沿海地區(qū)油泥陸海統(tǒng)籌監(jiān)管的實(shí)踐與啟示

姚女，余朝毅

(1.舟山市固體廢物污染防治中心，浙江 舟山 316000；2.舟山市生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)中心，浙江 舟山 316000)

0 引言

油泥是沿海地區(qū)船舶清艙、油品儲(chǔ)運(yùn)等行業(yè)產(chǎn)生的重要污染物之一，且屬于《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄(2021版)》中明確規(guī)定的“HW08廢礦物油及含礦物油廢物”，行業(yè)內(nèi)俗稱“油泥”，具有毒性和易燃性兩種危險(xiǎn)特性[1]。其中船舶清艙油泥產(chǎn)生量相對(duì)較大，且涉及從產(chǎn)生到接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置等多個(gè)環(huán)節(jié)、多個(gè)部門監(jiān)管，對(duì)其全生命周期強(qiáng)化監(jiān)管是防治船舶違法排放油泥及其接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置過(guò)程造成二次污染，提升港口船舶污染管控水平，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

舟山是唯一以群島建制的設(shè)區(qū)市，已入圍“十四五”時(shí)期國(guó)家級(jí)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)[2]。作為全國(guó)乃至全球重要的船舶修造基地，同時(shí)作為國(guó)家自由試驗(yàn)貿(mào)易區(qū)，油氣全產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)推進(jìn)致使油船等海上清艙作業(yè)量增加，并產(chǎn)生大量油泥，為當(dāng)?shù)匚ｋU(xiǎn)廢物閉環(huán)監(jiān)管帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn)[3]。近年來(lái)，舟山立足實(shí)際，聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)，不斷實(shí)踐探索，取得了積極成效，但游離于監(jiān)管體系之外的非法行為及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，亟需進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)、堵住監(jiān)管漏洞、強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌閉環(huán)監(jiān)管體系，積極打造具有海洋海島特色的“無(wú)廢城市”樣板。

1 舟山油泥現(xiàn)狀

1.1 油泥產(chǎn)生來(lái)源

正常情況下，待修理船舶動(dòng)火作業(yè)前，為達(dá)到消防安全目的需開(kāi)展清艙作業(yè)[4]，是油泥主要來(lái)源，包括：(1)以油船為主的液貨船貨艙底部或邊角粘附油渣、油泥、艙垢或沉積物，油船清艙周期一般為2年，清艙作業(yè)地點(diǎn)一般在大型錨地[5]；(2)其他普通船舶燃油艙、污油水柜、沉淀柜、機(jī)艙底等封閉的儲(chǔ)油處所，需人工清除油渣、油泥、艙垢或沉積物。油品儲(chǔ)運(yùn)行業(yè)清罐作業(yè)也會(huì)產(chǎn)生油泥，正常情況下，儲(chǔ)油罐清洗周期為3～5年。

1.2 油泥產(chǎn)生情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年舟山油泥產(chǎn)生總量約2.15萬(wàn)余噸，其中船舶修造行業(yè)約占36%，清艙接收行業(yè)約占61%，油品儲(chǔ)運(yùn)行業(yè)清罐作業(yè)約占3%。

1.3 油泥利用處置情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年油泥利用處置去向主要包括市內(nèi)68%；市外省內(nèi)10.4%，主要轉(zhuǎn)移至嘉興、紹興、衢州等地；跨省轉(zhuǎn)移21.6%，主要轉(zhuǎn)移至河南、吉林等地。

2 清艙油泥全過(guò)程監(jiān)管流程

2.1 油泥產(chǎn)生環(huán)節(jié)

待修理船舶在進(jìn)入錨地清艙作業(yè)前，船舶或其代理人向海事部門進(jìn)行清艙作業(yè)網(wǎng)上報(bào)告，外輪還需向海關(guān)進(jìn)行清艙作業(yè)網(wǎng)上預(yù)申報(bào)；作業(yè)開(kāi)始前，清艙單位現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人與船方按照《船舶污染物接收和清艙作業(yè)安全和防污染確認(rèn)書(shū)》要求逐條確認(rèn)并落實(shí)到位。清艙作業(yè)結(jié)束向海事部門報(bào)告，油泥等接收情況向港航部門報(bào)告。

