論有償使用制度推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展

劉 語(yǔ),曾 燕

中山大學(xué) 嶺南學(xué)院,廣東 廣州 510275

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展,數(shù)據(jù)日益成為國(guó)家戰(zhàn)略性資源。政府在提供公共服務(wù)和政府治理的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性的公共數(shù)據(jù),這些公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含巨大的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。在保障國(guó)家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的前提下,充分有效地利用公共數(shù)據(jù),有利于激發(fā)創(chuàng)新活力,推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如,黃益平等[1]指出,公共數(shù)據(jù)開放可以降低數(shù)據(jù)要素獲取成本,提高數(shù)據(jù)要素使用率。同時(shí),公共數(shù)據(jù)開放還能夠提升數(shù)字政府治理能力,促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]61-63。

中國(guó)當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展迅速,部分地區(qū)成果顯著。截至2021年底,中國(guó)已有80.65%的省份和51.30%的城市(1)包含直轄市、副省級(jí)與地級(jí)行政區(qū)。上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái),覆蓋范圍和深度都有所發(fā)展(2)參見《中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)利用研究報(bào)告(2022)》,http://imd.ccnu.edu.cn/info/1046/12620.htm。。截至2020年底,全國(guó)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)開放的有效數(shù)據(jù)集有98 558個(gè),2017—2020年增長(zhǎng)超10倍。部分地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放取得了顯著成果,例如,北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)提供了超過(guò)100個(gè)部門的10 000個(gè)數(shù)據(jù)集,包含44萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)項(xiàng)和57.10億條數(shù)據(jù)。

雖然中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放取得了長(zhǎng)足發(fā)展,但是仍舊存在諸多問(wèn)題,更重要的是阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的主要因素并未得到詳盡分析和準(zhǔn)確認(rèn)知?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多僅分析了中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放面臨的問(wèn)題,僅有少量文獻(xiàn)分析了阻礙其發(fā)展的因素[3-4]。然而,這些因素并不能全面地解釋中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題。無(wú)法準(zhǔn)確判斷阻礙發(fā)展的主要因素,就難以解決真正的核心問(wèn)題,依據(jù)其提出的政策甚至可能會(huì)對(duì)后續(xù)發(fā)展形成阻礙。因此,只有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的主要因素,才能提出具有針對(duì)性的政策建議,從而有效地推動(dòng)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。

本文基于發(fā)展視角,將公共數(shù)據(jù)開放視作一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程,更詳盡地分析影響其發(fā)展的各因素之間相互影響和相互制約的關(guān)系,具有理論和實(shí)踐兩方面意義。在理論方面,為研究公共數(shù)據(jù)開放提供了一種新視角?，F(xiàn)有文獻(xiàn)更多關(guān)注中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀和外部影響因素,本文對(duì)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展整體進(jìn)行了更為全面和準(zhǔn)確的分析,運(yùn)用辯證法對(duì)影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的因素進(jìn)行了梳理,找出阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的主要因素。在實(shí)踐方面,本文不僅考慮到當(dāng)前公共數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀,還考慮了政策在后續(xù)階段對(duì)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的影響。

一、公共數(shù)據(jù)開放的定義、現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)公共數(shù)據(jù)開放的定義和特點(diǎn)

公共數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等相關(guān)概念區(qū)分模糊,時(shí)常被混用[5],且缺乏明確的、公認(rèn)的定義?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)概念存在三種不同的定義[6]:第一,政府機(jī)構(gòu)在公共治理過(guò)程中收集的數(shù)據(jù);第二,政府和具有公共管理服務(wù)職能的事業(yè)單位在公共治理和提供公共服務(wù)過(guò)程中收集的數(shù)據(jù);第三,對(duì)社會(huì)大眾或集體產(chǎn)生影響的數(shù)據(jù),包含政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)和個(gè)人收集的數(shù)據(jù)。前兩種理解是從數(shù)據(jù)采集和歸屬的角度對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定義,而后一種則是從數(shù)據(jù)用途和數(shù)據(jù)影響的角度對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行定義。本文主要內(nèi)容為公共數(shù)據(jù)開放,被開放數(shù)據(jù)的所有權(quán)均歸屬政府和事業(yè)單位所有。因此,參考《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》,本文采用第二種定義,即“公共數(shù)據(jù)為政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在政府治理和提供公共服務(wù)過(guò)程中,采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”。

公共數(shù)據(jù)開放主要有兩方面特點(diǎn)。一方面,公共數(shù)據(jù)的所有者是政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。相比于企業(yè)和個(gè)人,政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位需要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任,在決策上應(yīng)更多考慮社會(huì)福利,而非自身經(jīng)濟(jì)利益。但是,地方政府和事業(yè)單位的利益仍舊會(huì)影響其行為,從而影響公共數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策的落實(shí)情況。另一方面,公共數(shù)據(jù)具有公共屬性,這決定了公共數(shù)據(jù)開放是非排他性的。公共數(shù)據(jù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn),因此政府可以設(shè)定公共數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn),但是不能單獨(dú)限定某一企業(yè)或個(gè)體使用或不能使用公共數(shù)據(jù)。

(二)國(guó)際公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

公共數(shù)據(jù)開放已成為全球重要國(guó)家提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的引擎,全球重要國(guó)家均在推動(dòng)自身公共數(shù)據(jù)開放。本文選擇最具代表性的美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放作為國(guó)際公共數(shù)據(jù)開放典型案例進(jìn)行介紹。美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀可以總結(jié)為以下三個(gè)方面:

