城市群空間結(jié)構(gòu)視角下中國(guó)式城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、機(jī)制與路徑

劉秉鐮,高子茗

1.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院,天津 300071 2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300071

黨的二十大明確提出要走“中國(guó)式現(xiàn)代化新道路”,就建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,形成新發(fā)展格局,實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等作出重大決策部署。現(xiàn)代化是人類文明和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志,主要包括經(jīng)濟(jì)繁榮和人民生活富裕、科技和生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)、社會(huì)平等自由和諧穩(wěn)定、人民精神文化非常豐富以及高度城鎮(zhèn)化。這五個(gè)特征不僅符合人類進(jìn)步的共同價(jià)值觀,也符合中國(guó)的實(shí)際情況。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.7%,未來還將有3億人進(jìn)入城市。改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)和要素市場(chǎng)的開放,中國(guó)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程,并逐步進(jìn)入了“以城市群為支撐”的階段。中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入高級(jí)階段,城市群對(duì)發(fā)展質(zhì)量的作用日漸凸顯。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群以不足7%的國(guó)土面積承載了近29%的人口并貢獻(xiàn)了近42%的地區(qū)生產(chǎn)總值,因此城市群必將成為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐?！笆奈濉币?guī)劃中明確了城市群和都市圈在經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中的重要地位:“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路,深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展?！秉h的二十大報(bào)告更是從多個(gè)維度提出城市和城市群空間結(jié)構(gòu)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用,具體涉及土地與人口分布關(guān)系、城市群規(guī)模體系、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局等方面。因此,精準(zhǔn)把握中國(guó)城市群構(gòu)建和城鎮(zhèn)化推進(jìn)的發(fā)展規(guī)律,以新發(fā)展理念科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)模體系與改善空間分布,有助于實(shí)現(xiàn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化,開辟人口大國(guó)現(xiàn)代化、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、和平發(fā)展道路的中國(guó)式現(xiàn)代化新境界。

一、中國(guó)式現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與發(fā)展

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。在中央政府持續(xù)推進(jìn)“以人為核心”的城鎮(zhèn)化、構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的背景下,新型城鎮(zhèn)化被賦予新的內(nèi)涵。本文從黨的二十大報(bào)告中提出的中國(guó)式現(xiàn)代化特征入手,探討中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求,剖析城市發(fā)展至今存在的問題,以便探究未來的發(fā)展道路。

(一)中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.“人口規(guī)模巨大”是新型城鎮(zhèn)化的特征

在過去幾十年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程構(gòu)成了世界奇跡,用較低的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)人口為主導(dǎo)向城市人口為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變”的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路[1]。中國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升到2021年的64.70%,城鎮(zhèn)人口由7 682萬人上升到9.14億人。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),中國(guó)現(xiàn)階段城市常住人口1 000萬人以上的超大城市共7個(gè),500～1 000萬人的特大城市共14個(gè)。截至2021年,中國(guó)(不含中國(guó)香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū))設(shè)市城市已經(jīng)有663個(gè),形成了19個(gè)城市群。其中,京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)城市群、成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群成為容納人口和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的重要支撐。因而在未來,中國(guó)更需要有效發(fā)揮城市群規(guī)模體系和空間結(jié)構(gòu)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的引擎作用。

相較于世界上的其他國(guó)家,中國(guó)城鎮(zhèn)化模式擁有人口規(guī)模巨大、經(jīng)濟(jì)資源集中和土地資源有限的特征。相較于地廣人稀的發(fā)達(dá)國(guó)家,中國(guó)城市群呈現(xiàn)高度經(jīng)濟(jì)密集和人口密集的發(fā)展模式,橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果見表1[2-3]?？v觀全球,681個(gè)大都市區(qū)占GDP的60%,占人口總量的24%,中國(guó)部分城市群要素集中程度高于這一水平。在相同時(shí)間范圍內(nèi),世界部分發(fā)展中國(guó)家也經(jīng)歷了快速城市化進(jìn)程,如撒哈拉以南的非洲地區(qū)、南亞和東南亞。值得慶幸的是,中國(guó)沒有出現(xiàn)這些發(fā)展中國(guó)家城市犯罪率高、衛(wèi)生條件惡劣、社會(huì)環(huán)境混亂等問題,但是同樣面臨著農(nóng)村人口規(guī)模龐大且收入低下、制造業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡等困境。結(jié)合中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,關(guān)注城市群土地利用效率和人口空間分布,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

表1 中國(guó)城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果 %

2.“全體人民共同富?！笔切滦统擎?zhèn)化的目標(biāo)

