新農(nóng)村建設(shè)視域下農(nóng)村土地管理研究

沙雨萱

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院 山東，泰安 271000）

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，新農(nóng)村建設(shè)始終是我國(guó)社會(huì)建設(shè)事業(yè)的關(guān)鍵項(xiàng)目，而新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)就是有效管理農(nóng)村土地資源。無(wú)論是在當(dāng)下，還是未來(lái)，農(nóng)村地區(qū)土地管理均是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，要想確保糧食供應(yīng)穩(wěn)定，必須給予土地資源管理高度重視。對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)視域下，農(nóng)村土地管理存在的問(wèn)題，地方政府要根據(jù)本地現(xiàn)實(shí)情況，制定可行性解決對(duì)策，合理規(guī)劃土地資源使用，提升土地資源整體利用率，解決土地供需不足矛盾，從本質(zhì)上消除土地管理問(wèn)題。

1 新農(nóng)村建設(shè)概述

新農(nóng)村即指在社會(huì)主義條件下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基礎(chǔ)，將社會(huì)全面進(jìn)步作為標(biāo)志農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)狀態(tài)。從本質(zhì)角度來(lái)講，新農(nóng)村建設(shè)就是農(nóng)村地區(qū)的綜合變革，也是國(guó)家解決“三農(nóng)”問(wèn)題的最終目的，帶領(lǐng)農(nóng)村居民對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化展開(kāi)全面建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，我國(guó)基本已實(shí)現(xiàn)了由最初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度來(lái)講，國(guó)家強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，漸漸打破了以往城鄉(xiāng)分治對(duì)農(nóng)村居民的束縛。從治國(guó)方針角度來(lái)講，國(guó)家治理由最初依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志轉(zhuǎn)變成依靠制度建設(shè)、依法治國(guó)和公共政策。從策略安排角度來(lái)講，國(guó)家從由農(nóng)村地區(qū)汲取資源轉(zhuǎn)變成“以工補(bǔ)農(nóng)”和“以城帶鄉(xiāng)”。

2 新農(nóng)村建設(shè)視域下農(nóng)村土地管理價(jià)值

首先，有助于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。農(nóng)村土地資源不僅是農(nóng)村居民生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障。常言道：“民以食為天”，只有合理利用土地資源，才能保證土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供必要條件。另外，加強(qiáng)土地利用管理，還能改善村民居住環(huán)境，提升閑置土地整體利用率，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。其次，有助于落實(shí)城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)階段，隨著社會(huì)發(fā)展、時(shí)代進(jìn)步，城鄉(xiāng)資源共享屬于必然趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)水平還是生活質(zhì)量均存有一定差距。為縮小城鄉(xiāng)差距，最佳手段就是推行新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)民生活條件，提高物質(zhì)水平。當(dāng)前，農(nóng)村土地保護(hù)政策以“占一補(bǔ)一”為主，即占用多少農(nóng)用耕地，就要補(bǔ)回多少農(nóng)用耕地，如此定然能夠滿足農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，保證農(nóng)民生產(chǎn)效益。同時(shí)，加強(qiáng)土地管理，還能高效利用土地資源，加快新農(nóng)村建設(shè)腳步，避免發(fā)生“多重占地”問(wèn)題，充分滿足農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源使用提出的需求，減小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。最后，有助于優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。根據(jù)調(diào)查可知，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力缺乏屬于普遍現(xiàn)象，青年勞動(dòng)力選擇外出打工，農(nóng)用耕地大量閑置，而且還存有諸多廢棄礦場(chǎng)與小型企業(yè)占據(jù)耕地面積情況。為此，新農(nóng)村建設(shè)視域下，通過(guò)科學(xué)管理、規(guī)劃農(nóng)村土地，整頓閑置耕地、推平小型企業(yè)或平荒廢地，有利于改善農(nóng)村環(huán)境，完善村容村貌，落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村居民生活滿足感。

3 新農(nóng)村建設(shè)視域下農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀

3.1 土地利用矛盾突出

新農(nóng)村建設(shè)視域下，農(nóng)村土地資源日漸減少，土地利用矛盾突出。進(jìn)一步來(lái)講，隨著農(nóng)村發(fā)展速度不斷加快，農(nóng)民收入增多，由最初一戶一院變成一戶多院，這種現(xiàn)象雖然可以呈現(xiàn)出農(nóng)民的新生活，但在土地資源利用上卻存有諸多不合理，如過(guò)度浪費(fèi)。倘若未能及時(shí)改善、調(diào)整，便會(huì)縮小農(nóng)村農(nóng)用地種植面積，限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。加之城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推行，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力匱乏，耕地利用率極低，荒廢大量土地資源，這也間接表明農(nóng)村土地管理和規(guī)劃存在的不足，即過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)收入，忽略用地管理，加大用地矛盾，不利于新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略貫徹落實(shí)。

