒(méi)起作用，都是我們?cè)趲椭??！?？譹？訛承接機(jī)構(gòu)與站點(diǎn)一線社工之間可能存在張力。如a1區(qū)社工站建設(shè)在新三年服務(wù)周期的招標(biāo)中變換了承接機(jī)構(gòu)，站點(diǎn)一線社工的工資待遇隨之發(fā)生變化，“我們?cè)瓉?lái)有工會(huì)福利、有體檢，基本工資也要比現(xiàn)在高三四百元，落差還是蠻大的，很多同事都離職了”。又如e1縣社工站建設(shè)承接機(jī)構(gòu)高度重視專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，通過(guò)外聘資深督導(dǎo)、選派骨干社工參加國(guó)家和省級(jí)督導(dǎo)培養(yǎng)班、定期組織專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、舉辦案例交流大賽等多種方式，為站點(diǎn)一線社工提供專(zhuān)業(yè)支持，但是社工們卻不買(mǎi)賬，“我們完成日常民政事務(wù)就已經(jīng)忙不過(guò)來(lái)了，還要浪費(fèi)時(shí)間學(xué)這個(gè)學(xué)那個(gè)”。他們時(shí)常以各種理由拒絕參與督導(dǎo)、培訓(xùn)，或在督導(dǎo)和培訓(xùn)中以不發(fā)言、不提問(wèn)、不完成專(zhuān)業(yè)服務(wù)指標(biāo)等方式消極應(yīng)對(duì)?！拔艺鏌o(wú)可奈何了，后面我們就改變策略，總站社工負(fù)責(zé)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)，站點(diǎn)社工就完成日常民政事務(wù)?！?/p>

橫向非協(xié)同性?！吧纭纭标P(guān)系的橫向非協(xié)同性表現(xiàn)為承接機(jī)構(gòu)與其所處的社會(huì)工作行業(yè)、教育界的張力。承接機(jī)構(gòu)與其他社工機(jī)構(gòu)等同行存在競(jìng)爭(zhēng)?！拔覀兪躥1縣民政局委托，為全縣社工站提供專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)。因?yàn)槲覀兊墓ぷ髯龅帽容^細(xì)致，很多時(shí)候一線社工遇到問(wèn)題就會(huì)直接請(qǐng)教我們。但是后來(lái)f1縣社工站建設(shè)承接機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)就質(zhì)問(wèn)社工說(shuō)，‘我們自己機(jī)構(gòu)有督導(dǎo)，還要去找別人做什么？我們就不敢直接給社工提建議了?！薄皡^(qū)社工總站的運(yùn)營(yíng)方資歷比較淺，明顯可以感受到其他兩家社工站建設(shè)的承接機(jī)構(gòu)不服氣，很難推動(dòng)總站的工作?！薄拔覀?nèi)ハ旅娑讲橹笇?dǎo)，要縣里面的承接機(jī)構(gòu)提交資料，很多時(shí)候他們都不愿意給，怕我們搶走他們的項(xiàng)目?！鄙鐣?huì)工作行業(yè)與教育界之間也存在分歧。當(dāng)前國(guó)內(nèi)社會(huì)工作學(xué)歷教育以本科和研究生為主，但是社工站項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY測(cè)算，該標(biāo)準(zhǔn)往往遠(yuǎn)低于社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生所持人力資本價(jià)值，以致社工站崗位很難吸引專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才?！拔覀兪屑?jí)指導(dǎo)中心去年好不容易招進(jìn)來(lái)一個(gè)社會(huì)工作碩士畢業(yè)生，只待了2個(gè)月，就考到外地的學(xué)校當(dāng)老師了，雖然我們很缺專(zhuān)業(yè)人才，但是留不住。”承接機(jī)構(gòu)作為用人單位，對(duì)社會(huì)工作教育脫離實(shí)際的問(wèn)題詬病不斷，“書(shū)上說(shuō)要保持獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)關(guān)系，但是在村里不跟村民吃飯喝酒聊家常，人家都不理你”。社會(huì)工作行業(yè)與教育界也存在隔閡。教育界對(duì)當(dāng)下普遍存在的“社會(huì)工作行政化”現(xiàn)象批評(píng)不斷，社會(huì)工作行業(yè)則認(rèn)為教育界“太理想化，沒(méi)有認(rèn)清本土社會(huì)工作處于初級(jí)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，不能用西方發(fā)展上百年形成的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判”。

