生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位再辨析

王 政

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 北京 100088）

黨的十八大以來，國家對環(huán)境法治建設(shè)的重視達(dá)到了前所未有的程度，相關(guān)環(huán)境法律體系建設(shè)不斷推進(jìn)，力爭破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。2015 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，拉開了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度（以下簡稱生態(tài)損害賠償磋商）試點(diǎn)的序幕。2017 年12 月，兩辦再度印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將生態(tài)損害賠償磋商由試點(diǎn)推向全國，并對相關(guān)制度建設(shè)做出了全面規(guī)劃與部署。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，并可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體磋商工作，當(dāng)磋商不成時(shí)，有權(quán)提起訴訟。然而，與同期試點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟制度相比，生態(tài)損害賠償磋商制度發(fā)展可謂極為緩慢，這在很大程度上歸咎于磋商性質(zhì)無法確定。而性質(zhì)定位作為生態(tài)損害賠償磋商制度的元問題，其解決與否必然影響著制度的發(fā)展。因此，本文從應(yīng)然角度出發(fā)，在探討各學(xué)說合理性基礎(chǔ)上，結(jié)合理論與實(shí)踐，探索當(dāng)前新型行政發(fā)展趨勢，嘗試為生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定位找到合理歸處。

一、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商學(xué)說

生態(tài)損害賠償磋商制度自誕生以來，其性質(zhì)的定位就一直未有定論，諸多觀點(diǎn)相繼涌現(xiàn)，其中民事性質(zhì)說、行政性質(zhì)說及雙階層說大多為學(xué)界所主張，對生態(tài)損害賠償磋商的性質(zhì)定性產(chǎn)生了相當(dāng)影響。

民事性質(zhì)說以民事合同說為代表，持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于國家自然資源所有權(quán)而提起，授權(quán)賠償權(quán)利人從民事所有權(quán)的角度與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，磋商協(xié)議也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為所有權(quán)利受損后與義務(wù)人達(dá)成的民事合同[1]。其沿國家自然資源所有權(quán)為民事性質(zhì)——行政機(jī)關(guān)（索賠權(quán)利人）為國家自然資源所有權(quán)人——行政機(jī)關(guān)（索賠權(quán)利人）以民事所有權(quán)為基礎(chǔ)提起磋商——磋商為民事性質(zhì)之路徑，以民事所有權(quán)為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)磋商過程平等性，認(rèn)定磋商是基于磋商權(quán)利人與義務(wù)人之間平等的民事狀態(tài)，兩者是以一種和諧的狀態(tài)進(jìn)行，雙方是地位完全平等的主體[2]。在司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域，民事合同說占據(jù)了主流地位，最高人民法院環(huán)資庭和原環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人都曾對其性質(zhì)做出過定性與解讀，認(rèn)定協(xié)商程序中的行政機(jī)關(guān)不是以管理者身份出現(xiàn)，而是與賠償義務(wù)人居于平等的法律地位[3]。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，因?yàn)樵诖枭痰姆申P(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定[4]。

行政性質(zhì)說主要包括兩種觀點(diǎn)①：一種是行政契約說（也稱行政合同說、行政協(xié)議說），持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)賠償磋商協(xié)議是由行政機(jī)關(guān)與相對人為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益之目的簽訂的合同，是為滿足公益目的的行政契約[5]；另一種是協(xié)商行政說，該觀點(diǎn)從磋商過程的相對平等性和追求公益維護(hù)的根本目的出發(fā)，認(rèn)為磋商只是“公權(quán)隱而私法彰”的表象[6]，磋商制度中的“協(xié)商”，并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對意義上的民事商談，而是在復(fù)合法律關(guān)系中以垂直關(guān)系為背景設(shè)置的環(huán)境公共議題的平等協(xié)商解決方式[7]。需注意的是，有部分學(xué)者將協(xié)商行政說和行政契約說混為一談，認(rèn)為行政契約理應(yīng)歸為協(xié)商行政的一種具體形式。雖然行政契約與協(xié)商行政都是借以柔性手段實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，存在著部分相似之處，但兩者還是存在本質(zhì)區(qū)別。從行政機(jī)關(guān)意志強(qiáng)制性及單方?jīng)Q定性角度看，呈現(xiàn)的是傳統(tǒng)行政手段—協(xié)商行政—行政契約依次遞減的狀態(tài)。從創(chuàng)制目的看，行政協(xié)議更多關(guān)注國家所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離問題的適配與解決，強(qiáng)調(diào)提升公共資源的經(jīng)濟(jì)效能與高效利用②。協(xié)商行政應(yīng)是一種全新的概念，不應(yīng)被傳統(tǒng)行政概念套用。

雙階理論說起源于德國，是指將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范的學(xué)說[8]。具體到生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域，是指以雙階理論的蘊(yùn)含機(jī)理為分析框架，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的運(yùn)行過程，可以劃分為以調(diào)查評估與磋商啟動(dòng)為核心內(nèi)容的第一階段（公法）和以協(xié)議締結(jié)與履行為核心內(nèi)容的第二階段（私法）[9]。該學(xué)說將磋商過程進(jìn)行了人為界分，按照階段不同匹配更為適宜的權(quán)屬定位，行政機(jī)關(guān)在磋商過程中也出現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)換與更迭，第一階段索賠權(quán)利人被定義為行使鮮明公權(quán)力干預(yù)色彩的公權(quán)力部門，第二階段則又以平等民事主體的角色參與其中[10]。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商學(xué)說困囿

1.民事說：思維慣性之裹挾

民事說觀點(diǎn)更多關(guān)注磋商表層，從磋商手段之平等性和磋商目的之修復(fù)性出發(fā)，認(rèn)定生態(tài)賠償磋商協(xié)議具有私法性質(zhì)，體現(xiàn)了意思自治[11]，民事行為論關(guān)照到賠償這一種以填補(bǔ)為核心的責(zé)任方式的私法性，以及其與行政懲戒性責(zé)任之間的重要區(qū)別，進(jìn)而建議將磋商行為定性為民事行為[12]。以上不難看出，在民事說邏輯下，從定式思維出發(fā)，當(dāng)然將平等協(xié)商手段與民事救濟(jì)手段掛鉤，進(jìn)而將生態(tài)損害賠償磋商定性為民事性質(zhì)。但若將目光聚焦于整個(gè)法學(xué)體系，上述論斷合理性有待考量。