共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和重要特征。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出了“扎實(shí)推動(dòng)共同富裕”,到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的目標(biāo)。改革開放40多年來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也伴隨著三大差距日益擴(kuò)大的問題。近10年全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)一直徘徊在0.47左右,遠(yuǎn)高于0.40的國(guó)際警戒線。圖1列出了中國(guó)城鎮(zhèn)化差距和共同富裕發(fā)展的演變趨勢(shì)。自2003年,各省份平均人均生產(chǎn)總值逐年遞增,地區(qū)間恩格爾系數(shù)、人均GDP變異系數(shù)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程差距逐年遞減。但自2013年后,地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距和基尼系數(shù)逐步持平。以上經(jīng)濟(jì)總量不斷提升但是收入差距未能縮小的現(xiàn)象,構(gòu)成了共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的瓶頸。正如黨的二十大報(bào)告所指出的,現(xiàn)階段中國(guó)“發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出,推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展還有許多卡點(diǎn)瓶頸”,而發(fā)展“全體人民共同富?！钡男滦统擎?zhèn)化,需要消除城市內(nèi)人群差距、城邊際城鄉(xiāng)差距以及城市間區(qū)域差距。具體而言,城市內(nèi)部國(guó)土開發(fā)和人口分布協(xié)調(diào)性需要加強(qiáng),城鄉(xiāng)接合部流動(dòng)人口市民化融入程度需要提高,農(nóng)村地區(qū)土地制度改革需要深化。實(shí)現(xiàn)全民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化需要遵循以下經(jīng)濟(jì)規(guī)律:經(jīng)濟(jì)總量提升是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前期基礎(chǔ),收入分配不均是實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)阻礙,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)共同富裕的解決方案。

圖1 2003—2020年城鎮(zhèn)化差距和共同富裕發(fā)展演變趨勢(shì)

3.“物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)”是新型城鎮(zhèn)化的要求

新發(fā)展階段需要同時(shí)注重精神文明的引領(lǐng)和地域文化特色的彰顯。在城市群維度,中國(guó)不同地區(qū)文明創(chuàng)建進(jìn)程差異主要是行政分割所致,即城市本可依托湖湘文化、齊魯文化、閩南文化等構(gòu)建精神文明示范區(qū),但是互相之間缺乏共同的創(chuàng)建理念、統(tǒng)一的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)以及合作的創(chuàng)建活動(dòng)[4]。在城市維度,高速工業(yè)化進(jìn)程往往伴隨著經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不高、城市品質(zhì)低下等問題,具體表現(xiàn)為建筑物空置率高、人口產(chǎn)業(yè)土地不匹配、居民生活環(huán)境惡劣、城市建設(shè)缺乏特色等[5],被統(tǒng)一歸結(jié)為激進(jìn)城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的負(fù)面影響[6]?！拔镔|(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)”的新型城鎮(zhèn)化要求地方政府因地制宜、因時(shí)施策,構(gòu)建特色的城市風(fēng)貌、地域文化、地理空間特色,避免各城市盲目追求高樓林立、交通縱橫的城市形象,致使“千樓一面、千城一面”的問題突出;避免改造過程中割裂歷史傳承、打破傳統(tǒng)文化氛圍、盲目對(duì)標(biāo)國(guó)際,出現(xiàn)“大拆大建、拆真建假”的低效現(xiàn)象[7]。理想的模式是按照城市、城市群的地理演進(jìn)和歷史脈絡(luò),合理安排空間中的自然景觀和人文景觀,建設(shè)特色文化地標(biāo)、文化產(chǎn)業(yè)園,在妥善規(guī)劃城市空間體系的同時(shí),潛移默化地加強(qiáng)文化認(rèn)同,鮮明文化符號(hào),提升城市、城市群居民的文化自信和精神文明水平。