第一,美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放起步早,政策和法律體系完善。美國(guó)于2009年開始逐步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放,成為公共數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)先者。2009年1月,美國(guó)政府發(fā)布《透明開放政府備忘錄》,提出建立透明、開放、合作政府。同年5月,美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站上線,要求各部門在60天內(nèi)公布開放政府計(jì)劃,并把首批開放數(shù)據(jù)上傳到網(wǎng)站上。2013年,美國(guó)通過(guò)《政府信息公開和機(jī)器可讀行政命令》確立了公共數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)框架。該命令確認(rèn)了在無(wú)其他規(guī)定情況下,默認(rèn)政府信息和數(shù)據(jù)資源應(yīng)當(dāng)處于開放和可機(jī)讀的狀態(tài)。2019年,美國(guó)通過(guò)《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》,建立了公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量反饋和評(píng)估體系,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理。美國(guó)政府制定了元數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估體系,開發(fā)了“儀表板”系統(tǒng)(PODD),評(píng)估和監(jiān)測(cè)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放工作執(zhí)行情況。同時(shí),美國(guó)政府定期發(fā)起調(diào)查,舉辦數(shù)據(jù)圓桌會(huì)議,邀請(qǐng)數(shù)據(jù)應(yīng)用企業(yè)和機(jī)構(gòu),調(diào)查本國(guó)數(shù)據(jù)使用需求,并評(píng)估開放成效。政府部門也定期收集使用反饋,完善數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的功能和數(shù)據(jù)資源[7]。這些政策和法律構(gòu)成了美國(guó)相對(duì)完善的公共數(shù)據(jù)開放體系。

第二,美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)可利用性強(qiáng),取得了顯著成果。美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站具有數(shù)據(jù)量大、主題豐富、檢索方便等一系列特點(diǎn),是美國(guó)最大的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。截至2022年9月,該平臺(tái)上一共有335 221個(gè)數(shù)據(jù)集,并提供了不同類型的數(shù)據(jù)和不同接口以便于使用。除此之外,美國(guó)商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局等部門的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)也相對(duì)成熟。這些平臺(tái)的數(shù)據(jù)豐富、數(shù)據(jù)可利用性高,對(duì)美國(guó)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新提供了巨大動(dòng)力。

第三,雖然美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放起步早,成果豐碩,但是其發(fā)展仍舊面臨一些問(wèn)題。其中的主要問(wèn)題是美國(guó)地方政府公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展緩慢,導(dǎo)致地方數(shù)據(jù)缺失。截至2022年11月,美國(guó)50個(gè)州中僅有18個(gè)州建設(shè)了統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。在美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站上,雖然有40個(gè)州公布了數(shù)據(jù)集,但是大部分僅提供了政策文件或地理數(shù)據(jù),并未提供州一級(jí)的詳細(xì)數(shù)據(jù)。

(三)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

相比于美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放,中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放起步較晚,其主要發(fā)展現(xiàn)狀可以總結(jié)為以下兩點(diǎn):

第一,陸續(xù)出臺(tái)公共數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策,政策法規(guī)逐步完善。2015年7月1日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》,提出進(jìn)一步加大政府信息公開和數(shù)據(jù)開放力度。2015年8月19日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》,這是中國(guó)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一份具有頂層設(shè)計(jì)意義的綱領(lǐng)性文件。該文件要求“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享,推動(dòng)資源整合,提升治理能力”。此后,《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等陸續(xù)出臺(tái),加強(qiáng)了公共數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的法律體系建設(shè)。2018年1月,中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》,確定北京市、上海市、浙江省、福建省、貴州省為公共信息資源開放試點(diǎn)地區(qū)。2021年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》,提出“探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則”要從四個(gè)方面展開,即完善公共數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制、建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場(chǎng)景和加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)。

第二,中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展速度快,部分地區(qū)取得了一定成果。隨著中國(guó)各級(jí)政府逐步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放,已開放的公共數(shù)據(jù)成為中國(guó)當(dāng)前最大規(guī)模、覆蓋范圍最廣的數(shù)據(jù)分類。截至2020年,中國(guó)各地方政府開放的有效數(shù)據(jù)集總數(shù)為98 558個(gè),2017—2020年間增長(zhǎng)10倍(3)參見《2021年政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用研究報(bào)告》。。截至2022年10月,中國(guó)已有208個(gè)地級(jí)及以上政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或數(shù)據(jù)開放版塊(4)參見《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告:省域指數(shù)(2022年度)》。。在能夠計(jì)算數(shù)據(jù)容量的平臺(tái)中,超過(guò)29個(gè)平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)容量超過(guò)1億個(gè)(5)數(shù)據(jù)容量是指一個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)真正的數(shù)據(jù)總量,計(jì)算方法為平臺(tái)的數(shù)據(jù)量(行數(shù))乘以數(shù)據(jù)項(xiàng)(字段數(shù)),單位為“個(gè)”。,其平均數(shù)據(jù)容量接近20億個(gè)(6)參見《中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)利用研究報(bào)告(2022)》。。以深圳市為例,2021年政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)官網(wǎng)瀏覽量超過(guò)9億次,下載量接近1 500萬(wàn)次。

(四)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放面臨的問(wèn)題

雖然中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放取得了一定成效,但是與美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀相比,中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放仍舊面臨諸多問(wèn)題。王曉冬[7]將中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放工作面臨的問(wèn)題總結(jié)為數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、平臺(tái)功能不完善和數(shù)據(jù)安全保障較弱。李濤[3]指出數(shù)據(jù)質(zhì)量不高和平臺(tái)功能不完善的主要原因是公共數(shù)據(jù)開放的局部性、隨意性、差別性和雜亂性四個(gè)因素。國(guó)家信息中心發(fā)布的《政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用指南(2021版)》中明確指出,中國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題、供需銜接問(wèn)題和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問(wèn)題。綜合相關(guān)文獻(xiàn),結(jié)合美國(guó)公共數(shù)據(jù)開放情況,本文將中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放存在的問(wèn)題總結(jié)為平臺(tái)覆蓋面不足、數(shù)據(jù)可利用性差和地區(qū)差異巨大三個(gè)方面。