首先，從磋商手段平等性出發(fā)，磋商雙方除去索賠權(quán)利人與賠償義務(wù)人角色定位外，還有著行政法意義上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)踐中，不乏行政機(jī)關(guān)剛剛發(fā)揮行政管理職能對生態(tài)環(huán)境破壞行為人實(shí)施行政強(qiáng)制手段，又馬上轉(zhuǎn)變?yōu)榇枭虣?quán)利人與其開展磋商，那么權(quán)利人與義務(wù)人雙方真的能夠?qū)崿F(xiàn)磋商的平等？表面形式的平等真的能夠掩蓋權(quán)利人監(jiān)督者、管理者的角色定位？其次，損失填補(bǔ)的目的并非只能由民事手段實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段以對違法行為糾正作為主要價(jià)值追求，目前尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段也被賦予了生態(tài)修復(fù)之損失填補(bǔ)的功能。例如責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理、責(zé)令改正等手段，性質(zhì)上屬于救濟(jì)性行政命令，目的是通過行政命令強(qiáng)制違法者履行法定義務(wù)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害[13]。再者，以磋商這一手段定性生態(tài)損害賠償磋商的性質(zhì)，而不去關(guān)注其本質(zhì)目的，是否有本末倒置之嫌？生態(tài)損害賠償磋商的根本追求在于對環(huán)境公益的維護(hù)，生態(tài)環(huán)境利益被獨(dú)立于傳統(tǒng)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，對其利益救濟(jì)應(yīng)當(dāng)定性為公法性質(zhì)，不宜將責(zé)任的性質(zhì)和責(zé)任的實(shí)現(xiàn)手段加以混淆[14]。

2.行政契約說：意思表示的不自由

行政契約雖然以實(shí)現(xiàn)行政管理為目標(biāo)，但卻以民事契約達(dá)成之意志自由為基礎(chǔ)，以至于有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)將行政契約的范圍予以重塑，要以非市場行為性作為識(shí)別行政協(xié)議的關(guān)鍵要素，礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議以及政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議本質(zhì)上屬于市場行為，應(yīng)為民事合同的范疇[15]。

具體而言，行政契約由契約簽訂方共同主導(dǎo)，任何一方都可終結(jié)簽訂程序，在無違法情況下，各方無需承擔(dān)任何不利后果。以土地出讓合同為例，雖然人民政府掌握著土地出讓權(quán)，但作為相對方，也擁有與人民政府實(shí)質(zhì)談判的權(quán)利，甚至于當(dāng)價(jià)格等條件不符合受讓方預(yù)期，而出讓方又不愿做出改變時(shí)，受讓方完全可以拒絕簽訂合同，進(jìn)而使得整個(gè)出讓過程終結(jié)?？梢哉f，任何一方都有決定權(quán)，或者說行政合同的訂立是以雙方當(dāng)事人互相選擇和妥協(xié)為基礎(chǔ)[16]。而縱觀生態(tài)損害賠償磋商進(jìn)程，無論程序的啟動(dòng)還是終結(jié)，賠償義務(wù)人意志并不在考量范圍內(nèi)，當(dāng)磋商終結(jié)且未達(dá)成磋商協(xié)議時(shí)，義務(wù)人還要面對被訴的不利后果。甚言之，磋商啟動(dòng)也非行政機(jī)關(guān)可掌控③。也就是說，在磋商過程中，雙方主體尤其就賠償義務(wù)人而言，僅有極為有限的參與性，而非同行政契約當(dāng)事人般能夠左右整個(gè)進(jìn)程，但有相對獨(dú)立的決定權(quán)，而不受行政機(jī)關(guān)的制約。歸根結(jié)底，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是客觀認(rèn)定事實(shí)與責(zé)任的過程，而非對生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任討價(jià)還價(jià)的過程[17]。

3.協(xié)商行政說：與規(guī)范性法律文件內(nèi)容的沖突

協(xié)商行政性質(zhì)下的生態(tài)損害賠償磋商制度與相關(guān)規(guī)范性文件部分內(nèi)容存在矛盾，持反對論觀點(diǎn)學(xué)者也多借此對協(xié)商行政性質(zhì)定性進(jìn)行批判，觀點(diǎn)主要包括以下兩點(diǎn)。

第一，生態(tài)損害賠償磋商強(qiáng)調(diào)權(quán)利人與義務(wù)人在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成磋商協(xié)議，進(jìn)而保證雙方意志表達(dá)之自由。而協(xié)商行政論過于強(qiáng)調(diào)磋商過程中的行政性，磋商權(quán)利人與義務(wù)人無法在平等狀態(tài)下進(jìn)行磋商，與制度設(shè)計(jì)初衷相背離④。

第二，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，對經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)。對此有學(xué)者提出，司法確認(rèn)制度適用于民事主體達(dá)成的民事協(xié)議，而協(xié)商行政性質(zhì)下達(dá)成的磋商協(xié)議屬行政性質(zhì)，與當(dāng)前法律規(guī)范相沖突。該觀點(diǎn)對協(xié)商行政論觀點(diǎn)產(chǎn)生了強(qiáng)大沖擊，至今未有合理論述予以正面回應(yīng)，導(dǎo)致大部分持協(xié)商行政論的學(xué)者提出直接廢除司法確認(rèn)制度，在協(xié)議達(dá)成但磋商義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，直接運(yùn)用行政強(qiáng)制手段，以保證磋商制度的體系化與規(guī)范化⑤。