海事部門負(fù)責(zé)接受錨地清艙作業(yè)報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)檢查，其中3萬(wàn)載重噸以上油輪的貨艙清艙等存在較大污染風(fēng)險(xiǎn)的作業(yè)活動(dòng)應(yīng)開(kāi)展清艙作業(yè)可行性研究[5]；船舶修理廠內(nèi)的清艙作業(yè)接受應(yīng)急部門安全生產(chǎn)監(jiān)管及經(jīng)信部門行業(yè)監(jiān)管；海關(guān)負(fù)責(zé)外輪進(jìn)港前污油艙內(nèi)含油率檢測(cè)。

2.2 海上油泥接收轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)

接收作業(yè)開(kāi)始前完成接收作業(yè)方案編制，接收單位向海事部門報(bào)告。在港口或錨地清艙產(chǎn)生及接收的油泥，由接收單位填報(bào)《船舶水污染物接收聯(lián)單》《船舶水污染物轉(zhuǎn)運(yùn)及處置聯(lián)單》，向船方出具接收聯(lián)單，并協(xié)助船方按規(guī)定填寫(xiě)《油類記錄簿》。接收作業(yè)結(jié)束向海事部門報(bào)告，載運(yùn)油泥等水運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口的，提前向海事、港航部門申報(bào)。

港航部門負(fù)責(zé)接收單位備案及其行業(yè)監(jiān)管，負(fù)責(zé)對(duì)油泥轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中碼頭裝卸作業(yè)的行業(yè)監(jiān)管；海事部門負(fù)責(zé)接收單位從事非漁業(yè)船舶水污染物接收作業(yè)的報(bào)告以及現(xiàn)場(chǎng)防污染的監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)對(duì)載運(yùn)油泥等水運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口安全與防污染措施落實(shí)情況的監(jiān)管。

2.3 陸上油泥轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)

油泥轉(zhuǎn)移至陸域處置的，接收單位須提前與有資質(zhì)的危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位簽訂委托合同，申報(bào)危險(xiǎn)廢物管理計(jì)劃，轉(zhuǎn)移過(guò)程運(yùn)行危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單。

生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)對(duì)處置單位的環(huán)境監(jiān)管及危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理；交通部門負(fù)責(zé)對(duì)道路運(yùn)輸車輛載運(yùn)油泥等危險(xiǎn)貨物安全與防污染措施落實(shí)情況的監(jiān)管；港航部門負(fù)責(zé)對(duì)油泥向市外轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中碼頭裝卸作業(yè)的行業(yè)監(jiān)管；海事部門負(fù)責(zé)對(duì)載運(yùn)油泥等水運(yùn)污染危害性貨物進(jìn)出港口安全與防污染措施落實(shí)情況的監(jiān)管；經(jīng)信部門指導(dǎo)督促船舶修造企業(yè)落實(shí)油泥等油類污染物轉(zhuǎn)運(yùn)、處置管理制度。

3 主要做法

3.1 加強(qiáng)利用處置能力建設(shè)

近年來(lái)，舟山大力推進(jìn)包括油泥等廢礦物油及含礦物油廢物的利用處置能力匹配化建設(shè)，并通過(guò)規(guī)范化管理考核、整治提升、監(jiān)督執(zhí)法等方式促進(jìn)經(jīng)營(yíng)單位優(yōu)勝劣汰。全市現(xiàn)有油泥總處置能力已超12萬(wàn)噸/年，滿足本地處置需求。

3.2 建立健全陸海統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制

2017年，創(chuàng)新性出臺(tái)《舟山市港口船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置聯(lián)單及聯(lián)合監(jiān)管制度(試行)》《舟山市油品儲(chǔ)運(yùn)、船舶修造業(yè)油類污染物轉(zhuǎn)運(yùn)、處置聯(lián)單及監(jiān)管制度(試行)》兩項(xiàng)聯(lián)合監(jiān)管制度，相關(guān)部門履行各自監(jiān)管職責(zé)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，比對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，研討相關(guān)問(wèn)題，完善監(jiān)管措施。根據(jù)運(yùn)行情況，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革及國(guó)家、省、市各級(jí)政府部門的最新要求，修訂完善各項(xiàng)制度，基本形成有效的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