第一,中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)尚未完全覆蓋,部分地區(qū)仍未建立數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。雖然中國(guó)近年來(lái)地級(jí)及以上的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量迅速增加,從2017年的20個(gè)增加到2022年的208個(gè),但是平臺(tái)整體覆蓋率仍舊不高?！吨袊?guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告:省域指數(shù)(2022)》數(shù)據(jù)表明,經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)情況明顯優(yōu)于其他省份。西藏、云南、吉林和遼寧等省份數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)情況明顯低于其他省份,其中部分地區(qū)仍未建立數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。在同一省份內(nèi),地市級(jí)行政區(qū)的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)覆蓋率遠(yuǎn)落后于省級(jí)和副省級(jí)行政區(qū)。截至2022年10月,中國(guó)74.07%的省級(jí)行政區(qū)、86.65%的副省級(jí)行政區(qū)都建設(shè)了數(shù)據(jù)開放平臺(tái),而地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的比例僅有57%和15.5%。大部分的地市級(jí)平臺(tái)僅存在于地方政府網(wǎng)站的政府欄目中,并未整合進(jìn)入上級(jí)行政層級(jí)的專有式平臺(tái),導(dǎo)致公眾難以獲得行政層面更微觀的數(shù)據(jù)。

第二,中國(guó)大部分政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)可用性較低,難以產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。首先,部分政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)集較少。部分政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)存在“有目錄無(wú)數(shù)據(jù)”的情況,甚至部分?jǐn)?shù)據(jù)開放平臺(tái)僅提供新聞發(fā)布內(nèi)容和政策解讀,沒(méi)有提供完整數(shù)據(jù)集。其次,政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,缺乏利用價(jià)值。據(jù)《中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)利用研究報(bào)告(2022)》顯示,約有34.00%的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)更新頻率為一年,只有4.65%的地方平臺(tái)數(shù)據(jù)更新方式為一周。同時(shí),部分?jǐn)?shù)據(jù)集存在元數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)可讀性差等問(wèn)題。例如,67.40%的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)未提供數(shù)據(jù)名稱,90%以上未提供數(shù)據(jù)處理方式和數(shù)據(jù)集時(shí)間范圍(7)參見《中國(guó)政府開放數(shù)據(jù)利用研究報(bào)告(2022)》。。這導(dǎo)致數(shù)據(jù)時(shí)效性差、使用障礙多,嚴(yán)重限制了數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。再者,公共數(shù)據(jù)下載渠道缺失或單一,獲取成本高。截至2021年,尚有諸多政府開放數(shù)據(jù)接口(API接口)數(shù)量為0,甚至有47個(gè)地區(qū)存在數(shù)據(jù)應(yīng)用數(shù)為0的情況。僅有2.40%的地方平臺(tái)提供了數(shù)據(jù)請(qǐng)求功能且公開了用戶的數(shù)據(jù)請(qǐng)求,仍有37.80%的地方平臺(tái)尚未允許用戶提出數(shù)據(jù)請(qǐng)求。此外,政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)提供的數(shù)據(jù)格式單一,不利于數(shù)據(jù)的開放和再利用,部分平臺(tái)甚至無(wú)法保證數(shù)據(jù)集的開放格式,僅保證機(jī)器可讀。很多平臺(tái)需要注冊(cè)登錄后才能下載,部分?jǐn)?shù)據(jù)需要經(jīng)歷復(fù)雜漫長(zhǎng)的申請(qǐng)后才能獲得下載權(quán)限。最后,政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重,難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)。地方政府的部分?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)不一,嚴(yán)重影響了不同政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)的流通和使用[3]。隨著中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展,地區(qū)性的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)逐漸統(tǒng)一,但是不同省份的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)仍舊存在差異。在主體分類、數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面各地均有不同標(biāo)準(zhǔn)和文件,這極大阻礙了數(shù)據(jù)之間的流通和整合。同時(shí),不同平臺(tái)之間缺乏聯(lián)系和整合,用戶收集和整理不同平臺(tái)數(shù)據(jù)的成本較高。各地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)獨(dú)立運(yùn)營(yíng),未能形成數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò),嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)價(jià)值釋放。

第三,中國(guó)不同地區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展水平差異極大。從政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)量和覆蓋情況看,中國(guó)各地區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量差距明顯。截至2021年,中國(guó)華東地區(qū)(8)地區(qū)分類依據(jù)為中國(guó)地理七大分區(qū),具體為華北地區(qū)(北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古)、華東地區(qū)(上海、江蘇、浙江、山東、安徽、江西、福建、臺(tái)灣)、東北地區(qū)(遼寧、吉林、黑龍江)、華中地區(qū)(湖南、湖北、河南)、華南地區(qū)(廣東、廣西、海南、香港、澳門)、西南地區(qū)(四川、重慶、貴州、云南、西藏)和西北地區(qū)(陜西、甘肅、新疆、青海、寧夏)。有245個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái),而東北和華中地區(qū)僅有30和47個(gè),存在明顯的地區(qū)差異。從數(shù)據(jù)集數(shù)量、質(zhì)量、下載量等方面看,各地發(fā)展水平差距更為明顯。例如,山東公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)的平臺(tái)數(shù)據(jù)集為 146 231個(gè),其中山東省省級(jí)數(shù)據(jù)集為949個(gè),其他為所屬地級(jí)的數(shù)據(jù)集。而河北省的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)集不足20個(gè)。在有明確提供數(shù)據(jù)瀏覽量和數(shù)據(jù)下載量的86個(gè)平臺(tái)中,下載量最高為1 500萬(wàn)次,而漯河市、福建省和蕪湖市的下載量為0。這些都充分說(shuō)明各地區(qū)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)發(fā)展極不平衡。

二、辯證法視角下阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的主要因素

中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放面臨諸多問(wèn)題,只有分析造成這些問(wèn)題的根本原因,找到阻礙公共數(shù)據(jù)開放的主要因素,才能準(zhǔn)確解決核心問(wèn)題,切實(shí)推動(dòng)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。