4.雙階層說：非公即私窠臼的陷入

雙階層說試圖擺脫非公即私的理論定勢，但卻將公法、私法完全對立，從另一種角度看，反而陷入了非公即私的窠臼之中。根據(jù)雙階層說，磋商被拆分成公私依次遞進(jìn)的兩個(gè)階段，在一個(gè)制度下允許公私雙重性質(zhì)的共存，依其內(nèi)涵仍將環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)的手段劃分成公私兩種。正確描述應(yīng)當(dāng)是將環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)的手段進(jìn)行公私融合，即公益目的的實(shí)現(xiàn)并不再局限于單方向性的行政強(qiáng)制手段，而是可以實(shí)現(xiàn)多元手段合一。

生態(tài)損害賠償磋商具有一系列的公法特性，回歸本真，理應(yīng)定義為公法性質(zhì)，但這并不排斥其引入一定的民事手段實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公益的救濟(jì)，即生態(tài)損害賠償磋商在堅(jiān)持公法性質(zhì)本真的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了公法手段和私法手段的融合。制度手段的實(shí)施已經(jīng)不再受公、私性質(zhì)困囿，而是聚焦特定領(lǐng)域目的的實(shí)現(xiàn)。公、私性質(zhì)的存在僅是保證制度手段在實(shí)施過程中能夠遵循合法、正當(dāng)路徑，不偏離某特定領(lǐng)域的核心價(jià)值追求。有學(xué)者提出環(huán)境行政互動(dòng)式執(zhí)法的概念，即通過環(huán)境行政權(quán)力空間的部分讓渡，引入?yún)f(xié)商和公眾參與，構(gòu)建全新的執(zhí)法模式[18]。對上述概念進(jìn)行剖析，行政執(zhí)法保證了環(huán)境治理手段的公法性質(zhì)，而互動(dòng)式的存在，又在治理過程中引入私法手段，但其始終圍繞環(huán)境公益目的的實(shí)現(xiàn)?；貧w生態(tài)損害賠償磋商，將其定義為公法性質(zhì)，能夠堅(jiān)持環(huán)境公益得到維護(hù)的底線不動(dòng)搖，但通過引入?yún)f(xié)商這一具有私法性質(zhì)的手段，可以解決先前強(qiáng)制手段下帶來的執(zhí)法難問題，進(jìn)而更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益維護(hù)的目的。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)應(yīng)然定位與釋明

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位

結(jié)合行政法發(fā)展新趨勢，生態(tài)損害賠償磋商應(yīng)屬協(xié)商行政。協(xié)商行政是指行政機(jī)關(guān)在不完全放棄單方話語權(quán)的同時(shí)又兼顧平等協(xié)商行為的一種新型執(zhí)法方式。現(xiàn)代公共行政管理中，行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來實(shí)現(xiàn)其目的[19]。目前，政府的職能逐漸由管理向治理轉(zhuǎn)變，僅憑傳統(tǒng)執(zhí)法手段已經(jīng)無法解決當(dāng)下的新問題。協(xié)商行政作為一種行政機(jī)關(guān)與相對人相對平等共治下的新型執(zhí)法手段應(yīng)運(yùn)而生，在充分吸收行政相對人意見的同時(shí)又保證了公共利益不受侵犯。

對協(xié)商行政概念進(jìn)行深入剖析可知，協(xié)商之民事手段是實(shí)現(xiàn)公益救濟(jì)目的的方式，其內(nèi)核為對公益的保護(hù)，協(xié)商行政的最大特征在于通過引入民事手段實(shí)現(xiàn)行政管理之目的。在對協(xié)商行政屬性進(jìn)行探究的過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，協(xié)商行政中的民事要素僅僅停留在手段層面，公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所具有的行政性才是其本質(zhì)屬性。具體而言，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，放棄傳統(tǒng)行政命令、行政代履行等強(qiáng)制執(zhí)行方式，轉(zhuǎn)而與行政相對人進(jìn)行協(xié)商與溝通，使行政行為融入行政相對人的意思表示，從而消除雙方之間的沖突與分歧，促進(jìn)公共治理領(lǐng)域善治局面之形成[20]。將協(xié)商行政置于生態(tài)損害賠償磋商視域下，該制度創(chuàng)制之目的是使受損生態(tài)環(huán)境得到救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境利益系屬公益范疇，權(quán)益救濟(jì)主體又為行政機(jī)關(guān)，因此生態(tài)損害賠償磋商應(yīng)當(dāng)定性為行政性質(zhì)。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)生態(tài)損害賠償磋商屬于行政性質(zhì)的同時(shí)，又承認(rèn)具有民事屬性手段的介入，但民事屬性同樣僅停留在手段層面?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第二十二條將磋商范圍限于“修復(fù)方案、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限”，由于磋商這一民事手段的存在，磋商權(quán)利人與義務(wù)人可以就上述問題進(jìn)行協(xié)商，但當(dāng)事方自由意志的注入必須建立在受損生態(tài)環(huán)境公益得到救濟(jì)的基礎(chǔ)之上。生態(tài)損害賠償磋商概念下，磋商這一民事手段的引入極大解決了行政強(qiáng)制手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的執(zhí)法難題，行政之定性確保環(huán)境公益保護(hù)的根本目的不被動(dòng)搖，恰可與協(xié)商行政概念相適配。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位闡釋

生態(tài)損害賠償磋商中，究竟是生態(tài)損害賠償優(yōu)于磋商還是磋商先于生態(tài)損害賠償，決定著生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定性，正確理解應(yīng)是承認(rèn)磋商的平等性，但關(guān)鍵要把握住環(huán)境公益維護(hù)的實(shí)質(zhì)，進(jìn)而認(rèn)定為協(xié)商行政。

（1）環(huán)境公私利益交叉下對私益處分的資格。生態(tài)損害賠償磋商的最終目的是為了維護(hù)公共利益而非私人利益，由此將生態(tài)損害賠償磋商定性為行政性質(zhì)已多有探討，均從目的與手段的兩極重要性展開。無論一項(xiàng)制度中摻雜何種因素，只要其根本目的是為了公共利益，那么該項(xiàng)制度便是行政性質(zhì)。當(dāng)然，該觀點(diǎn)并無不妥，但本文嘗試在公共利益架構(gòu)下進(jìn)一步探討，在厘清環(huán)境公私益狀態(tài)情形下，沿私益處分資格進(jìn)路，使利益論觀點(diǎn)更為豐富。