3.3 逐步完善陸海統(tǒng)籌監(jiān)管體系

自2018年啟動(dòng)危險(xiǎn)廢物管理領(lǐng)域地方立法工作，并聚焦港口船舶污染物，特別是油泥等含油廢物。2021年7月1日，《舟山市港口船舶污染物管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，條例對(duì)油泥等船舶污染物從產(chǎn)生到排放、接收、運(yùn)輸、貯存、處置各環(huán)節(jié)及其監(jiān)督管理作出相應(yīng)規(guī)定并設(shè)罰則，明晰各級(jí)政府及有關(guān)部門職責(zé)、污染物分類管理及轉(zhuǎn)移處置聯(lián)單制度，填補(bǔ)了上位法空白。同時(shí)配套印發(fā)貫徹實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)條例逐條逐款分解工作任務(wù)和執(zhí)法事項(xiàng)，明確牽頭部門、責(zé)任部門，形成陸海統(tǒng)籌閉環(huán)管控體系。

3.4 推進(jìn)陸海統(tǒng)籌數(shù)字化治理

2019年起全面應(yīng)用省固廢平臺(tái)對(duì)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移實(shí)行全過(guò)程信息化監(jiān)管，油泥清艙接收單位作為產(chǎn)廢主體發(fā)起轉(zhuǎn)移聯(lián)單，并通過(guò)運(yùn)輸單位、處置單位確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)油泥產(chǎn)、運(yùn)、處的閉環(huán)管理。2020年建成投運(yùn)全省首個(gè)港口船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)包括油泥在內(nèi)的船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置全過(guò)程聯(lián)單管理電子化，統(tǒng)計(jì)分析大數(shù)據(jù)化，部門間信息共享。

3.5 保持陸海聯(lián)動(dòng)高壓執(zhí)法態(tài)勢(shì)

近年來(lái)，舟山持續(xù)開(kāi)展港口船舶污染物專項(xiàng)執(zhí)法檢查，促進(jìn)陸海聯(lián)動(dòng)常態(tài)化，嚴(yán)厲打擊涉油泥生態(tài)環(huán)境違法行為。其中2021年，組建以分管副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，生態(tài)環(huán)境部門牽頭會(huì)同海事、港航等相關(guān)部門，對(duì)油泥從清艙收集到轉(zhuǎn)運(yùn)處置全過(guò)程開(kāi)展專項(xiàng)整治，重點(diǎn)對(duì)清艙單位、接收單位、運(yùn)輸單位、處置單位、船舶修造企業(yè)、油品儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)開(kāi)展聯(lián)合檢查，全面排查監(jiān)管漏洞，查處違法犯罪行為。

4 存在的問(wèn)題

4.1 清艙單位監(jiān)管尚不完善

交通部于2007年印發(fā)實(shí)施《船舶污染物接收和船舶清艙作業(yè)單位能力要求》，對(duì)清艙單位的資質(zhì)、人員、程序均有詳細(xì)要求，但僅為行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法效力不高。部分游擊隊(duì)通過(guò)掛靠從事清艙業(yè)務(wù)，雖有營(yíng)業(yè)執(zhí)照但不具備接收能力的單位或個(gè)人，未在港航部門備案，游離于閉環(huán)監(jiān)管體系之外，從事非法清艙行為，從而導(dǎo)致油泥非法轉(zhuǎn)移、非法傾倒等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 部分監(jiān)管職責(zé)尚有爭(zhēng)議

我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)船舶污染物海上清艙、接收作業(yè)單位主管部門并無(wú)明確規(guī)定，影響清艙作業(yè)、接收作業(yè)部門閉環(huán)監(jiān)管。機(jī)構(gòu)改革后，因海洋環(huán)境保護(hù)法尚未修訂完成，部門間職責(zé)尚未完全厘清，對(duì)清艙、接收單位違法排放船舶污染物行為的執(zhí)法承接單位尚有爭(zhēng)議。