(一)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放因素的分析和研究

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多列舉了中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的問(wèn)題,但是較少嘗試分析阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的因素。李濤[3]分析并指出公共數(shù)據(jù)質(zhì)量不高和平臺(tái)功能不完善的主要原因是公共數(shù)據(jù)開放的局部性、隨意性、差別性和雜亂性。門理想等[4]基于公共價(jià)值(9)公共價(jià)值是公眾對(duì)政府期望的合集[8]50。的視角,認(rèn)為政府對(duì)公共價(jià)值的忽視是諸多問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。他們將公共數(shù)據(jù)開放中公共價(jià)值分為兩個(gè)維度:從公共數(shù)據(jù)開放中獲取怎樣的價(jià)值以及怎樣獲取價(jià)值。然而從實(shí)踐來(lái)看,這兩個(gè)維度都沒(méi)有得到滿足。一方面,公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量、開放維度都低于預(yù)期[7,9]。另一方面,公共數(shù)據(jù)的開放過(guò)程中未能重視其他市場(chǎng)參與者并形成市場(chǎng)規(guī)范[10]。

然而,上述因素并不能全面、有效地解釋中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放所面臨的問(wèn)題,因此可能并不是阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的主要因素。政府對(duì)公共價(jià)值的忽略確實(shí)會(huì)阻礙公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展,導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)可用性較低,但是難以解釋政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)覆蓋不足和地方發(fā)展差異大的現(xiàn)象。公共數(shù)據(jù)開放局部性等因素更是如此。因此,這些因素客觀上確實(shí)阻礙了中國(guó)公共數(shù)據(jù)發(fā)展,但是并非主要因素。

(二)基于辯證法分析主要因素

只有正確分析和認(rèn)知阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放的主要因素,才能對(duì)癥下藥提出有效的政策建議,從而真正推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放,促進(jìn)中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合中國(guó)和國(guó)際公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐現(xiàn)狀,地方政府對(duì)公共數(shù)據(jù)開放積極性不足是阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的主要因素。在發(fā)展視角下,本文將從三個(gè)方面進(jìn)行論證:首先,地方政府積極性對(duì)公共數(shù)據(jù)開放起決定性作用;其次,地方政府積極性是影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的內(nèi)因;最后,地方政府積極性不足能夠全面、完整地解釋中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的問(wèn)題。

(1)地方政府是公共數(shù)據(jù)開放的主要參與者和推動(dòng)者,地方政府積極性對(duì)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展有決定性影響。一方面,地方政府是中央的文件和政策的具體執(zhí)行者。在數(shù)據(jù)權(quán)屬缺乏明確規(guī)定的情況下,各地方政府需要厘清公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬、管理、責(zé)任等方面,出臺(tái)相應(yīng)的政策和規(guī)劃,以落實(shí)中央的文件和政策,并制定對(duì)應(yīng)的考核機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。另一方面,地方政府承擔(dān)公共數(shù)據(jù)收集、整理、管理和開放工作,是公共數(shù)據(jù)的提供者,也是部分環(huán)節(jié)最主要甚至是唯一的參與者。在數(shù)據(jù)收集階段,地方政府部門需要根據(jù)需求制定數(shù)據(jù)收集方案和標(biāo)準(zhǔn),包括元數(shù)據(jù)信息、數(shù)據(jù)字段、數(shù)據(jù)格式,甚至需要提供數(shù)據(jù)樣例。在數(shù)據(jù)整理階段,各部門會(huì)將已經(jīng)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理,包括數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)分級(jí)等。在數(shù)據(jù)管理階段,地方政府需要將各部門整理后的數(shù)據(jù)匯集到政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)進(jìn)行存儲(chǔ),同時(shí)還需要確保數(shù)據(jù)安全以及及時(shí)更新數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)開放階段,地方政府需要提供下載渠道,確保數(shù)據(jù)集能夠被安全、快速下載,提供搜索或檢索方式等。因此,地方政府深度參與公共數(shù)據(jù)開放的各個(gè)環(huán)節(jié),在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)、公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量和可利用性等方面起到?jīng)Q定性作用。

(2)地方政府積極性是影響中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的內(nèi)因,技術(shù)和制度等因素是外因。一方面,地方政府積極性不足是阻礙公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的根本原因,而技術(shù)和制度等客觀因素僅會(huì)延緩公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。當(dāng)前,中國(guó)已經(jīng)有部分地區(qū)在公共數(shù)據(jù)開放方面取得很好成果。截至2021年底,中國(guó)數(shù)據(jù)集數(shù)前十名的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)如圖1所示。從排名上看,除去貴州省省級(jí)平臺(tái),其他9個(gè)平臺(tái)均屬于山東省。數(shù)據(jù)接口數(shù)前十名的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)如圖2所示?？梢钥闯?前十名中有9個(gè)平臺(tái)屬于山東省,這表明在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)水平、政策扶持力度都不具有明顯的相對(duì)優(yōu)勢(shì)情況下,山東省公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展整體水平顯著高于其他省份。這意味著,若地方政府具有積極性,當(dāng)前技術(shù)水平和制度不完善等客觀因素形成的困難是可以被克服的。與之相反,在技術(shù)條件和制度因素具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的地區(qū),若地方政府積極性不足,則公共數(shù)據(jù)開放也會(huì)受到阻礙或陷入停滯。部分城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)集數(shù)、數(shù)據(jù)接口數(shù)和數(shù)據(jù)應(yīng)用數(shù)以及全國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的平均值見表1?？梢钥闯?泰州市公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展良好,而其他三座城市公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展明顯落后。淮安、鹽城和泰州均是江蘇地級(jí)市,相距不到200千米,其技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素不具有明顯差異,在全國(guó)均屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。杭州市生產(chǎn)總值和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)技術(shù)水平均顯著高于泰州市,技術(shù)條件和制度條件更為成熟。然而,除了泰州市,其余三座城市的公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展水平明顯落后于全國(guó)平均水平。這表明若地方政府積極性不足,即使外部因素條件具有優(yōu)勢(shì),公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展也會(huì)面臨阻礙。因此,這些客觀因素對(duì)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的影響雖然不可忽略,但是其并不是影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的根本原因。另一方面,地方政府積極性直接影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展,而技術(shù)和制度等客觀因素則是間接影響因素。當(dāng)?shù)胤秸e極性不足時(shí),在公共數(shù)據(jù)開放方面會(huì)投入更少的精力和資源,從而直接影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。當(dāng)技術(shù)水平有限或制度不完善時(shí),推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放需要更多成本和精力,或公共數(shù)據(jù)開放后產(chǎn)生更低收益,導(dǎo)致地方政府積極性下降,從而阻礙公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。這意味著,地方政府積極性直接影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展,而技術(shù)和制度等客觀因素先影響地方政府積極性,再間接影響公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。由于技術(shù)和制度等客觀因素并不是阻礙公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的決定性因素,因此技術(shù)和制度等客觀因素是外因。