環(huán)境損害包括人身損害、財(cái)產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害[21]，前兩者通過破壞環(huán)境介質(zhì)最終指向私主體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，被統(tǒng)稱為環(huán)境私益損害。后者指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為，直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷⑥。前者屬私益范疇，后者屬公益范疇，生態(tài)損害賠償磋商之所以存在，則是要滿足對后者純粹環(huán)境公益的救濟(jì)，即在理想層面，環(huán)境公益與環(huán)境私益截然可分，行政機(jī)關(guān)在與義務(wù)人進(jìn)行磋商過程中，僅涉及生態(tài)環(huán)境公共利益的處分。然而，在實(shí)踐操作過程中，環(huán)境公益與私益很多情況下相互糾纏，統(tǒng)一于共同客體。在對環(huán)境公益進(jìn)行處分時(shí)，難免會(huì)影響到環(huán)境私益，反之同樣如此。就如侵權(quán)責(zé)任法不能作為環(huán)境修復(fù)的直接依據(jù)，但可以發(fā)揮助益環(huán)境修復(fù)的間接效力[22]。然而，何種狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)能夠?qū)λ揭嫣幏诌M(jìn)行干預(yù)，是需要討論的關(guān)鍵。

在環(huán)境公益的救濟(jì)過程中，無法剔除對環(huán)境私益的救濟(jì)或是損害，即對環(huán)境公益磋商讓步過程中，多涉及到對私益權(quán)利的處分。例如在“江西省新干縣人民檢察院督促支持生態(tài)環(huán)境部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案”中⑦，張某某等人在不具備危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的情況下直接將工業(yè)廢酸排入沂江，導(dǎo)致沂江水體污染、漁業(yè)資源破壞以及周邊人工養(yǎng)殖的小龍蝦大面積死亡。公民對水域?yàn)┩烤哂谐邪B(yǎng)殖的權(quán)利，當(dāng)行為人向湖河中傾倒污染物時(shí)，便會(huì)對兩種權(quán)益造成侵害，一種是公民個(gè)人以該水域承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的私益，一種是該水域承載的生態(tài)公共利益，兩種利益統(tǒng)一于受污染水域這一客體中。當(dāng)行政機(jī)關(guān)出于保護(hù)受損水域的公益目的展開磋商時(shí)，會(huì)不可避免地影響到公民個(gè)人私益，或者說私益的存在必然影響公益磋商的結(jié)果。磋商達(dá)成的核心在于雙方的互相讓步，出于經(jīng)濟(jì)利益需求，民事主體迫切希望修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境繼續(xù)經(jīng)營。而行政主體多以減緩修復(fù)速度換取環(huán)境修復(fù)的自愿性與全面性，這其實(shí)也是磋商手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政強(qiáng)制手段的原因，期望以自愿代替強(qiáng)制。傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制手段具有單方性、高效性和低成本性，能夠及時(shí)、快速解決環(huán)境問題。但正是由于以上特性的存在，導(dǎo)致行為人產(chǎn)生抵觸心理，甚至出現(xiàn)違法抗法的局面。因此，生態(tài)損害賠償磋商制度應(yīng)運(yùn)而生，其采取柔性手段，緩和行為人消極抗拒心理，但在保障受損生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)的同時(shí)，其他利益不免受到影響。但是，民事私益主體則不同，其對生態(tài)恢復(fù)效率非常關(guān)注，且出于自益性考量，其不考慮受污染區(qū)域整體狀況，僅關(guān)注承包范圍內(nèi)受損環(huán)境的恢復(fù)，又或是放棄環(huán)境利益轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)利益，將自有私益放在首要地位，也就是說，公益和私益在某些情況下是處于對立狀態(tài)的。自然環(huán)境的自凈能力對民事主體的影響僅僅是眾多公共利益與私人利益交叉影響下的一種，但不免會(huì)涉及環(huán)境公共利益與私人利益的交換。也就是說，行政機(jī)關(guān)在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行磋商時(shí)，總會(huì)在某種程度上涉及對私益的處分?；诖?，倘若將生態(tài)損害賠償磋商歸于民事性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)又何來依據(jù)對此部分權(quán)利進(jìn)行處分？

在民事磋商狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以民事主體身份處理相關(guān)法律關(guān)系，不論對磋商義務(wù)人還是其他主體，而民事法律關(guān)系的核心在于主體間的平等性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)與民事利益相關(guān)人處于同等權(quán)利地位時(shí)，行政機(jī)關(guān)憑何能對他人利益進(jìn)行處分？然而，生態(tài)損害賠償磋商的環(huán)境特性又不得不要求行政機(jī)關(guān)處理類似問題，在面對這種情形時(shí)，針對此部分的處置又當(dāng)如何賦權(quán)？只有將生態(tài)損害賠償磋商定位于協(xié)商行政，以行政法中公益優(yōu)先的原則予以解釋，才能使行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害賠償磋商中擁有對該損害賠償下全部利益的處分權(quán)。只有將生態(tài)損害賠償磋商歸于協(xié)商行政，在涉及公私益處分時(shí)，一方面，當(dāng)公私益產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，能夠堅(jiān)守公益維護(hù)底線；另一方面，協(xié)商形式的存在，也可以使得獨(dú)立于磋商主體之外的第三人參與其中，盡可能調(diào)和公私利益矛盾。

（2）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行政主導(dǎo)內(nèi)核。廣義上的生態(tài)損害賠償磋商由三個(gè)流程組成，即事前調(diào)查、事中磋商、事后監(jiān)督。調(diào)查、監(jiān)督進(jìn)程完全由行政機(jī)關(guān)一方?jīng)Q定。在前期調(diào)查中，環(huán)境污染程度如何、是否具有修復(fù)的可能性、是否進(jìn)行替代賠償?shù)鹊?，相對人均無法參與其中，只能接受調(diào)查結(jié)果。監(jiān)管亦是如此，環(huán)境恢復(fù)程度如何、磋商協(xié)議是否履行到位，也全權(quán)由行政機(jī)關(guān)決定，即以政府為主導(dǎo)才是我國環(huán)境治理的基本原則[23]。

