抓住戶籍制度改革的機會窗口

蔡昉

第十三屆全國人大常委會委員、中國社會科學(xué)院原副院長、央行貨幣政策委員會委員

黨的二十大報告強調(diào)，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。同時還要求把基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，納入2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。2023年4月28日中共中央政治局會議指出，恢復(fù)和擴大需求是當(dāng)前經(jīng)濟持續(xù)回升向好的關(guān)鍵所在。

以戶籍制度改革為突破口，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是把促進經(jīng)濟持續(xù)回升向好，同在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)要求有機結(jié)合的重要舉措。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期

中國式現(xiàn)代化面臨的一個任務(wù)是，如何通過中國特色道路實現(xiàn)各國現(xiàn)代化普遍追求的目標(biāo)。共同特征在特殊國情下的實現(xiàn)方式，要求中國加快消除長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟發(fā)展是發(fā)展中國家利用勞動力豐富這一資源比較優(yōu)勢，兌現(xiàn)潛在的人口紅利，取得快速經(jīng)濟增長，從而實現(xiàn)對發(fā)達國家趕超的一個重要發(fā)展階段。在改革開放時期，隨著剩余勞動力轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)擴大，以及城市化帶來更均等的基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)收入差距相應(yīng)縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已趨于弱化。

旨在縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展，既遵循現(xiàn)代化的一般規(guī)律，也有實現(xiàn)過程的中國特色。作為二元經(jīng)濟發(fā)展的綜合性結(jié)果，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的二元性特征，即城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平和生活質(zhì)量之間的強烈反差，也在這個過程中得以減弱。然而，體現(xiàn)現(xiàn)代化特征的一些關(guān)鍵發(fā)展指標(biāo)，雖然隨人均收入水平提高得到改善，卻并非自然而然的結(jié)果?？s小在這些關(guān)鍵指標(biāo)上的城鄉(xiāng)差距，應(yīng)該成為新發(fā)展時期的政策著眼點和措施著力點。中國經(jīng)濟發(fā)展階段和現(xiàn)代化進程，已經(jīng)到了這樣的階段，要求在2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化之前的這個短暫窗口期，在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，顯著縮小在關(guān)鍵經(jīng)濟社會指標(biāo)上的差距。

從現(xiàn)在起到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，中國將經(jīng)歷從中等偏上收入國家到高收入國家的實質(zhì)性跨越，亦即從發(fā)展中國家到發(fā)達國家的跨越。這個重要的窗口期又可以分成兩個區(qū)段，相應(yīng)地面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：一是穩(wěn)定跨越中等收入階段，避免很多國家遭遇過的中等收入陷阱；二是鞏固和提升作為高收入國家的地位，著力在關(guān)鍵經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)上，縮小乃至消除與發(fā)達國家平均水平的差距。完滿地應(yīng)對這兩個關(guān)鍵挑戰(zhàn)，特別是實現(xiàn)第二個區(qū)段的目標(biāo)，關(guān)乎基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的成色。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國人均GDP在2022年達到12720美元，2023年將跨過高收入國家門檻（13205美元）。如果對高收入國家進行三等分組，大體來說，我們可以把人均GDP處于13205美元到23000美元區(qū)間的國家，看作第一組，超越這個組即意味著成為中等發(fā)達國家，這正是中國在2035年要實現(xiàn)的遠景目標(biāo)。以處于這個區(qū)間的其他國家作為“參照系”，讓我們來看除了人均GDP之外，還有哪些關(guān)鍵指標(biāo)既體現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)涵，又反映消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進程。通過這些關(guān)鍵指標(biāo)的比較，可以從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度，看到中國已經(jīng)達到的現(xiàn)代化水平，以及預(yù)期達到的目標(biāo)；縮小在這些指標(biāo)上與更高發(fā)展階段國家之間的差距，為我們提示了實現(xiàn)目標(biāo)需要采取的行動。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國相當(dāng)于參照系國家平均水平的比例，在整體勞動生產(chǎn)率上為48％，在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率上為29％，在農(nóng)業(yè)就業(yè)比重上為368％，在城市化率上為87％。作為現(xiàn)代化的一個決定性標(biāo)志，勞動生產(chǎn)率既反映一個經(jīng)濟體的產(chǎn)出能力，也是經(jīng)濟增長成果的綜合體現(xiàn)，還是發(fā)展成果能夠獲得共享的基礎(chǔ)。因此，把提高勞動生產(chǎn)率作為現(xiàn)代化任務(wù)，可以實現(xiàn)目標(biāo)與手段的有機結(jié)合。