圖1 數(shù)據(jù)集數(shù)前十名地區(qū)情況

圖2 數(shù)據(jù)接口數(shù)前十名地區(qū)情況

(3)地方政府積極性不足可以有效解釋當(dāng)前中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放面臨的主要問(wèn)題。首先,地方政府積極性不足會(huì)導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)投入不足。地方政府需要投入資金和精力執(zhí)行中央和省級(jí)政府的政策和管理辦法。雖然其資金要求、管理能力和技術(shù)水平并未超出地方政府承受能力,但是當(dāng)?shù)胤秸e極性不足時(shí),其投入就會(huì)降低,政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)進(jìn)度將會(huì)放緩或暫停。其次,地方政府積極性不足會(huì)使得公共數(shù)據(jù)可用性下降。由于公共數(shù)據(jù)的收集、整理和管理都需要地方政府深度參與,當(dāng)?shù)胤秸e極性不足時(shí),公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)質(zhì)量都會(huì)下降,進(jìn)而導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)可用性下降。在數(shù)據(jù)收集階段,積極性不足的地方政府僅收集必需的數(shù)據(jù),并不考慮后續(xù)數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)可用性等方面的需求。這不僅對(duì)后續(xù)工作造成困難和阻礙,還會(huì)降低數(shù)據(jù)完整性和數(shù)據(jù)可信性。因此,在沒(méi)有其他利益驅(qū)使或者壓力的情況下,地方政府會(huì)更傾向減少公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)類型,甚至僅開放不重要或不完整的數(shù)據(jù)集,從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)可用性降低。最后,地方政府積極性不同是造成中國(guó)各地公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展差異的主要因素。地方政府積極性對(duì)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展起到?jīng)Q定性作用,因此,地方政府的積極性差異必然會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展差異?，F(xiàn)有研究表明政府在面臨壓力或具有公共數(shù)據(jù)開放動(dòng)力時(shí),其政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)施水平會(huì)更高[11]。截至2021年,中國(guó)仍有部分省份尚未制定或頒布政務(wù)數(shù)據(jù)開放的相關(guān)辦法,這必然導(dǎo)致這些地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展緩慢。由于省級(jí)政府在公共數(shù)據(jù)開放方面并不積極,這些省份的地方政府在公共數(shù)據(jù)開放方面積極性更差,未有任何地市級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上線。

三、發(fā)展視角下有償使用制度對(duì)地方政府積極性的影響

地方政府積極性不足是阻礙中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展的主要因素,因此有效調(diào)動(dòng)地方政府積極性能夠促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展。

(一)建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度能夠調(diào)動(dòng)地方政府積極性

在理論層面,行政手段和市場(chǎng)激勵(lì)兩種方式均可以調(diào)動(dòng)地方政府積極性。根據(jù)中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),市場(chǎng)激勵(lì)方式會(huì)更加有效且成本更低,而行政手段可能會(huì)在落實(shí)過(guò)程中面臨更多問(wèn)題。因此,本文傾向采用市場(chǎng)激勵(lì)方式調(diào)動(dòng)地方政府積極性。

作為中國(guó)改革開放以來(lái)最重要的、影響最大的、通過(guò)市場(chǎng)激勵(lì)方法調(diào)動(dòng)地方積極性的制度,土地出讓金制度能為建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度提供借鑒和啟示。自1978年以來(lái),中國(guó)進(jìn)入土地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的弱管制時(shí)期[12]。隨著深圳市政府1987年首開國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓先河,1988年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案設(shè)立了國(guó)有土地出讓制度,土地出讓制度對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響[13-14]。土地出讓制度調(diào)動(dòng)了地方投資當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的積極性,促進(jìn)了地方政府招商引資,并為地方政府提供了城市化的資金,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動(dòng)力[15][16]205-210。因此,采用合理的市場(chǎng)激勵(lì)手段可以調(diào)動(dòng)地方政府積極性,解決或緩解中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放面臨的主要問(wèn)題。