狹義磋商的過程同樣無法擺脫行政主導(dǎo)的局面，主要原因包括三方面。

其一，行政公權(quán)力內(nèi)核。行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力性質(zhì)是無法剔除的，根據(jù)相關(guān)案例分析，與義務(wù)人進(jìn)行磋商的大多是環(huán)保機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)厝嗣裾词辜俣ㄔ诖枭踢^程中，雙方是平等主體，但除了平等的形式之外，兩機(jī)關(guān)都有著相當(dāng)?shù)男姓珯?quán)力，與普通民事主體地位有著本質(zhì)差別。例如在“深圳某企業(yè)電鍍液滲漏生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中⑧，深圳市生態(tài)環(huán)境部門剛對該企業(yè)處以罰款 100 萬元、吊銷其排污許可證，又接著以磋商權(quán)利人的角色與該企業(yè)進(jìn)行磋商，試問賠償義務(wù)人真的敢于向生態(tài)環(huán)境部門提出自己的訴求？換句話說，即使賠償義務(wù)人擁有一定的協(xié)商空間，但出于對行政機(jī)關(guān)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的震懾，恐只能順行政機(jī)關(guān)之意，而難以真正表達(dá)自己的意愿。由此可見，在生態(tài)損害賠償磋商的任意節(jié)點(diǎn)中，行政機(jī)關(guān)一直處于主導(dǎo)地位。

其二，僅行政機(jī)關(guān)具有單方實(shí)質(zhì)決定權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在磋商不成時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)訴諸司法，也就是說，磋商協(xié)議的成與否，是由行政機(jī)關(guān)的單方意志所決定，而破壞環(huán)境的行為人并不能影響整個(gè)磋商的進(jìn)展。有學(xué)者將該特征定性為參與性，即在行政執(zhí)法過程中，行政相對人具有陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等程序性權(quán)利[24]。

其三，公益救濟(jì)目的實(shí)現(xiàn)的不可協(xié)商性。生態(tài)損害賠償磋商手段中的民事因素值得肯定，但磋商的對象畢竟不是一般私權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境具有的公共利益因素不可被剝奪，其最終的目的指向是生態(tài)環(huán)境公益的救濟(jì)，這就決定了生態(tài)損害賠償磋商行政之本質(zhì)屬性。磋商之私法手段雖可有效解決行政強(qiáng)制手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的執(zhí)法失靈問題，但生態(tài)損害賠償磋商行政之本必須把握住，純粹民事狀態(tài)下的生態(tài)損害賠償磋商有時(shí)反而會(huì)為權(quán)力尋租埋下種子，造成生態(tài)環(huán)境損害加劇。生態(tài)損害賠償磋商行政之定性能夠確保行政機(jī)關(guān)在磋商過程中，始終將生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)作為最高價(jià)值追求。一系列有關(guān)磋商的行為受到相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制與約束，并當(dāng)然受到監(jiān)督，系統(tǒng)化、體系化追責(zé)機(jī)制的存在能夠?qū)Υ枭讨械男姓C(jī)關(guān)形成有效震懾，防止公私合謀。簡言之，在磋商過程中，生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)主要依靠磋商這一具有民事要素的手段，但更為重要的是確保生態(tài)環(huán)境公益維護(hù)之底線不動(dòng)搖。在認(rèn)識(shí)到磋商過程的平等性與自愿性時(shí)，還要堅(jiān)持生態(tài)損害賠償磋商制度創(chuàng)制的本意，即保護(hù)、修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。可見，在“協(xié)商乃自治、賠償乃私法”的傳統(tǒng)民法思維下，生態(tài)損害賠償被描繪成一幅“私法化”制度圖景[25]，民事之定位定能保證磋商主體間地位平等[26]。但實(shí)質(zhì)上，磋商平等還有待進(jìn)一步完善。建議今后在承認(rèn)磋商手段的確具有平等形式的基礎(chǔ)上，又不否認(rèn)其實(shí)質(zhì)內(nèi)核具有行政主導(dǎo)性。

四、 協(xié)商行政性質(zhì)下生態(tài)環(huán)境損害賠償 磋商內(nèi)生困境疏解

上文提到，協(xié)商行政說面臨與規(guī)范性法律文件規(guī)定的矛盾與沖突。生態(tài)損害賠償磋商以磋商這一柔性手段解決生態(tài)環(huán)境問題，將其定性為協(xié)商行政說是否存在行政因素過多的困惑？傳統(tǒng)觀念下，為解決民事調(diào)解協(xié)議效力及執(zhí)行力問題的司法確認(rèn)制度是否適用于協(xié)商行政性質(zhì)下的生態(tài)損害賠償磋商制度？為切實(shí)解決上述困境，必須要立足規(guī)范性文件的內(nèi)容予以正面解釋，以求法與理之自立。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行政因素介入之必須

磋商手段的出現(xiàn)的確表明行政機(jī)關(guān)正在改變先前強(qiáng)制性、單方性的行政執(zhí)法方式，但這是否意味著磋商協(xié)議的達(dá)成過程僅強(qiáng)調(diào)民事意志自由？與其探討協(xié)商行政定性下在磋商過程中是否注入了過多的行政因素，不如轉(zhuǎn)變角度，嘗試分析磋商過程中是否應(yīng)當(dāng)允許一般程度民事因素的介入。

