多措并舉 解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題

董克用

改革開放以來，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，但由于戶籍制度改革滯后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并不能直接轉(zhuǎn)為城市戶口，形成了中國特色的“農(nóng)民工”群體。如今，第一代進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工（1960年代末出生，1980年代中期進(jìn)入城市打工的農(nóng)民群體）已經(jīng)接近退休年齡，他們的養(yǎng)老問題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

農(nóng)民工在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度中的困境

要分析如何解決目前農(nóng)民工在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度中的困境，首先須要對(duì)我國養(yǎng)老金制度做一個(gè)大致了解。

新中國成立之初，適應(yīng)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中國在城市建立了由企業(yè)負(fù)責(zé)繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付的城鎮(zhèn)職工退休制度，在農(nóng)村建立了適應(yīng)人民公社體制的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度和無子女的“五保戶”制度。

從1991年起，我國對(duì)傳統(tǒng)體制下的養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革。在改革初期，為了配合城市中的國有企業(yè)改革和多種所有制企業(yè)涌現(xiàn)的需要，建立了以地方政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；為了適應(yīng)農(nóng)村中以家庭為中心的經(jīng)營方式變革的需要，建立了由地方政府承擔(dān)責(zé)任的農(nóng)村“低保”制度（部分承擔(dān)著養(yǎng)老功能）。

進(jìn)入21世紀(jì)，為了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金制度改革進(jìn)入新的階段，國家開始構(gòu)建包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金在內(nèi)的三支柱養(yǎng)老金體系。其中，第一支柱公共養(yǎng)老金由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)組成，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金由企業(yè)年金和職業(yè)年金組成，第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金由個(gè)人主導(dǎo)，凡是參加了第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人，都可以自愿繳費(fèi)參加。

在目前中國的三支柱養(yǎng)老金體系中，農(nóng)民工面臨的困境在于：第二支柱企業(yè)年金是由雇主主導(dǎo)的，目前主要覆蓋的是大企業(yè)和國企職工，絕大部分農(nóng)民工不可能參加企業(yè)年金制度。第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金農(nóng)民工可以自主參加，但是，該制度目前主要對(duì)需要繳納個(gè)人所得稅的群體有一定吸引力，而農(nóng)民工絕大部分不需要繳納個(gè)人所得稅。特別是對(duì)那些已經(jīng)接近退休年齡的農(nóng)民工來說，第三支柱更是遠(yuǎn)水不解近渴。

再來看第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，本應(yīng)該加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是：一是，農(nóng)民工的流動(dòng)性高，可能經(jīng)常更換打工城市，雖然有養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度卻因?yàn)槌绦蛉匀惠^為復(fù)雜影響了其參保積極性；二是，農(nóng)民工的職業(yè)穩(wěn)定性不高，很多農(nóng)民工務(wù)工靈活，甚至沒有固定的單位（比如，網(wǎng)約車司機(jī)可能在多個(gè)平臺(tái)接單）、沒有簽訂勞動(dòng)合同，所以多數(shù)時(shí)候他們沒有繳納社保的依托單位。而如果農(nóng)民工以靈活就業(yè)身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，又面臨繳費(fèi)過高（繳費(fèi)比例為個(gè)人工資的20％）的困境。因此，大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，仍然是在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

但參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在保費(fèi)繳納和退休后的待遇兩方面大不相同。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)“目標(biāo)替代型”制度，即通過用人單位與職工個(gè)人雙方多年的繳費(fèi)，個(gè)人在退休時(shí)獲得的養(yǎng)老金相當(dāng)于在職時(shí)工資的一定百分比，一般來講，如果要保障城鎮(zhèn)職工退休后的生活水平不下降，替代率要達(dá)到60％。也因此，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)替代率，在運(yùn)行模式上有兩個(gè)特點(diǎn)：一是“強(qiáng)制參保”，社會(huì)保險(xiǎn)法要求用人單位為每個(gè)員工參保，并且由用人單位和職工雙方繳費(fèi)；二是“差別待遇”，即繳費(fèi)年限不同、繳費(fèi)基數(shù)不同，退休時(shí)待遇不同，制度鼓勵(lì)“長繳多得、多繳多得”。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要覆蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)群體。它是一個(gè)“補(bǔ)貼主導(dǎo)型”制度，無論在繳費(fèi)端還是待遇端，政府財(cái)政補(bǔ)貼都在發(fā)揮重要作用。該制度也有兩個(gè)特點(diǎn)。一是“自愿參保”，政府不強(qiáng)制要求城鄉(xiāng)居民必須參保，并且，參保者可以自主選擇政府提供的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按年繳費(fèi)。目前，大多數(shù)參保者是按照每年200元的最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，通過繳費(fèi)，建立了制度中的個(gè)人賬戶。二是“政府補(bǔ)貼”，在繳費(fèi)端，地方政府按照參保者的繳費(fèi)水平給與財(cái)政補(bǔ)貼，多繳多補(bǔ)。在待遇端，分為政府補(bǔ)貼和個(gè)人賬戶積累額兩個(gè)部分。政府補(bǔ)貼中的中央財(cái)政補(bǔ)貼主要面向全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，凡符合退休標(biāo)準(zhǔn)者，目前每人每月可以得到98元養(yǎng)老金；政府補(bǔ)貼中的地方財(cái)政補(bǔ)貼則因各地區(qū)財(cái)政能力不同差異很大，北京、上海補(bǔ)貼較高。另外，個(gè)人賬戶積累額，按除以139來按月發(fā)放。

參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，因?yàn)榍捌诶U費(fèi)顯著低于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金也顯著低于后者，參保后者的退休金全國平均水平接近每月3000元。