建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度能夠從兩個(gè)方面調(diào)動(dòng)地方政府積極性。一方面,公共數(shù)據(jù)有償使用制度可以進(jìn)行數(shù)據(jù)價(jià)值的再分配,從而提高地方政府的積極性。在社會(huì)價(jià)值方面,中國(guó)不同地區(qū)的數(shù)字技術(shù)水平存在差異,部分地區(qū)數(shù)字技術(shù)人才缺乏,當(dāng)?shù)卣霉矓?shù)據(jù)的能力不足,使得公共數(shù)據(jù)在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生難以釋放社會(huì)價(jià)值。例如,欠發(fā)達(dá)省份的計(jì)算機(jī)人才少,互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)就業(yè)環(huán)境相對(duì)不足,地方政府需要更多的政策才能吸引到相關(guān)技術(shù)人員。而當(dāng)?shù)厝狈τ?jì)算機(jī)人才也會(huì)導(dǎo)致地方政府利用數(shù)據(jù)能力低,公共數(shù)據(jù)開放在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值不高。在商業(yè)價(jià)值方面,地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異會(huì)導(dǎo)致地方企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)的能力不同,使得公共數(shù)據(jù)開放在不同地區(qū)產(chǎn)生的商業(yè)價(jià)值存在差異。例如,深圳市有許多高科技和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè),公共數(shù)據(jù)能在當(dāng)?shù)蒯尫懦鼍薮蟮纳虡I(yè)價(jià)值,對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。而西藏缺乏高科技企業(yè),公共數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的商業(yè)價(jià)值幾乎為0。若西藏地方政府開放其公共數(shù)據(jù),其公共數(shù)據(jù)更多是被深圳市的高科技和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所利用,對(duì)西藏當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展影響較小。然而,中國(guó)高科技企業(yè)集中在部分省份,而全國(guó)大部分地區(qū)高科技企業(yè)數(shù)量較少。根據(jù)《財(cái)富》2021年數(shù)據(jù),中國(guó)內(nèi)地世界500強(qiáng)企業(yè)有126家,其中北京就有60家,而四川、重慶、河南和湖南等省份一家世界500強(qiáng)企業(yè)都沒(méi)有。中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2022年中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)調(diào)研分析報(bào)告》顯示,中國(guó)各省份民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量前五名分別是浙江、江蘇、廣東、山東和河北。前四名省份共有約300家500強(qiáng)企業(yè),有20個(gè)省份500強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)數(shù)量低于10家。因此,全國(guó)部分地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值較低,這些地區(qū)的地方政府積極性也就不高。

在建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度后,企業(yè)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上使用數(shù)據(jù)需要向地方政府支付費(fèi)用,這實(shí)際上形成了跨區(qū)域的數(shù)據(jù)價(jià)值再分配。在該制度下,其他地區(qū)的企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的商業(yè)價(jià)值會(huì)通過(guò)數(shù)據(jù)使用費(fèi)的形式部分轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)?從而提高了地方政府積極性。

另一方面,公共數(shù)據(jù)有償使用制度可以提高地方政府財(cái)政收入和融資能力,緩解財(cái)政壓力,促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放可持續(xù)性發(fā)展。公共數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)是各級(jí)政府和事業(yè)單位,其數(shù)據(jù)來(lái)源大部分為政府進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)過(guò)程中采集、整理后得到的數(shù)據(jù),其成本由財(cái)政承擔(dān)。公共數(shù)據(jù)免費(fèi)開放會(huì)增加地方政府財(cái)政壓力。同時(shí),地方政府財(cái)政限制會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、供給不足等問(wèn)題,降低公共數(shù)據(jù)可用性、社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。例如,2021年黑龍江省研發(fā)經(jīng)費(fèi)不足195億元,而廣東省為4 002.2億元,超過(guò)黑龍江省全省全年財(cái)政支出的3 932億元。若僅考慮省級(jí)政府財(cái)政支出,2021年廣東省科學(xué)計(jì)算支出978億元,黑龍江省為43.5億元,相差約20倍。同時(shí),黑龍江省在民生方面的財(cái)政支出就已經(jīng)占據(jù)財(cái)政支出的87.1%,這意味著黑龍江省政府能夠投入在政府公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上的財(cái)政能力相當(dāng)有限。在這種情況下,財(cái)政收入低的地方政府難以維持高水平、高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。

建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度可以為地方政府提供財(cái)政收入,緩解財(cái)政壓力,并刺激地方政府積極性,進(jìn)一步提高公共數(shù)據(jù)可用性和數(shù)據(jù)價(jià)值,促進(jìn)公共數(shù)據(jù)要素可持續(xù)開放。例如,土地出讓金制度為地方政府帶來(lái)了大量財(cái)政收入,并成為地方政府的財(cái)政支柱[14]。因此,隨著數(shù)據(jù)要素的重要性進(jìn)一步增加,公共數(shù)據(jù)有償使用制度也會(huì)增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入,并逐步成為地方政府的重要財(cái)政收入之一。這部分收入將為公共數(shù)據(jù)收集、整理、管理和開放提供資金來(lái)源。

(二)對(duì)公共數(shù)據(jù)有償使用制度爭(zhēng)議的回應(yīng)

第一,政府是否有權(quán)向公共數(shù)據(jù)使用者收取費(fèi)用。部分學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)無(wú)條件免費(fèi)開放公共數(shù)據(jù),其邏輯基礎(chǔ)是政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)無(wú)條件免費(fèi)開放。但現(xiàn)有文獻(xiàn)指出,政務(wù)信息公開和公共數(shù)據(jù)開放的法律基礎(chǔ)是完全不同的[17]。政務(wù)信息公開的法律基礎(chǔ)是公民知情權(quán)和行政監(jiān)督權(quán),而公共數(shù)據(jù)開放的法律基礎(chǔ)是公共資源使用權(quán)。其原因在于二者提供的內(nèi)容是不同的,政務(wù)信息公開提供的是信息,而公共數(shù)據(jù)開放提供的是數(shù)據(jù)[18-19]。公共數(shù)據(jù)開放的核心目的是充分釋放公共數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值,從而推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。其核心在于公共數(shù)據(jù)的使用權(quán),而非知情權(quán)。因此,公共數(shù)據(jù)開放不僅僅在于開放,還在于保障公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量和可用性。不同的權(quán)利基礎(chǔ)和法理邏輯也使得公共數(shù)據(jù)開放制度不能照搬政府信息公開制度。在公共資源使用權(quán)的法律基礎(chǔ)下,政府對(duì)使用資源的個(gè)體或企業(yè)收取費(fèi)用是合理且正當(dāng)?shù)摹?/p>