生態(tài)損害賠償磋商涉及環(huán)境公共利益處分，只能在協(xié)商行政視角下進(jìn)行，換句話說，磋商過程中一味強(qiáng)調(diào)民事意志自由，反而會(huì)加重生態(tài)環(huán)境利益損害。根據(jù)現(xiàn)階段民事性質(zhì)流行的國家自然資源所有權(quán)論，國家被視為物權(quán)法上享有所有權(quán)的主體，賠償權(quán)利人具有索賠資格[27]，基于民事所有權(quán)的理論與生態(tài)損害賠償磋商義務(wù)人開展磋商。既然置于民事視角之下，理應(yīng)遵守民事基本原則，依據(jù)《民法典》第二百四十條享有所有權(quán)項(xiàng)下的全部權(quán)能。其中，處分行為的外延包括既有權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、既有權(quán)利的廢止、既有權(quán)利的內(nèi)容的變更以及對既有權(quán)利設(shè)定負(fù)擔(dān)[28]，即權(quán)利人對享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)具有最終的處置權(quán)。雖然現(xiàn)階段對處分職能具體指代理論存在爭議，處分職能大致包括轉(zhuǎn)讓、消費(fèi)、出售、銷毀、丟棄處理等方面的權(quán)利。置于生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域中亦應(yīng)是如此，即磋商權(quán)利人在磋商過程中擁有對生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)讓、消費(fèi)、出售、銷毀、丟棄的權(quán)利。而從實(shí)際出發(fā)，自然資源乃典型的公共公用物[29]，行政機(jī)關(guān)表征是對前述享有權(quán)利，但實(shí)際是通過行政義務(wù)的履行保障公民的環(huán)境權(quán)。通過近期開展的自然資源統(tǒng)一登記可以看出，通過確權(quán)厘定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清所有權(quán)行使的邊界，最終落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，并通過建立自然資源資產(chǎn)歸屬秩序?qū)崿F(xiàn)空間管制[30]。

假設(shè)行政機(jī)關(guān)具有民事一般意義上的處分權(quán)，即意味著磋商權(quán)利人可以依民法規(guī)定處分生態(tài)環(huán)境，從理論上而言，甚至于可以不行使或是放棄該部分權(quán)利。也就是說，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人有權(quán)以不受限制的意思自治為原則，與義務(wù)人就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償責(zé)任承擔(dān)方式與期限等問題進(jìn)行磋商，其實(shí)質(zhì)則演化為原本應(yīng)當(dāng)接受人民公共信托的政府，將其本應(yīng)致力維護(hù)的環(huán)境公共利益擁為己有并將之與生態(tài)環(huán)境損害者進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的公開交易[31]。對任何主體，均應(yīng)堅(jiān)持一種理性人的思維角度，雖然有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)本身就是國家和公共利益的天然法定代表[32]，不會(huì)對國家利益進(jìn)行侵害。但行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力是由具體的人來進(jìn)行的，難免逃脫自益的局限，即不排除磋商權(quán)利人會(huì)以損害公共利益為代價(jià)換取私人利益。根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2021 年，檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公益訴訟2 萬件、行政公益訴訟14.9 萬件，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟8.8 萬件[33]，而環(huán)境行政公益訴訟案件大約在7.75 萬件。根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟程序啟動(dòng)的前提是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不作為或亂作為的情形。也就是說，全國的環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件與行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行缺位存在必然因果聯(lián)系。這還是在行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)監(jiān)督雙向要求下的行為。倘若去除行政法下公共利益維護(hù)者之約束，加之磋商制度本身就賦予了磋商雙方極大裁量權(quán)，而以民事主體身份讓行政機(jī)關(guān)處理生態(tài)賠償磋商，連配套的監(jiān)督機(jī)制都尚未形成，定難防止行政機(jī)關(guān)以公謀私之局面出現(xiàn)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法

確認(rèn)制度存在必要性與合理性

（1）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法確認(rèn)制度存在必要性。既然生態(tài)損害賠償磋商被定性為行政性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)完全可由行政強(qiáng)制手段之行政權(quán)解決義務(wù)人不履行協(xié)議的問題，為何需要借道司法確認(rèn)之司法權(quán)？原因有如下三點(diǎn)。

第一，行政強(qiáng)制執(zhí)法手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中出現(xiàn)了失靈。在傳統(tǒng)行政治理模式中，行政強(qiáng)制執(zhí)法手段針對對象單一，行政權(quán)威性能夠有效形成震懾。但在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，面對犧牲生態(tài)效益所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑，違法主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力與社會(huì)地位的猛增，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)制性與權(quán)威性已難成震懾。例如，河北石家莊、河南焦作、山東濟(jì)南、陜西商洛、安徽碭山等地均出現(xiàn)過有關(guān)暴力抗法的報(bào)道。生態(tài)環(huán)境部甚至就陜西商洛發(fā)生的暴力抗法事件做出過專門通報(bào)⑨，但暴力抗法、毆打執(zhí)法人員現(xiàn)象仍然頻現(xiàn)。我國環(huán)境行政執(zhí)法以威懾式執(zhí)法為主，執(zhí)法實(shí)踐陷入執(zhí)法者與違法者對立沖突之困境，需以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化為契機(jī)，向新的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展[18]。

第二，協(xié)商行政含義中無行政強(qiáng)制手段生存空間。在協(xié)商行政性質(zhì)下提出廢除司法確認(rèn)制度，轉(zhuǎn)而以行政強(qiáng)制手段替代，在于對協(xié)商行政本質(zhì)把握不準(zhǔn)確，未將協(xié)商行政作為一種全新的概念對待，仍受傳統(tǒng)行政思維困囿。協(xié)商行政存在的目的，就是要求行政機(jī)關(guān)放棄先前的強(qiáng)制性執(zhí)法手段，轉(zhuǎn)而以柔和方式推動(dòng)執(zhí)法。協(xié)商行政由協(xié)商與行政兩詞組成，協(xié)商一詞自然排除行政強(qiáng)制手段，在協(xié)商寓意下有司法確認(rèn)的存在空間。協(xié)商行政中行政一詞，是否同樣如此？行政屬公法領(lǐng)域，公法必然與強(qiáng)制手段相伴似乎已成定論，但行政之本質(zhì)是對公共利益的維護(hù)而非強(qiáng)制手段，行政的邏輯起點(diǎn)和終極目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益[34]，強(qiáng)制手段僅是保證公共利益得以維護(hù)的方式之一，公共利益維護(hù)與強(qiáng)制手段并非不可分割，兩者是獨(dú)立存在的。具體到生態(tài)損害賠償磋商視域下，協(xié)商行政之行政是為了防止磋商權(quán)利人或義務(wù)人在磋商過程中出現(xiàn)損害環(huán)境公益的情形，以行政定性提醒磋商權(quán)利人公共利益維護(hù)者的立場，并非要求磋商權(quán)利人借助行政強(qiáng)制手段保護(hù)環(huán)境公益。將協(xié)商行政一詞統(tǒng)籌觀察，之所以創(chuàng)制磋商這一全新手段，就是要改變傳統(tǒng)執(zhí)法方式，倘若協(xié)議達(dá)成但義務(wù)人不履行時(shí)，又轉(zhuǎn)而求助行政強(qiáng)制手段，生態(tài)損害賠償磋商這一制度是否還有存在必要？如此，反而阻礙了行政執(zhí)法方式的演進(jìn)。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四條，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行程序的前提是行政機(jī)關(guān)下達(dá)行政決定而相對人未履行，行政決定是指行政主體針對特定人就特定事，單方做出的以發(fā)生行政法上效果為目的的意思表示[35]，其具有強(qiáng)制性與單方性的特征。然而，生態(tài)損害賠償磋商最顯著的特征就是對行政單方處分的打破，強(qiáng)調(diào)柔性手段解決環(huán)境問題，在生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域中適用行政強(qiáng)制執(zhí)行有悖上位法規(guī)范，在行政公權(quán)領(lǐng)域，依法是決不可動(dòng)搖之大前提。一言之，協(xié)商行政是以柔和手段維護(hù)公共利益，其誕生就是為了解決行政強(qiáng)制手段執(zhí)法失靈的問題。