4.“人與自然和諧共生”是新型城鎮(zhèn)化的理念

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化需要同時(shí)關(guān)注綠色發(fā)展目標(biāo)和居民生活質(zhì)量,即“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式及生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì),為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”,合理高效地規(guī)劃“三生空間”,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)。然而現(xiàn)階段,有些城市群作為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體區(qū),反而成為各種生態(tài)環(huán)境問題的“重災(zāi)區(qū)”[8]。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量和綠色發(fā)展并重的要求下,城市群應(yīng)當(dāng)更加注重高效配置生產(chǎn)要素,提高生態(tài)效率,完善產(chǎn)業(yè)鏈合理布局,實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。在城市內(nèi)部,空間的無序拓展以及地理的固有特性可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布過于分散,緊湊程度較低[9]。已有研究表明,城市空間結(jié)構(gòu)會(huì)影響居民通勤便捷性[9]、公共服務(wù)可達(dá)性[10]、居民工資收入[11]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率[12]等。劣質(zhì)的空間結(jié)構(gòu)往往伴隨著冗雜繁復(fù)的交通運(yùn)輸體系、缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)的企業(yè)地理分布、嚴(yán)重的交通擁堵以及由此帶來的空氣污染。與之相反,優(yōu)化的空間結(jié)構(gòu)能夠?yàn)榫用裉峁└邮孢m宜居、綠色健康的生活環(huán)境。例如,當(dāng)城市空間形態(tài)比較緊湊時(shí),其內(nèi)部通行距離較短,政府、企業(yè)、居民均能夠享受交通便利性、外部性治理與公共服務(wù)供給等方面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)[10]?？傊?經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)、空間結(jié)構(gòu)良好的城市(群)內(nèi)各類主體效用更高,更有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總布局?！叭伺c自然和諧共生”的新型城鎮(zhèn)化要求集約利用土地、能源等稀缺資源,減少城市建設(shè)對(duì)自然環(huán)境的干擾和損害,推動(dòng)形成綠色低碳的城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式和生產(chǎn)生活方式。

(二)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、成效與問題

1.城鎮(zhèn)化與城市群的發(fā)展歷程

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)起步,新中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展先后經(jīng)歷了萌芽期(1949—1977年)、探索期(1978—2005年)、成熟期(2006—2014年)、提質(zhì)期(2015年至今)四個(gè)階段。在1949—1977年改革開放前期的萌芽階段,中國(guó)城市擴(kuò)張模式是完全由中央計(jì)劃調(diào)節(jié)的緩慢城鎮(zhèn)化。在這一時(shí)期,為了集中有限資源,確保新中國(guó)工業(yè)體系建設(shè),政府實(shí)行了戶籍制、剪刀差和三線建設(shè)等一系列政策,為后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1978—2005年,得益于經(jīng)濟(jì)改革開放,中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展,從而助推了城鎮(zhèn)化的快速提升。城市群相關(guān)概念也開始引入并逐步引起關(guān)注,如1982年“以上海為中心建立長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈”。在21世紀(jì),中國(guó)開始步入以“大都市”與“城市群”為代表的城市化進(jìn)程新階段[13]。2006年,“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”,標(biāo)志著城市群在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局中地位提升。此后,人才、資金、物料等要素不斷向大城市聚集,中國(guó)進(jìn)入城市群發(fā)展成熟期。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,2015年中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步提出和明確“把城市群作為主體形態(tài)”,城市群建設(shè)在中國(guó)大地上已呈烈火燎原之勢(shì)[13]。

從歷史發(fā)展角度,中國(guó)歷經(jīng)了“單一城市規(guī)模擴(kuò)張”向“城市群協(xié)調(diào)合作”的轉(zhuǎn)變,而伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高級(jí)階段,城市群對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升作用日漸凸顯。國(guó)家出臺(tái)政策促使人口等要素由城市向城市群集聚,城市空間協(xié)作開始進(jìn)入細(xì)化階段。黨的十九大報(bào)告提出要“以城市群為主體,構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。這一時(shí)期已經(jīng)形成眾多跨行政區(qū)的城市群戰(zhàn)略,如京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域城市群、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、中原城市群、長(zhǎng)江中游城市群、關(guān)中平原城市群等。各行政區(qū)域也制定了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的特區(qū)戰(zhàn)略,如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等。在城市群范圍內(nèi),多維度政策體系和多元的政策手段有利于優(yōu)化資源的空間配置,發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì),形成各具特色、功能互補(bǔ)的區(qū)域分工格局,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和城市群發(fā)展質(zhì)量,帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2.以城市群為支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展成效