3.2 規(guī)劃管理不夠完善

立足現(xiàn)實(shí)情況分析，盡管?chē)?guó)內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)獲得諸多成果，但依舊存有規(guī)劃發(fā)展不夠合理的問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)村建設(shè)和城市規(guī)劃差異明顯，農(nóng)村地區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)分布相對(duì)分散，管理規(guī)劃難度大。而且，地方政府在開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)時(shí)，未能充分發(fā)揮自身宏觀調(diào)控作用，致使管理規(guī)劃與農(nóng)村實(shí)際相脫離，無(wú)法真正滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展需求。

3.3 農(nóng)村土地利用粗放

新農(nóng)村建設(shè)視域下，非農(nóng)建設(shè)用地囊括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及以公益為主導(dǎo)的建設(shè)用地。但不管是哪種類型的用地，其管理均存有諸多問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)村宅基地來(lái)講，規(guī)范管理不足，村莊不斷外延，土地利用相對(duì)粗放，農(nóng)業(yè)耕地受到嚴(yán)重破壞；針對(duì)農(nóng)村建房來(lái)講，無(wú)序雜亂，缺少規(guī)范，村容村貌不佳，“空心村”現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致土地大量閑置；針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地來(lái)講，經(jīng)常出現(xiàn)劃而未用的尷尬情況。與此同時(shí)，因缺少完善的用地流轉(zhuǎn)制度，導(dǎo)致非農(nóng)建設(shè)用地出現(xiàn)使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓不良現(xiàn)象，土地利用十分混亂，這樣既會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)發(fā)展秩序產(chǎn)生不利影響，又會(huì)阻礙農(nóng)村土地管理工作正常推進(jìn)。而且，要想擁有宅基地使用權(quán)，所需者需通過(guò)申請(qǐng)、審核與批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。但是，因鄉(xiāng)村干部與農(nóng)村居民土地法制意識(shí)薄弱，宅基地使用權(quán)申請(qǐng)趨于形式化，只要申請(qǐng)就能通過(guò)審核，基本上不需要縣政府進(jìn)行復(fù)審?；诖朔N缺少監(jiān)管流程的運(yùn)作模式下，農(nóng)村居民按照個(gè)人意愿成功申請(qǐng)宅基地的幾率極高，從而造成宅基地出現(xiàn)外延擴(kuò)張情況。宅基地使用申請(qǐng)成功后，地方政府組織也未能針對(duì)宅基地具體使用情況設(shè)置監(jiān)管機(jī)制，完全按照農(nóng)戶個(gè)人意愿建造，導(dǎo)致宅基地具體建設(shè)面積超出申請(qǐng)面積，其規(guī)模嚴(yán)重超標(biāo)。

3.4 農(nóng)村居民無(wú)地問(wèn)題

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)土地資源被商業(yè)化，甚至被作為一種“特殊商品”展開(kāi)“買(mǎi)賣(mài)”。部分地方政府組織過(guò)于重視短期經(jīng)濟(jì)效益，選擇征用農(nóng)業(yè)耕地用于企業(yè)生產(chǎn)廠房建設(shè)或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，雖然能夠根據(jù)國(guó)家和地方政府征地要求給予農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)講，其暴露諸多問(wèn)題，尤其是農(nóng)民無(wú)地誘發(fā)的一系列問(wèn)題。土地資源過(guò)度商業(yè)化，使得農(nóng)民不得已從農(nóng)村搬到城鎮(zhèn)生活，又因文化水平限制和缺少專業(yè)技能，要想謀得合適工作十分困難，其生活維持往往需要土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，日積月累，安穩(wěn)優(yōu)越的城市生活理想漸漸破滅，不但無(wú)法和城市居民享受繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利，也喪失了土地資源生存保障，且隨著時(shí)間不斷推移，生活危機(jī)越來(lái)越明顯。另外，工作技能欠缺與文化水平低下的農(nóng)村居民，生活于城鎮(zhèn)中也會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素。