第三，司法確認(rèn)有豐富寓意，而非僅僅保證磋商協(xié)議的執(zhí)行。行政強(qiáng)制手段目的單一，就是為了確保磋商協(xié)議的有效履行。但司法確認(rèn)制度除保證執(zhí)行外，還需監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。通過司法權(quán)的介入，對通過磋商手段達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查，防止侵害環(huán)境公益的情形發(fā)生。環(huán)境公益之所以到了不得不保護(hù)的局面，一方面在于違法行為人缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致環(huán)境污染及生態(tài)破壞現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，與行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位、違法失職、以權(quán)謀私不無關(guān)系。而且，由于協(xié)議的達(dá)成是借助了磋商這一柔和的方式，為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職而創(chuàng)立的環(huán)境行政公益訴訟制度能否介入也引發(fā)了極大爭議?？梢哉f，磋商的出現(xiàn)，很大程度上消解了違法行為人抵抗執(zhí)法的情形，但也形成了權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。而司法確認(rèn)的存在，能夠適時(shí)引入司法權(quán)，借用司法權(quán)力量對達(dá)成的磋商協(xié)議予以審查，保證了磋商協(xié)議達(dá)成程序及內(nèi)容上的合法性與合理性。生態(tài)環(huán)境損害權(quán)利人只是公益代表人，不僅需要對其形式真實(shí)性和內(nèi)容合法性進(jìn)行司法審查，而且需要增加實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議是否符合公眾環(huán)境利益訴求，以及其履行是否能實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)（恢復(fù)原狀）[36]。

總結(jié)而言，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域強(qiáng)制執(zhí)法手段出現(xiàn)失靈，亟需柔性因素注入。協(xié)商行政概念下本就沒有行政強(qiáng)制手段的生存空間，以行政強(qiáng)制手段保證執(zhí)行效力使得一切又回歸原點(diǎn)。只有通過司法確認(rèn)制度，保證當(dāng)事人意思表達(dá)自由的延續(xù)，堅(jiān)持雙向性、交互性執(zhí)法方式的基本方向，在保證執(zhí)行的同時(shí)，才能發(fā)揮監(jiān)督依法行政之功能。

（2）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法確認(rèn)制度存在合理性。司法確認(rèn)制度率先由《民事訴訟法》規(guī)定，大多解決的是民事協(xié)議的效力問題，協(xié)商行政視域下達(dá)成的磋商協(xié)議具有天然的行政特性，然而以司法確認(rèn)保證行政性質(zhì)協(xié)議的履行，是否有規(guī)范性依據(jù)？

第一，前沿規(guī)范性文件提供法律支撐。2021 年6月1 日，《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》（以下簡稱《意見》）正式生效，其中第六條規(guī)定，經(jīng)訴前調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，當(dāng)事人共同申請司法確認(rèn)的，人民法院可以依法確認(rèn)和解協(xié)議效力，出具行政訴前調(diào)解書。雖然該文件并未明確規(guī)定當(dāng)一方不履行行政調(diào)解書時(shí)，另一方可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但通過考察地方規(guī)范司法文件，不難得出經(jīng)司法確認(rèn)的行政性質(zhì)調(diào)解書可直接申請法院強(qiáng)制執(zhí)行⑩。也有觀點(diǎn)表示，第六條規(guī)定隱含著就行政爭議訴前調(diào)解協(xié)議的效力，應(yīng)經(jīng)由司法確認(rèn)程序解決的涵義，且既然條文中規(guī)定是出具行政“訴前”調(diào)解書，說明并非是經(jīng)由訴訟程序確認(rèn)[37]。無論如何，該條款的誕生以規(guī)范性法律文件的形式做出了司法確認(rèn)制度范圍擴(kuò)張的改革，使得協(xié)商行政視域下的磋商協(xié)議也可通過司法確認(rèn)保證履行。

首先，其標(biāo)志著司法確認(rèn)制度的適用由調(diào)解協(xié)議擴(kuò)展到和解協(xié)議，而和解協(xié)議的允許適用恰是與磋商協(xié)議進(jìn)行了正當(dāng)性適配。調(diào)解協(xié)議的達(dá)成需有獨(dú)立于當(dāng)事人的三方主體存在，而和解協(xié)議的達(dá)成無需三方主體的參與。在先前司法確認(rèn)制度有關(guān)規(guī)定中，明確僅有調(diào)解協(xié)議可以適用司法確認(rèn)，并且強(qiáng)調(diào)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成要有人民調(diào)解委員會(huì)主持，而對和解協(xié)議卻無任何規(guī)定。在磋商過程中，由于行政機(jī)關(guān)本身所具有的公權(quán)力地位以及國家公共利益保護(hù)者的身份，使得行政領(lǐng)域下協(xié)議的達(dá)成無需三方主體主持，在理想狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)可以以公立者的角色完成協(xié)商，既保護(hù)公益，又不會(huì)侵害相對方的合法利益，即經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議應(yīng)被定義為和解協(xié)議。因此，該《意見》出臺(tái)后，緊緊依托協(xié)商行政視域下磋商協(xié)議達(dá)成的性質(zhì)，為和解協(xié)議適用司法確認(rèn)制度找到了法律依據(jù)。