第二,公共數(shù)據(jù)開放是否應(yīng)當(dāng)是政府應(yīng)該且必須提供的公共產(chǎn)品。若公共數(shù)據(jù)開放是政府必須提供的公共產(chǎn)品,則其費(fèi)用和成本應(yīng)當(dāng)由財(cái)政承擔(dān),且需要向公民和企業(yè)免費(fèi)提供。然而,在實(shí)踐中,由于公共數(shù)據(jù)的使用存在門檻,并非所有個(gè)人、企業(yè)和組織均能夠利用公共數(shù)據(jù)并從中獲益,因此,能夠利用公共數(shù)據(jù)并從中獲益的個(gè)人、企業(yè)和組織是公共數(shù)據(jù)開放的特定受益人[20-21]。此時(shí),公共數(shù)據(jù)開放并非純公共產(chǎn)品,而是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,應(yīng)遵循公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政法理論中“受益者負(fù)擔(dān)”原則,即以特定事業(yè)受益為依據(jù),要求特定受益人負(fù)擔(dān)與受益程度相應(yīng)的一定費(fèi)用[20]。該原則的基本精神是保證社會(huì)負(fù)擔(dān)和收益的公平。在有特定受益人的情況下,若仍舊由財(cái)政或全民負(fù)擔(dān)成本,則有失公平。

第三,公共數(shù)據(jù)有償使用制度是否會(huì)阻礙公共數(shù)據(jù)釋放價(jià)值。當(dāng)公共數(shù)據(jù)從免費(fèi)使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂脮r(shí),企業(yè)是否會(huì)減少公共數(shù)據(jù)的使用?新興企業(yè)或中小企業(yè)是否會(huì)無(wú)力承擔(dān)使用費(fèi)用?這些是否會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)難以產(chǎn)生商業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值?合理的定價(jià)機(jī)制可以避免公共數(shù)據(jù)有償使用制度降低經(jīng)濟(jì)效率。一方面,地方和中央政府可以制定部分政策以降低公共數(shù)據(jù)有償使用制度對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的負(fù)面影響。例如,對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí),對(duì)高商業(yè)價(jià)值和細(xì)顆粒度數(shù)據(jù)進(jìn)行收費(fèi),而對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和低商業(yè)價(jià)值數(shù)據(jù)免費(fèi)開放。同時(shí),地方政府可以制定扶持新興企業(yè)和中小企業(yè)的公共數(shù)據(jù)開放政策,降低其公共數(shù)據(jù)使用費(fèi)用。另一方面,公共數(shù)據(jù)有償使用制度會(huì)提高政府積極性,從而提高公共數(shù)據(jù)可利用性,增加公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值。以英國(guó)和德國(guó)為例,英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)建設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買網(wǎng),以每條100～500英鎊的價(jià)格出售英國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的文本信息及相關(guān)數(shù)據(jù)[20]。德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)也有類似網(wǎng)站,其出售價(jià)格為每條100～400歐元。根據(jù)公布數(shù)據(jù),標(biāo)準(zhǔn)有償供給提供的收入占英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)總收入的15%,而對(duì)于德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì),該比例為60%。由于是有償供給,因此企業(yè)和政府的合作更為緊密,政府在收集、整理、管理和開放的過(guò)程中需要考慮企業(yè)需求,使得標(biāo)準(zhǔn)信息更容易被應(yīng)用。這反而支撐了英國(guó)和德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)。因此,合理定價(jià)機(jī)制可以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放的發(fā)展。

第四,當(dāng)公共數(shù)據(jù)出讓金成為地方政府財(cái)政收入的主要部分時(shí),是否會(huì)出現(xiàn)地方政府財(cái)政過(guò)度依賴公共數(shù)據(jù)出讓金。引入私有數(shù)據(jù)參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給多樣化,可以避免地方政府財(cái)政過(guò)度依賴公共數(shù)據(jù)出讓金的問(wèn)題。在土地出讓金制度下,中國(guó)地方政府的財(cái)政收入過(guò)度依賴土地出金,形成“土地財(cái)政”現(xiàn)象。這導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)地方政府的財(cái)政收入和負(fù)債償債能力有著決定性影響,迫使地方政府制定部分政策或采取行政手段以維持地價(jià)和房?jī)r(jià)。然而,公共數(shù)據(jù)有償制度難以產(chǎn)生類似現(xiàn)象。“土地財(cái)政”的基礎(chǔ)是地方政府對(duì)土地要素的壟斷。隨著中國(guó)土地征用制度的發(fā)展,農(nóng)村土地必須通過(guò)地方政府征用后才能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,從而進(jìn)入土地市場(chǎng)[12,14],導(dǎo)致地方政府在一定區(qū)域內(nèi)完成了對(duì)土地要素的壟斷。然而,地方政府難以壟斷數(shù)據(jù)要素供給。一方面,數(shù)據(jù)要素和土地要素不同,地方政府無(wú)法完成公共數(shù)據(jù)要素壟斷。不同地區(qū)的公共數(shù)據(jù)雖然有差異性,但是在一定程度上可以相互替代。因此,地方政府并不能夠完全壟斷公共數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)供給。另一方面,隨著數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展,私有數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)要素市場(chǎng),數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的供給會(huì)逐步多元化,地方政府難以壟斷數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。此時(shí),地方政府即使能壟斷某一地區(qū)的公共數(shù)據(jù)供給,也無(wú)法壟斷該地區(qū)的所有數(shù)據(jù)要素供給,從而無(wú)法形成財(cái)政過(guò)度依賴公共數(shù)據(jù)出讓金的現(xiàn)象。