4 新農(nóng)村建設(shè)視域下農(nóng)村土地管理路徑

4.1 合法使用農(nóng)村耕地，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，帶領(lǐng)農(nóng)民科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村生產(chǎn)用地和住宅用地具有現(xiàn)實(shí)意義。新農(nóng)村建設(shè)視域下，地方政府需要全面考量土地矛盾尖銳以及空心村等諸多問(wèn)題。通過(guò)提倡農(nóng)民集中居住，節(jié)約農(nóng)村土地資源，擴(kuò)展農(nóng)民生活范圍，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以朝著集約化、科學(xué)化與專業(yè)化方向邁進(jìn)。故而，在農(nóng)村土地管理過(guò)程中，地方政府要明確自身職責(zé)與作用，根據(jù)相關(guān)政策，激勵(lì)農(nóng)民認(rèn)同集中居住，并落實(shí)行動(dòng)，保證房屋建設(shè)可以充分滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活需求，切實(shí)提升農(nóng)村土地資源實(shí)際利用率。此外，地方政府還要重視居民區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民創(chuàng)造舒適安逸的居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平，為農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)高質(zhì)量開(kāi)展提供更大便利。

4.2 轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想觀念，合理控制土地征用

近些年，國(guó)內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)雖然獲得較好成效，但在土地管理方面依舊存有諸多問(wèn)題，阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)民因?qū)ν恋刭Y源的依附感，不愿流轉(zhuǎn)土地，約束了農(nóng)業(yè)的規(guī)模性發(fā)展。若想有效解決該問(wèn)題，地方政府組織要為城鄉(xiāng)創(chuàng)建完備的社保制度，力圖完美解決農(nóng)村居民在土地流轉(zhuǎn)、征用后面臨的生存問(wèn)題。首先，由政府組織創(chuàng)建土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)使用土地資源，避免耕地受到破壞。其次，加強(qiáng)商業(yè)用地補(bǔ)償。在管理農(nóng)村宅基地方面，應(yīng)嚴(yán)格按照土地政策落實(shí)，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)住房標(biāo)準(zhǔn)化、合理化監(jiān)管，禁止在任何農(nóng)用耕地上私建房屋。在此基礎(chǔ)上，還要嚴(yán)格監(jiān)督農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不可改變土地耕種性質(zhì)，保證農(nóng)民合法權(quán)益，即便土地流轉(zhuǎn)也不會(huì)損傷農(nóng)民利益，破壞土地生產(chǎn)能力，使農(nóng)民真正成為土地流轉(zhuǎn)的積極參與者與主要受益者，以此助力新農(nóng)村建設(shè)。除此之外，還要充分發(fā)揮村干部與領(lǐng)導(dǎo)的特殊作用，幫助農(nóng)民全面了解土地流轉(zhuǎn)價(jià)值及相關(guān)政策，從而選擇支持土地流轉(zhuǎn)。

4.3 優(yōu)化土地公共政策，打造農(nóng)村民主平臺(tái)

首先，利益協(xié)調(diào)和表達(dá)。農(nóng)村土地管理利益協(xié)調(diào)即指為建設(shè)和諧社會(huì)、有效利用土地資源、避免土地糾紛，相關(guān)利益主體對(duì)土地管理中出現(xiàn)的各種矛盾展開(kāi)協(xié)商，優(yōu)化利益關(guān)系，保證各方平衡。而農(nóng)村土地管理利益主體表達(dá)，即指借助書(shū)面與口頭方式清晰記錄土地管理利益分配情況，保證主體利益各項(xiàng)合法權(quán)益。基于新農(nóng)村建設(shè)背景下，地方政府要公平公正，科學(xué)調(diào)整各方利益關(guān)系，必要時(shí)可采取相應(yīng)措施協(xié)調(diào)土地管理利益糾紛，助力農(nóng)村土地管理工作正常推進(jìn)。自改革開(kāi)放后，中國(guó)由最初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)獲得較大成就，且大眾生活質(zhì)量得以明顯提升，推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。同時(shí)，國(guó)內(nèi)土地制度也出現(xiàn)相應(yīng)變化，以土地承包經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)制度為主，農(nóng)村集體建設(shè)用地漸漸向市場(chǎng)化發(fā)展。其次，優(yōu)化農(nóng)村土地管理利益訴求機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)背景下，農(nóng)用土地逐漸向工業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，該過(guò)程涉及多方利益主體，如農(nóng)村居民、政府組織和開(kāi)發(fā)商等，土地利益管理復(fù)雜，無(wú)法避免出現(xiàn)利益分配失衡問(wèn)題，這就意味著及時(shí)調(diào)整土地利益關(guān)系尤為重要，既是新農(nóng)村建設(shè)提出的需求，又是保證農(nóng)村管理工作有序開(kāi)展的前提。所以，地方政府可通過(guò)創(chuàng)建利益訴求預(yù)警以及調(diào)節(jié)規(guī)范機(jī)制，解決土地管理糾紛，有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。其中，在利益訴求和預(yù)警約束機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)著重反映不同利益主體的表達(dá)，使農(nóng)民可以參與到農(nóng)村土地管理決策中，為協(xié)調(diào)各主體利益做好準(zhǔn)備，打造民主平臺(tái)。