五、 政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的整體性分析框架

湖南省社工站建設(shè)的實(shí)踐表明，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體（政府）、承接主體（社會(huì)力量）均是由多元個(gè)體和組織組成的主體系統(tǒng)，在不同階段（環(huán)節(jié)），組成主體系統(tǒng)的具體個(gè)體和組織可能不同。政府系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分之間的“政—政”關(guān)系和社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分之間的“社—社”關(guān)系，不僅影響政府系統(tǒng)與社會(huì)力量系統(tǒng)之間的“政—社”關(guān)系，也直接影響政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的行為。當(dāng)“政—政”關(guān)系、“社—社”關(guān)系處于協(xié)調(diào)狀態(tài)時(shí)，主體系統(tǒng)內(nèi)各組成部分之間形成合力，有利于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐，提升政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)成效；當(dāng)“政—政”關(guān)系、“社—社”關(guān)系處于非協(xié)調(diào)狀態(tài)時(shí)，不僅會(huì)阻礙“政—社”關(guān)系，也會(huì)直接引起政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)之中存在，也可能普遍存在，是行政體系的深層改革問(wèn)題在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中的具體表現(xiàn)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐和研究不能脫離采購(gòu)人子系統(tǒng)和中標(biāo)人子系統(tǒng)所處的整體情境。我們不能“就購(gòu)買(mǎi)談購(gòu)買(mǎi)”，也不能“就服務(wù)談服務(wù)”，應(yīng)該整體考察“政—社”關(guān)系、“政—政”關(guān)系和“社—社”關(guān)系。

社會(huì)工作服務(wù)是以困難弱勢(shì)群體為基本服務(wù)對(duì)象的專(zhuān)業(yè)助人服務(wù)，強(qiáng)調(diào)公益性、公正性和非營(yíng)利性。但在新管理主義和社會(huì)工作服務(wù)私營(yíng)化的浪潮下，現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作的工具性，忽視了社會(huì)工作的道德本質(zhì)和價(jià)值屬性。這使政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)懸浮于服務(wù)對(duì)象需求和服務(wù)評(píng)價(jià)之上，成為政府實(shí)現(xiàn)自身行政目標(biāo)、承接機(jī)構(gòu)維系自身生存的工具，背離了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的初衷。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)各主體的多重利益格局下，服務(wù)對(duì)象的主體地位不斷被侵蝕，“政—社”關(guān)系、“政—政”關(guān)系和“社—社”關(guān)系由此引發(fā)一系列問(wèn)題。為克服上述困境，需要政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的各主體系統(tǒng)回歸社會(huì)工作“服務(wù)對(duì)象為本”的價(jià)值承諾，用“以人民為中心”的價(jià)值理性代替政府和市場(chǎng)的工具理性，更好地實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)價(jià)值。

如圖4所示，本文提出了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的整體性分析框架，該框架綜合考察了政府（購(gòu)買(mǎi)主體）系統(tǒng)與社會(huì)力量（承接主體）系統(tǒng)之間的“政—社”關(guān)系，政府系統(tǒng)內(nèi)部的“政—政”關(guān)系，以及社會(huì)力量系統(tǒng)內(nèi)部的“社—社”關(guān)系，并主張回歸社會(huì)工作“服務(wù)對(duì)象為本”的價(jià)值承諾，突出服務(wù)對(duì)象系統(tǒng)的主體地位，以此協(xié)調(diào)“政—社”“政—政”“社—社”關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)價(jià)值。本文的主要貢獻(xiàn)是拓展了原有“政—社”關(guān)系的分析框架，為全面應(yīng)對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)面臨的困境提供了一個(gè)整體性理論框架。本文的不足之處是尚未對(duì)“政—社”關(guān)系、“政—政”關(guān)系和“社—社”關(guān)系間的相互影響展開(kāi)具體討論，也未能分析政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體及其關(guān)系，與政府直聘社工、社區(qū)基金資助社會(huì)工作服務(wù)等其他模式的主體及其關(guān)系之異同，期待更多學(xué)者關(guān)注并進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)研究。

（責(zé)任編輯：徐澍）