四、建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度框架的政策建議

在發(fā)展視角下,公共數(shù)據(jù)開放發(fā)展是一個(gè)過(guò)程,這要求在提供政策建議時(shí),不僅要考慮如何解決當(dāng)前階段的主要問(wèn)題,還需要考慮其后續(xù)階段可能面臨的問(wèn)題,以及政策實(shí)施后在未來(lái)發(fā)展階段可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。因此,本文從四個(gè)方面提出公共數(shù)據(jù)有償使用制度框架和具體建議。四個(gè)方面的政策建議形成一個(gè)整體,共同促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放健康發(fā)展。

1.建立公共數(shù)據(jù)分級(jí)制度,為公共數(shù)據(jù)有償使用制度提供基礎(chǔ)

當(dāng)前,中國(guó)公共數(shù)據(jù)開放制度基于數(shù)據(jù)開放條件和數(shù)據(jù)獲取成本對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類。中國(guó)公共數(shù)據(jù)按照涉及隱私程度分為無(wú)條件開放、有條件開放和不予開放三類。從數(shù)據(jù)獲取成本看,中國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)開放平臺(tái)現(xiàn)階段免費(fèi),小部分平臺(tái)不限時(shí)免費(fèi)或不明確。

結(jié)合數(shù)據(jù)開放條件和公共數(shù)據(jù)價(jià)值兩方面的因素,建立公共數(shù)據(jù)分級(jí)制度。根據(jù)公共數(shù)據(jù)開放條件和數(shù)據(jù)價(jià)值建立多層次的分級(jí)制度,確定不同信息含量、不同數(shù)據(jù)顆粒度、不同場(chǎng)景和領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)開放程度、脫敏標(biāo)準(zhǔn)、交易方式和定價(jià)機(jī)制,從而有效推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放,并使得公共數(shù)據(jù)具有更強(qiáng)的可用性。

多層次的公共數(shù)據(jù)分級(jí)制度可以更精確、更靈活地開放公共數(shù)據(jù),將公共數(shù)據(jù)精準(zhǔn)開放給需要的行業(yè)和企業(yè)。一方面,部分公共數(shù)據(jù)不需要也不適合開放給所有公民、法人和其他組織,進(jìn)行適當(dāng)篩選和授權(quán)可以有效避免國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私等數(shù)據(jù)泄露問(wèn)題。另一方面,不同領(lǐng)域和數(shù)據(jù)顆粒度的公共數(shù)據(jù)所具有的商業(yè)價(jià)值不同,其需求群體、適合的交易模式和定價(jià)機(jī)制也會(huì)存在差異。因此,公共數(shù)據(jù)分級(jí)制度可以使公共數(shù)據(jù)滿足不同群體的數(shù)據(jù)使用需求。

2.建立公共數(shù)據(jù)有償使用制度,合理分配公共數(shù)據(jù)收益

數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展的成本巨大,中央政府和地方政府需要投入大量資金。公共數(shù)據(jù)收取的費(fèi)用可用于維持或維護(hù)數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè),降低中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān),從而使得數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)收取的費(fèi)用可以部分作為地方政府的財(cái)政收入,并基于公共數(shù)據(jù)收益建立公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化體系。當(dāng)公共數(shù)據(jù)具有穩(wěn)定現(xiàn)金流時(shí),公共數(shù)據(jù)就具備了“數(shù)據(jù)資產(chǎn)化”的基礎(chǔ)。地方政府可以將該現(xiàn)金流資產(chǎn)化,從而在金融市場(chǎng)上進(jìn)行融資,為城市發(fā)展和數(shù)字基建提供資金。當(dāng)高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)可以為地方政府提供財(cái)政收入且成為地方政府重要資產(chǎn)時(shí),地方政府必然具有積極性維持或提升公共數(shù)據(jù)質(zhì)量,從而促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給體系,推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給多元化

公共數(shù)據(jù)開放不僅可以提高數(shù)據(jù)供給,還能規(guī)范數(shù)據(jù)交易市場(chǎng),完善數(shù)據(jù)要素定價(jià)機(jī)制,推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公共數(shù)據(jù)開放可以緩解當(dāng)前私有數(shù)據(jù)供給不足的現(xiàn)狀。公共數(shù)據(jù)有償使用制度規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易機(jī)制和定價(jià)機(jī)制,為私有數(shù)據(jù)參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)奠定基礎(chǔ),推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給多元化。

政府應(yīng)基于有償使用體系建立并完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給體系。企業(yè)可以參考公共數(shù)據(jù)分級(jí)制度,為其私有數(shù)據(jù)定級(jí),并確定交易和定價(jià)模式。政府可以根據(jù)私有數(shù)據(jù)的商業(yè)機(jī)密和商業(yè)價(jià)值規(guī)定私有數(shù)據(jù)的私有年限。在數(shù)據(jù)使用時(shí)間達(dá)到私有年限后,企業(yè)可以將數(shù)據(jù)歸屬權(quán)轉(zhuǎn)移給政府,變更為公共數(shù)據(jù),并獲得對(duì)應(yīng)補(bǔ)償。

4.完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制,建立數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展,數(shù)據(jù)要素作為生產(chǎn)要素的地位將越來(lái)越重要,對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的監(jiān)管和宏觀調(diào)控是保證數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前,中國(guó)處于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展初期,其監(jiān)管體系尚不完善,中央和地方政府缺乏有效的宏觀調(diào)控手段。

基于公共數(shù)據(jù)有償使用制度,完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管體系和宏觀調(diào)控機(jī)制。政府通過(guò)調(diào)整相關(guān)公共數(shù)據(jù)使用費(fèi)用、授權(quán)企業(yè)數(shù)量等方式間接或直接提高或降低某一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)要素投入量和成本,從而達(dá)到投資引導(dǎo)的目的。制定和完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)監(jiān)管體系,完善數(shù)據(jù)要素交易管理辦法,評(píng)估數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)壟斷等風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的監(jiān)管措施。