4.3 市場(chǎng)有效和政府有為兼顧難

船舶清艙、油污水處理、船舶修理等產(chǎn)生的油泥特性不同，處置方式不同，導(dǎo)致處置價(jià)格差異較大，同時(shí)受處置能力和處置工藝配置影響，市外企業(yè)處置效率高、成本低。根據(jù)市場(chǎng)調(diào)研，全國(guó)范圍內(nèi)油泥處置差價(jià)有的甚至高達(dá)1800元/噸。盡管法律相關(guān)規(guī)定及地方立法均鼓勵(lì)危險(xiǎn)廢物就近處置，但由于處置價(jià)格市場(chǎng)化原因，油泥市外轉(zhuǎn)移需求不減。由于群島地理特點(diǎn)，油泥向市外轉(zhuǎn)移涉及水路運(yùn)輸和道路運(yùn)輸過(guò)程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，給閉環(huán)監(jiān)管帶來(lái)較大壓力，同時(shí)導(dǎo)致本地處置行業(yè)產(chǎn)能明顯過(guò)剩，產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)隱患。

5 優(yōu)化對(duì)策

5.1 加大源頭管控力度，規(guī)范清艙行業(yè)

建議進(jìn)一步加強(qiáng)清艙行業(yè)源頭監(jiān)管，一是加強(qiáng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照核發(fā)環(huán)節(jié)管控力度，督促落實(shí)相應(yīng)的接收能力配備要求；二是研究出臺(tái)清艙作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法、清艙接收作業(yè)安全環(huán)保管理工作指引等，規(guī)范清艙行業(yè)準(zhǔn)入條件，明確部門監(jiān)管職責(zé)；三是積極引導(dǎo)清艙單位成立行業(yè)協(xié)會(huì)，制定行業(yè)規(guī)則，實(shí)行行業(yè)自律，形成良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍；四是建立完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)屬實(shí)人員，打擊非法清艙行為，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)促進(jìn)清艙作業(yè)規(guī)范化管理水平提升。

5.2 鼓勵(lì)就近利用處置，引導(dǎo)良性競(jìng)爭(zhēng)

一是繼續(xù)鼓勵(lì)油泥就近利用處置，審慎油泥跨省轉(zhuǎn)移審批，盡量避免轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；二是要積極督促本地油泥利用處置單位全面提升技術(shù)水平，加強(qiáng)規(guī)范管理，健全收運(yùn)服務(wù)體系，提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，降低處置價(jià)格，加快形成市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)力；三是要完善油泥處置市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)推進(jìn)信息系統(tǒng)交易撮合模塊應(yīng)用，促進(jìn)處置價(jià)格公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)廢企業(yè)可自主選擇，處置單位可競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)；四是定期發(fā)布油泥等危險(xiǎn)廢物利用處置行業(yè)引導(dǎo)性公告，引導(dǎo)企業(yè)理性投資，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物利用處置行業(yè)健康有序發(fā)展。

5.3 加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力

一是在地方立法、聯(lián)合監(jiān)管制度基礎(chǔ)上，依托“無(wú)廢城市”建設(shè)，壓實(shí)屬地政府責(zé)任、部門監(jiān)管職責(zé)及企業(yè)主體責(zé)任，形成更完善的部門協(xié)同機(jī)制；以海洋法修訂為契機(jī)，進(jìn)一步明確海事、海關(guān)、海洋綜合行政執(zhí)法、海警等部門職責(zé)。二是開(kāi)展跨部門協(xié)調(diào)數(shù)字化場(chǎng)景建設(shè)，實(shí)現(xiàn)油泥轉(zhuǎn)移處置全過(guò)程可監(jiān)管、數(shù)據(jù)可比對(duì)、指標(biāo)可預(yù)警、路線可追溯，強(qiáng)化信息共享，提升數(shù)字化協(xié)同監(jiān)管水平。三是推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)常態(tài)化，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，保持高壓執(zhí)法態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊非法清艙、非法傾倒、非法處置等違法犯罪行為。四是提升應(yīng)急響應(yīng)能力，將油泥利用處置龍頭企業(yè)納入突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作體系，加強(qiáng)應(yīng)急處置管理隊(duì)伍、專家隊(duì)伍建設(shè)，深入推進(jìn)跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。