“十四五”規(guī)劃明確了城市群和都市圈在中國(guó)發(fā)展全局中的地位:“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路,深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展,使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活?！秉h的二十大報(bào)告更是從多個(gè)維度探討了城市和城市群空間結(jié)構(gòu)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用,具體包括:在城市土地與人口空間分布關(guān)系方面,“健全主體功能區(qū)制度,優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”;在城市群規(guī)模體系與空間布局方面,“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局,推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”;在城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間形狀和緊湊度方面,要“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,實(shí)施城市更新行動(dòng),加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),打造宜居、韌性、智慧城市”。京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群和珠三角城市群等在城市空間協(xié)作方面積累了不少成功經(jīng)驗(yàn),為其他地區(qū)提供了“以城市群為抓手,發(fā)展新型城鎮(zhèn)化”的良好示范。如長(zhǎng)三角地區(qū)打造全國(guó)先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)和高端服務(wù)經(jīng)濟(jì)區(qū);珠三角地區(qū)利用空間鄰近性,與香港特別行政區(qū)形成“前店后廠”,確立加工制造和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)的領(lǐng)先地位;京津冀地區(qū)利用首都空間外溢優(yōu)勢(shì),推進(jìn)世界級(jí)城市群建設(shè)。

在交通運(yùn)輸方面,城市群發(fā)展戰(zhàn)略有助于在城市間形成良好的空間連通網(wǎng)絡(luò),提高要素配置效率。2021年,全國(guó)公路總里程為528萬千米,高速公路總里程為16.9萬千米,居世界第一位。相較于其他地區(qū),三大城市群得益于高效的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和良好的空間結(jié)構(gòu),即用相對(duì)較小的物流成本承載高密度的物流量。三大城市群公路里程僅占全國(guó)的18.8%,卻承載了42.0%的經(jīng)濟(jì)總量,所涉港口(1)主要包括寧波舟山港、上海港、唐山港、廣州港、蘇州港(內(nèi)河)、天津港、南京港(內(nèi)河)、連云港港、深圳港、泰州港(內(nèi)河)、江陰港(內(nèi)河)、南通港(內(nèi)河)、黃驊港和湛江港。的貨物吞吐量總額為68.5億噸,占全國(guó)的44.0%,其中京津冀占比10.0%、珠三角占比7.6%、長(zhǎng)三角占比28.1%。

在投資水平方面,城市群空間分工協(xié)作的巨大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)成為吸引資金、人才、技術(shù)等要素的主要源頭。2021年,全國(guó)固定資產(chǎn)投資較上年增長(zhǎng)4.9%,長(zhǎng)三角較上年增長(zhǎng)8.5%,珠三角增長(zhǎng)6.3%。良好的營(yíng)商環(huán)境和靈活的招商引資政策吸引了眾多民營(yíng)企業(yè)落戶,為地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供源動(dòng)力[14]。2021年,中國(guó)500強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)中有336家落戶于三大城市群。由此可見,城市群發(fā)展為中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)等目標(biāo)提供了現(xiàn)實(shí)可能。

在外向型經(jīng)濟(jì)方面,城市群得益于空間分化、要素聚集,擁有良好對(duì)外發(fā)展基礎(chǔ),不會(huì)受到中國(guó)部分地區(qū)單體經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、體制相對(duì)落后、金融產(chǎn)業(yè)國(guó)際化程度低、數(shù)字化建設(shè)基礎(chǔ)有待加強(qiáng)、人才嚴(yán)重匱乏等問題的影響[15]。2021年,中國(guó)貿(mào)易進(jìn)出口總額為39.1萬億元,同比增長(zhǎng)21.4%,其中出口總額21.7萬億元,同比增長(zhǎng)21.2%。其中,長(zhǎng)三角進(jìn)口總額占比為33.5%,珠三角為18.6%,京津冀為21.6%;長(zhǎng)三角出口總額占比為38.1%,珠三角為23.2%,京津冀為5.9%,三者占中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的70%以上。

總之,城市群用較少的土地占用和資源代價(jià)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和高速城鎮(zhèn)化的雙重任務(wù)。未來,城市群發(fā)展將成為構(gòu)筑新發(fā)展格局、步入高質(zhì)量發(fā)展道路、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然選擇,因而需要系統(tǒng)總結(jié)城市群發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與問題,明確城市群等級(jí)體系和空間結(jié)構(gòu)的演進(jìn)邏輯,探索出一條具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化城市建設(shè)道路。