縮小勞動生產(chǎn)率差距的重要途徑，是深化資源配置過程，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和推動城市化水平提高。這相應(yīng)地要求通過戶籍制度改革，大幅度增加政府社會性支出，顯著提高基本公共服務(wù)水平和城鄉(xiāng)之間的均等化程度。

戶籍制度改革的本質(zhì)與內(nèi)容

改革開放以來，戶籍制度阻止人口和勞動力從農(nóng)村向城市遷移的功能已經(jīng)被打破，城鄉(xiāng)居民可以自由遷徙、居住和就業(yè)。然而，享受基本公共服務(wù)的權(quán)益在很大程度上仍然以戶籍身份來確認，不僅造成城鄉(xiāng)之間的差別，也使進城農(nóng)民工及其隨遷家庭成員，仍不能在城市均等地獲得社會保障、義務(wù)教育、補貼性住房等待遇。這成為民生保障未能實現(xiàn)全民均等覆蓋的一個難點和堵點。因此，戶籍制度改革的核心，便是破除在基本公共服務(wù)供給方面的這種差別對待。

戶籍制度已發(fā)生的改革和未完成的改革，在統(tǒng)計上表現(xiàn)為常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，以及兩者之間仍然存在的差別。2021年，這兩個城鎮(zhèn)化率分別為64.7％和46.7％，也就是說，按照常住口徑統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口為9.14 億，而按照戶籍口徑統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口只有6.60億。兩者之間的差額即2.54億人，為常住城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶口的居民，其中外出農(nóng)民工顯然占比最大。

2022年，中國有1.72億外出農(nóng)民工，其中年末在城鎮(zhèn)居住的為1.3億人。這里的“外出農(nóng)民工”系指戶籍在農(nóng)村，年內(nèi)外出從業(yè)6個月及以上的勞動者。鑒于城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計定義，同樣指在城鎮(zhèn)居住6個月及以上的人口，所以，外出農(nóng)民工中絕大部分是沒有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)常住人口，數(shù)量應(yīng)該在1.3億～1.7億之間。在中國的語境中，這種規(guī)模龐大的人口居住和工作在城鎮(zhèn)，卻沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍身份的情形，代表著城鎮(zhèn)化過程不完整或未完成。

5月12日，2023上地地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)、高校畢業(yè)生雙選會在北京海淀區(qū)中關(guān)村軟件廣場舉辦。一家企業(yè)打出“實繳保險 北京戶口”的招聘廣告。圖/視覺中國

說到常住人口和戶籍人口兩個城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，既是針對微觀層面的農(nóng)民工處境而言，也是針對宏觀層面的城市化功能而言。戶籍制度改革便是針對現(xiàn)實狀況，不僅推動城鎮(zhèn)人口比重的提高，也更加著眼于基本公共服務(wù)的均等化，從制度層面破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。除了著眼于使新市民的就業(yè)、社保和其他基本公共服務(wù)權(quán)益得到制度性保障之外，戶籍制度改革還需要達到以下目標(biāo)：

一方面，應(yīng)該保障家庭成員共同生活的權(quán)益，使兒童獲得平等的教育機會和質(zhì)量，使老年人得到更好的贍養(yǎng)、照料和精神慰藉。伴隨著農(nóng)村勞動力普遍性的外出打工，形成了特殊的流動兒童和留守兒童現(xiàn)象。據(jù)國家統(tǒng)計局、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金《2020 年中國兒童人口狀況：事實與數(shù)據(jù)》公布的數(shù)據(jù)，2020年，全國城鄉(xiāng)這兩類兒童占全部17歲及以下兒童人口的46.4％，其中農(nóng)村兒童處于流動和留守狀態(tài)的比例更大。這個龐大的兒童群體，在受教育機會和教育質(zhì)量方面往往遇到較大困難，在父母照料和學(xué)習(xí)輔導(dǎo)方面存在缺失，在學(xué)習(xí)起跑線、身體和心理健康、發(fā)展機會等方面處于不利的地位。

另一方面，應(yīng)該使居民在生命周期的每個階段，均能享受到城市提供的生活和發(fā)展機會，具有穩(wěn)定的人生目標(biāo)和生活預(yù)期。由于大部分農(nóng)民工沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，進城務(wù)工同在城市落戶相脫節(jié)，這個群體不能完整和充分地參與城鎮(zhèn)化，就業(yè)期間不能充分享受均等的基本公共服務(wù)，他們的子女不能充分利用城市良好的教育資源，工作到一定年齡還要回到農(nóng)村。這不僅降低了農(nóng)村人口和勞動力的社會流動性，還會由于勞動力供給不充分、消費能力孱弱、消費意愿不強、個人創(chuàng)造力和創(chuàng)業(yè)精神難以充分施展等，給宏觀經(jīng)濟和長期增長帶來不利的影響。