解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題需在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新

關(guān)于如何解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，理論界和政府相關(guān)部門曾有過多次探討，包括是不是能單獨(dú)為農(nóng)民工建立一個(gè)特殊的制度。但是，這些探討因?yàn)榉N種原因未能落實(shí)。我認(rèn)為，當(dāng)前，還是應(yīng)該在現(xiàn)有制度上想辦法，通過對(duì)現(xiàn)有制度的創(chuàng)新，解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。

我們需要解決的是，第一代農(nóng)民工馬上面臨的養(yǎng)老問題，以及如何在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上幫助第二代農(nóng)民工（1980年代出生，21世紀(jì)初開始進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民群體）加快積累養(yǎng)老金的問題。希望進(jìn)城務(wù)工的第三代（2005年左右出生，剛剛進(jìn)入勞動(dòng)力隊(duì)伍），可以與城鎮(zhèn)青年一樣，直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，需要通過提高第一支柱城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼水平來解決。目前，城居保退休待遇水平每月只有200元左右，其中80％左右是政府補(bǔ)貼，絕大部分地區(qū)的待遇水平遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該盡快提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

從現(xiàn)實(shí)看，鑒于目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，地方政府財(cái)力差異很大，很多地方政府有心也無力。并且，要求地方政府為多年在外打工、年老返鄉(xiāng)的農(nóng)民工承擔(dān)更多的養(yǎng)老金也于理不通。因此，除了個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起第一代農(nóng)民工的養(yǎng)老責(zé)任，辦法是提高城居保中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的提高可以有兩個(gè)標(biāo)桿：一是農(nóng)村居民最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)目前全國農(nóng)村低保平均為每人每月582元；二是農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平，2022年為每月1300多元。

我認(rèn)為，可以參考過去18年每年提高城職保待遇水平的辦法，每年逐步提高城居保待遇水平，通過幾年時(shí)間達(dá)到政策預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)。如果以每年每人月待遇標(biāo)準(zhǔn)提高100元的速度，通過3年時(shí)間就可以使城居保待遇達(dá)到目前城鄉(xiāng)居民低保水平。假定領(lǐng)取城居保的3億人數(shù)不變，則中央財(cái)政每人每年需要增加補(bǔ)貼1200元，3億城居保待遇領(lǐng)取者每年共需增加財(cái)政補(bǔ)貼3600億。此外，由于補(bǔ)貼的是低收入群體，其邊際消費(fèi)率高于高收入群體，也有助于落實(shí)國家促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)的發(fā)展戰(zhàn)略。

對(duì)于第二代農(nóng)民工，就不能僅依靠提高城居保補(bǔ)貼的辦法來解決，因?yàn)?，隨著人口老齡化的深化，退休人口將快速增長，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼是難以持續(xù)的。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有養(yǎng)老金制度上進(jìn)行創(chuàng)新。

第二代農(nóng)民工中有大量靈活就業(yè)者，特別是平臺(tái)就業(yè)者。讓平臺(tái)就業(yè)者加入城職保存在很多難點(diǎn)：一方面是城職保需要雇主繳納當(dāng)?shù)仄骄べY的16％，而平臺(tái)就業(yè)者的雇主很難確定；另一方面，平臺(tái)就業(yè)者個(gè)人要繳納當(dāng)?shù)仄骄べY的8％，平臺(tái)就業(yè)者收入不穩(wěn)定，不愿意繳納。并且，大多數(shù)平臺(tái)就業(yè)者已經(jīng)參加了城居保，制度上不允許個(gè)人重復(fù)參保，他們還年輕，也不愿意在養(yǎng)老金方面做更多的投入。

但第二代農(nóng)民工還有積累養(yǎng)老金的時(shí)間，所以，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)利用第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度新出臺(tái)之際，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新。

以快遞小哥為例，平臺(tái)通過網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)，可以清楚地掌握每一位騎手的工作量和收入。按照當(dāng)前政策，快遞小哥很難有興趣參加第三支柱并投入真金白銀，但是，如果平臺(tái)企業(yè)甚至當(dāng)?shù)卣梢栽诳爝f小哥投入的基礎(chǔ)上予以配套，則對(duì)他們積極積累有很大推動(dòng)力。簡單設(shè)想一下，如騎手每天投入10元，平臺(tái)配套5元（騎手在多平臺(tái)注冊(cè)，可以按照接單量而分別承擔(dān)），當(dāng)?shù)卣瑫r(shí)配套5元，則一個(gè)月就有可能在其第三支柱個(gè)人賬戶中存入500元。每年6000元，存20年，按照年化收益率4％計(jì)算，退休時(shí)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶將有約18萬元，其中30％是投資收益。再加上城居保的待遇，第二代農(nóng)民工可以有比第一代農(nóng)民工好得多的養(yǎng)老金待遇。由于個(gè)人養(yǎng)老金賬戶是唯一的、可攜帶，不受就業(yè)地限制，參與者還可以隨時(shí)、清晰地看到積累和收益情況，所以，如果有平臺(tái)和當(dāng)?shù)卣呐涮籽a(bǔ)助，對(duì)平臺(tái)就業(yè)者的吸引力是很大的。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，地方政府也有能力給與補(bǔ)貼。

如果要求平臺(tái)企業(yè)幫助快遞小哥加入城職保，不僅有執(zhí)行中的難度，而且企業(yè)和個(gè)人都需要付出更高的成本，為第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金配套不失為一個(gè)好辦法。快遞小哥服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用?，地方政府為之配套繳費(fèi)也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>