其次，司法確認(rèn)制度的適用完成了由民事領(lǐng)域向行政領(lǐng)域的跨越。在先前單方性行政執(zhí)法狀態(tài)下，司法確認(rèn)制度在行政領(lǐng)域中根本沒有生存空間，當(dāng)行政相對人不履行既有義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)完全可運(yùn)用行政公權(quán)力以強(qiáng)制措施保證義務(wù)履行。而協(xié)商行政執(zhí)法方式的出現(xiàn)，在形式意義上強(qiáng)調(diào)磋商權(quán)利人與義務(wù)人的意志自由，以最大程度保證義務(wù)人意志表達(dá)，對行政強(qiáng)制手段予以了剝奪。因此，當(dāng)義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，則必然要求司法力量予以輔助，而司法確認(rèn)在行政領(lǐng)域的適用恰好彌補(bǔ)了此空缺，也印證了協(xié)商行政這一全新的執(zhí)法方式得到了立法者的認(rèn)可。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商領(lǐng)域已然承認(rèn)司法確認(rèn)制度范圍的擴(kuò)張。在最初兩辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中，司法確認(rèn)的申請需依民事訴訟法規(guī)定?，即司法確認(rèn)被明確界定為適用于民事領(lǐng)域。但后續(xù)頒布的規(guī)范性文件中，無論是《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》還是《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，在文字表述中都刪除了依照民事訴訟法的內(nèi)容?。先前的《（試點(diǎn)）改革方案》系屬組織文件范疇，雖然具有一定的普適性，但嚴(yán)格意義上講無法產(chǎn)生相應(yīng)的規(guī)范性法律效力。在后續(xù)的規(guī)范性法律文件中，幾乎均由兩高主導(dǎo)，對司法確認(rèn)制度的規(guī)范描述也進(jìn)行了改變，使相關(guān)規(guī)定與整個(gè)法律規(guī)范體系更加融洽。換句話說，改革方案促進(jìn)了生態(tài)損害賠償磋商制度的誕生，是從無到有的過程，而后續(xù)的規(guī)范性法律文件則是進(jìn)一步使生態(tài)損害賠償磋商制度與當(dāng)前法律體系相適配，是從有到質(zhì)的過程。寥寥數(shù)字的變化，充分表明了在生態(tài)損害賠償磋商視域下，對司法確認(rèn)制度只能適用于民事領(lǐng)域提出了質(zhì)疑，至少是不再堅(jiān)持先前的傳統(tǒng)立論，而是把握住了《改革方案》中鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新的思路，真正切實(shí)擺脫了傳統(tǒng)思維及制度束縛，將生態(tài)損害賠償磋商制度賦予全新的內(nèi)涵，進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明法治建設(shè)。

可見，最新規(guī)范性文件的頒布，表明相關(guān)制度建設(shè)正在試圖擺脫司法確認(rèn)制度只能適用于民事領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。不否認(rèn)，司法確認(rèn)制度在保障民事協(xié)議的履行方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但同樣不否認(rèn)，司法確認(rèn)這一制度也在隨著時(shí)代的進(jìn)步不斷優(yōu)化更新，尤其是在已有規(guī)范性法律文件予以規(guī)定的情況下。

五、 結(jié) 語

生態(tài)損害賠償磋商兼具磋商平等形式和環(huán)境公益保護(hù)內(nèi)核。磋商過程中，首先要為復(fù)雜利益處分找到依據(jù)；其次要堅(jiān)守環(huán)境保護(hù)公益不動(dòng)搖。協(xié)商行政強(qiáng)調(diào)以平等手段維護(hù)公共利益，剛好完美適配生態(tài)損害賠償磋商。同時(shí)，協(xié)商行政定性下與平等意志注入的矛盾，以及與司法確認(rèn)制度的沖突，可由理論規(guī)范及前沿規(guī)范性文件予以疏解。由此，才能真正把握鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新精神實(shí)質(zhì)，解決生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定性，助力生態(tài)文明建設(shè)。

注 釋：

① 也有學(xué)者將其定義為行政事實(shí)說和行政裁決說，但出現(xiàn)了與立法精神相脫節(jié)的情況。參見李一丁.生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商：性質(zhì)考辯、意蘊(yùn)功能解讀與規(guī)則改進(jìn)[J].河北法學(xué)，2020 第7 期。

② 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條，行政協(xié)議主要包括政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議、礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等。

③ 2018 年實(shí)施的《改革方案》將先前《試點(diǎn)方案》中規(guī)定的“賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”予以刪除，表明磋商程序已成為法定強(qiáng)制前置程序。

④ 持類似觀點(diǎn)的有胡肖華，熊煒。參見生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善[J].江西社會(huì)科學(xué)，2021 第11 期。

⑤ 持類似觀點(diǎn)的有彭中遙。參見生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位省思[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2019 年第5 期。

⑥ 參見《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II 版）》第4.5 條。

⑦ 參見最高人民檢察院發(fā)布12 件檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例（第四批）之十二。

⑧ 參見生態(tài)環(huán)境部組織公布生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例。

⑨ 參見環(huán)辦環(huán)監(jiān)函[2018] 986 號。

⑩ 參見上海市高級人民法院、上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局印發(fā)《關(guān)于在本市開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法》第八條，人民法院依法作出確認(rèn)裁定后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向作出確認(rèn)裁定的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

?參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，當(dāng)事人可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認(rèn)。

?參見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第二十條，經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請司法確認(rèn)。《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第二十四條，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)和賠償義務(wù)人，可以就賠償協(xié)議向有管轄權(quán)的人民法院申請司法確認(rèn)。