在理念上，完整的城鎮(zhèn)化同以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是完全吻合的。從內(nèi)涵上，城鎮(zhèn)化是否做到以人為核心，歸根結(jié)底要以基本公共服務(wù)均等化為推進目標(biāo)和檢驗標(biāo)準(zhǔn)。從實踐上看，戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度反映。因此，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必然要求加快推進戶籍制度改革，著眼于使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工成為戶籍居民。從邏輯上，當(dāng)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差別被消除，戶籍制度的初始動機不復(fù)存在、傳統(tǒng)功能也就不再需要，也就達到了制度建設(shè)的目標(biāo)。

1月30日，廣東廣州市，載著544名廣西籍務(wù)工人員的入粵返崗免費專列抵達廣州南站。攝影/本刊記者 陳驥旻

創(chuàng)造激勵相容的改革環(huán)境

推進戶籍制度改革需要在各參與方之間，創(chuàng)造出激勵相容的內(nèi)生動力。戶籍制度改革這項任務(wù)，在學(xué)術(shù)界和政策研究領(lǐng)域一直具有高度的共識，黨中央和國務(wù)院也很早便將其置于改革日程之中，多次做出相應(yīng)的部署，也取得了可見的成效。然而，城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口還是相互脫節(jié)的兩個人口群體這一事實，意味著改革任務(wù)尚未完成。改革進度不如預(yù)期的原因之一，是在地方政府同中央政府之間，存在著推進改革的激勵不相容現(xiàn)象。

戶籍制度改革可以產(chǎn)生真金白銀的改革紅利。從供給側(cè)來看，農(nóng)民工市民化可以擴大和穩(wěn)定城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力供給。更好的非農(nóng)就業(yè)預(yù)期可以產(chǎn)生對農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的拉動效應(yīng)，從而推動產(chǎn)業(yè)之間的資源重新配置，為擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造條件，達到提高勞動生產(chǎn)率的顯著效果。研究表明，戶籍制度改革的兩種效應(yīng)，即提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力供給和提高經(jīng)濟整體的生產(chǎn)率，分別能夠以相同的幅度提高GDP的潛在增長率。從需求側(cè)來看，農(nóng)民工的市民化不僅有利于提高工資水平和收入增長預(yù)期，從而提高這個人口群體的消費能力，還可以通過更完善的基本公共服務(wù)供給，解除他們消費的后顧之憂，創(chuàng)造擴大消費從而穩(wěn)定社會總需求的顯著效應(yīng)。

問題在于，戶籍制度改革的收益大都表現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟層面，而推動改革的主體通常是地方政府。雖然從數(shù)量上說，改革紅利顯著大于改革成本，但是，地方政府不能獲得全部改革紅利，卻要為城鎮(zhèn)戶籍人口的增加埋單，是擴大財政的社會性支出的承擔(dān)者。這種在整體收益與局部成本之間的不對稱性質(zhì)，以及在中央政府與地方政府之間的激勵不相容現(xiàn)象，構(gòu)成改革未能取得更大進展的堵點。

戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，需要體制機制的整體配套和各參與方的協(xié)同推動。通過制度安排和政策調(diào)整形成有效激勵，使地方政府能夠有內(nèi)在動力放開城市戶籍，使基本公共服務(wù)成為普照之光，本身也是戶籍制度改革的內(nèi)容。打通激勵不相容這一堵點的關(guān)鍵，是中央政府進行頂層設(shè)計和承擔(dān)更多支出責(zé)任，并與地方政府之間形成合理分擔(dān)改革成本、合理分享改革收益的穩(wěn)定預(yù)期。

創(chuàng)造戶籍制度改革的激勵相容性，應(yīng)在以下幾方面著力。首先，把城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，特別是基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)收入差距縮小等要求，納入對地方政府履行推進中國式現(xiàn)代化職責(zé)的考核，加大地方政府推動戶籍制度改革的緊迫感。其次，政府履行更大的再分配職能，建設(shè)覆蓋全民、全生命周期的社會福利體系。特別是在老年撫養(yǎng)比不斷提高的情況下，基本養(yǎng)老保險模式不可避免要進行調(diào)整，要求更高層次的基金統(tǒng)籌和更加普惠的支付。最后，把城鎮(zhèn)戶籍人口的增長，同諸如土地供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城建等調(diào)控指標(biāo)掛鉤，可以提高戶籍制度改革激勵的精準(zhǔn)性。