4.4 落實(shí)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距

隨著時(shí)代不斷進(jìn)步，我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度日漸提升，農(nóng)村居民生活水平得到顯著改善。然則立足現(xiàn)實(shí)角度深入剖析，城市和農(nóng)村在具體發(fā)展中依舊存有較大差距。在此背景下，若想縮小此種差距，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的管理，做好利用規(guī)劃工作，大幅提升土地利用的集約性與合理性，防止浪費(fèi)。與此同時(shí)，地方政府組織還要鼓勵(lì)城市居民時(shí)刻關(guān)注農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，了解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)，結(jié)合自身?xiàng)l件與需求，深入農(nóng)村進(jìn)行房屋建造，把城市生活模式引入農(nóng)村，利用較少的土地資源創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

4.5 加強(qiáng)土地實(shí)施管理，保證土地建設(shè)成效

新農(nóng)村建設(shè)視域下，農(nóng)村土地管理屬于核心環(huán)節(jié)。由此在具體落實(shí)中，政府組織應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施管理，提高管理成效，保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。第一，地方政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合農(nóng)村土地使用情況，把農(nóng)村土地管理工作列入工作議事日程，創(chuàng)建對(duì)應(yīng)目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，激勵(lì)相關(guān)人員自主參與農(nóng)村土地管理工作。第二，重視項(xiàng)目實(shí)施與驗(yàn)收管理，踐行相關(guān)制度，囊括專家論證、合同以及招投標(biāo)等，將責(zé)任落實(shí)到具體“人”，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理，保證項(xiàng)目施工質(zhì)量與進(jìn)度符合新農(nóng)村建設(shè)要求。在實(shí)施中，政府組織還要推行全方位驗(yàn)收制度，確保項(xiàng)目與土地規(guī)劃、管理要求一致。第三，加大項(xiàng)目資金利用管理力度，借助預(yù)算約束功能，做到?？顚Ｓ煤蛦为?dú)核算，并以土地建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展進(jìn)度與質(zhì)量為基準(zhǔn)，應(yīng)用分次撥付手段，這樣在提高資金整體使用率的同時(shí)，還能確保資金投入的可靠性與實(shí)用性。第四，設(shè)計(jì)管理維護(hù)方案，形成責(zé)任制。新農(nóng)村建設(shè)背景下，土地建設(shè)項(xiàng)目竣工后，應(yīng)由自然資源部門(mén)明確土地資源歸屬，并與當(dāng)?shù)卣M織簽訂土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)移協(xié)議書(shū)，減少后續(xù)土地管理問(wèn)題。

4.6 優(yōu)化耕地保護(hù)制度，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

耕地保護(hù)制度也是財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，此種保護(hù)要以法律法規(guī)及政府組織作為支撐；規(guī)范政府組織對(duì)土地利用的規(guī)劃以及審批管理，嚴(yán)格執(zhí)法，按照土地管理法，查處土地違法行為；優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)用耕地的熱情與自主性。但是，國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地制度依舊存有不足之處，即產(chǎn)權(quán)模糊、所有權(quán)主體不清晰等，由此誘發(fā)一系列問(wèn)題。為有效解決上述問(wèn)題，地方政府必須貫徹落實(shí)耕地保護(hù)制度，創(chuàng)建完備的目標(biāo)責(zé)任制，推行占用耕地和補(bǔ)充耕地項(xiàng)目結(jié)合的掛鉤制度，做到“占一補(bǔ)一”，優(yōu)化耕地儲(chǔ)備制度，為農(nóng)村耕地管理工作開(kāi)展提供制度支撐。

5 結(jié)語(yǔ)

自改革開(kāi)放后，新農(nóng)村建設(shè)視域下農(nóng)村土地管理已然成為社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，不僅關(guān)乎著農(nóng)村居民的切身利益，還影響著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，其意義不言而喻。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的組成部分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平提升就代表國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平提升，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要由農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所創(chuàng)造。由此，地方政府組織要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際狀況，加強(qiáng)對(duì)土地的管理，幫助農(nóng)民有效解決經(jīng)濟(jì)收益問(wèn)題，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)更好發(fā)展。