有促進居民消費的立竿見影效果

以農(nóng)民工落戶為核心的戶籍制度改革，既是一項長期的改革任務(wù)，也具有促進居民消費的立竿見影效果。面對疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇的緊迫任務(wù)，以及在中國經(jīng)濟和人口分別進入新常態(tài)下，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可以成為有力的宏觀政策工具。這里所說的新常態(tài)，是指無論是否遭遇疫情的沖擊，經(jīng)濟和人口的發(fā)展都到了這樣的階段，帶來新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這可以從三個方面來看。

首先，經(jīng)濟增長日益受到需求側(cè)特別是消費的常態(tài)化制約。從國際范圍看，有兩個一般趨勢：一是隨著人口老齡化，特別是65歲及以上老年人口超過14％以后，居民消費支出占GDP比重顯現(xiàn)出下降的趨勢；二是在老齡化加深的過程中，過度儲蓄現(xiàn)象趨于嚴(yán)重化。從數(shù)據(jù)上，總儲蓄超出總投資的比例，與老齡化率之間具有顯著的正相關(guān)關(guān)系。中國的老齡化率2021年已超過14％，2022年達到14.9％，消費疲弱和過度儲蓄的新常態(tài)已現(xiàn)端倪。

其次，從勞動力市場上看，城鎮(zhèn)自然失業(yè)率會更高。據(jù)研究，目前，由結(jié)構(gòu)性因素和摩擦性因素構(gòu)成的自然失業(yè)率大約為5.1％。從幾個方面判斷，未來自然失業(yè)率可能進一步提高：第一，經(jīng)濟受到?jīng)_擊之后，生產(chǎn)率較高的市場主體率先復(fù)蘇，對人力資本要求更高，結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難增大；第二，農(nóng)民工等流動就業(yè)群體、各類畢業(yè)生、大齡勞動者等，在總就業(yè)人群中的比重趨于提高，易于受到結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)的困擾；第三，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化加快，對人力資本提出更高要求。自然失業(yè)率提高，還會導(dǎo)致就業(yè)的非正規(guī)性和不穩(wěn)定性，不利于收入增長、勞動者權(quán)益保障和社會保障覆蓋。

最后，居民的微觀行為有可能形成一種新常態(tài)。在經(jīng)濟增長有所下行的情況下，將會產(chǎn)生以下幾種效應(yīng)，影響居民消費和儲蓄行為，以及資產(chǎn)負債表設(shè)定。一是收入效應(yīng)。在經(jīng)濟增長和居民收入增長基本同步的情況下，隨著未來GDP潛在增長率降低，以及需求對實際增長的制約，居民可支配收入增長的速度很可能降低。二是城鎮(zhèn)化效應(yīng)。新市民消費潛力的挖掘，固然來自于收入的增長，但是，均等的基本公共服務(wù)是解除消費的后顧之憂，提高消費意愿的關(guān)鍵。三是結(jié)構(gòu)性效應(yīng)。隨著人口負增長后經(jīng)濟增長的減速，經(jīng)濟增長動力越來越取決于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，包括勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、低收入者成長為中等收入群體，以及提升消費層次等。

在經(jīng)濟發(fā)展和人口發(fā)展新常態(tài)下，宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)該有新對象、新手段和新目標(biāo)。核心是刺激的對象要從投資轉(zhuǎn)向消費，才能更加直接地對應(yīng)現(xiàn)實經(jīng)濟中的堵點和短板。同時，針對居民的消費進行刺激，可以產(chǎn)生更大的乘數(shù)效應(yīng)，使刺激政策的效果更佳。針對家庭的政策幫扶，有利于實現(xiàn)短期和長期目標(biāo)的統(tǒng)一、措施的兼容，可以減少后遺癥，盡可能不在“三期疊加”中造成新的“前期政策的消化期”。

以戶籍制度改革促進消費的效果為例，2022年，外出農(nóng)民工家庭的人均年收入達到4.2萬元，接近城鎮(zhèn)中間收入組平均4.4萬元的水平。由于沒有城鎮(zhèn)戶口，未能均等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)民工的消費低于城鎮(zhèn)居民平均30391元的水平，據(jù)研究估算，他們消費被抑制的程度為23％左右。因此，1.72億外出農(nóng)民工如果成為城鎮(zhèn)戶籍居民，人均消費可增長6686元，由此產(chǎn)生的居民消費增量可超過一萬億元。對于疫情期間形成的萬億元規(guī)模超額儲蓄來說，只有萬億元量級的新增消費，才能產(chǎn)生釋放消費的必要效果。