3.城市群發(fā)展中的問題

(1)各地區(qū)間發(fā)展水平不一和協(xié)調(diào)性不足。在全國(guó)整體空間布局方面,根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),2021年中國(guó)31個(gè)省份(不含中國(guó)香港、澳門、臺(tái)灣)有21個(gè)城鎮(zhèn)化率超過了60%。其中,有3個(gè)城鎮(zhèn)化率超過了80%,分別是北京、上海和天津;有5個(gè)城鎮(zhèn)化率超過了70%,分別是廣東、江蘇、遼寧、浙江和重慶;有13個(gè)省份城鎮(zhèn)化率超過了60%。總體而言,東北和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后。圖2利用人均GDP、變異系數(shù)和基尼系數(shù)列示了東、中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、區(qū)域差距和收入分配情況的變化趨勢(shì)。在四個(gè)區(qū)域內(nèi)部,東北三省之間差異不大,但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后;東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),但是地區(qū)之間差距較大,變異系數(shù)始終處于高位;中西部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距基本持平,西部地區(qū)變異系數(shù)較大。從中可見,中國(guó)各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、收入分配差距較大等問題仍然突出?？v觀中國(guó)區(qū)域發(fā)展,資源和人口大量聚集于東部地區(qū),而其他地區(qū)部分城市出現(xiàn)空間閑置甚至經(jīng)濟(jì)塌陷的現(xiàn)象,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有待進(jìn)一步深化。

圖2 分地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、區(qū)域差距和收入分配

(2)城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)與規(guī)模體系有待優(yōu)化。城市群是中國(guó)未來城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),在城市群中合理地安排大中小城市的規(guī)模分布,是高質(zhì)量發(fā)展階段提高空間利用效率的必然選擇。然而現(xiàn)階段,大多數(shù)城市群內(nèi)部的大中小城市落差較大、要素流動(dòng)不合理等問題嚴(yán)重,致使城市規(guī)模體系失調(diào)。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)要素的過度集聚導(dǎo)致特大城市和超大城市過度擁擠,資源環(huán)境承載力與容納人口總量錯(cuò)配,但是中小城市仍然長(zhǎng)期功能性不足,發(fā)展遲緩甚至經(jīng)濟(jì)萎縮。這種現(xiàn)象使得城市群內(nèi)部由于空間結(jié)構(gòu)惡化和規(guī)模體系失調(diào),難以形成合理的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和分工協(xié)同,降低了全要素生產(chǎn)率。

形成上述問題的主要原因在于,一方面,特大、超大城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入了高成本階段,擁擠問題十分突出且亟須功能性疏解,主要表現(xiàn)包括居高不下的要素價(jià)格、供不應(yīng)求的公共服務(wù)、難以緩解的交通擁堵和急劇惡化的生態(tài)環(huán)境等。中小城市擁有過去為獲得財(cái)政收入而過量開發(fā)的土地,但是因公共服務(wù)不足和大城市虹吸現(xiàn)象,其內(nèi)人才、企業(yè)大量流失,城市空心化問題嚴(yán)重。另一方面,城市建設(shè)過程中忽視自身地理因素和文化特征,空間緊湊度降低的同時(shí),經(jīng)濟(jì)效率嚴(yán)重?fù)p失。各城市過去盲目的擴(kuò)張進(jìn)程使得高樓林立,千城一面,導(dǎo)致大量房屋閑置。以城市群為尺度進(jìn)行綜合規(guī)劃統(tǒng)籌,可以扭轉(zhuǎn)城市之間“錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)”的局面,緩解大城市和中小城市發(fā)展過程中的對(duì)立矛盾,轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙源蟪鞘休椛渥饔脼橐劳?盤活中小城市”的良性循環(huán)發(fā)展模式。

(3)粗放式城市蔓延與城鄉(xiāng)融合緩慢。在各地方政府如火如荼推行土地城市化的巨大熱情下,雖然中國(guó)城市規(guī)模不斷擴(kuò)張,但是其空間形態(tài)也明顯惡化[10]。在過去十幾年,城鎮(zhèn)常住人口年均增長(zhǎng)率約為3.4%,而城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)率約5.5%,土地面積相對(duì)于人口更大幅度的增長(zhǎng)導(dǎo)致城市空間蔓延式擴(kuò)張[16]。粗放式城市蔓延與社會(huì)治理滯后等問題在城鄉(xiāng)接合部地帶尤為突出。城鄉(xiāng)接合部是指城郊村、城中村等城鄉(xiāng)接壤地帶,是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地必須歷經(jīng)的地理階段,亦是外來流動(dòng)人口、城市低收入人口、農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口和農(nóng)村新進(jìn)流動(dòng)人口聚集的重災(zāi)區(qū)。以上海市為例,2022年全市常住人口2 489.43萬人,其中戶籍人口1 457.44 萬人,外地戶口常住1 031.99萬人,郊區(qū)的浦東新區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)八個(gè)區(qū)占全市外來人口總數(shù)70%左右。龐大的人口總量和匱乏的社會(huì)治理滋生了嚴(yán)重的交通堵塞、環(huán)境污染、居住失序、社會(huì)矛盾等問題。

更進(jìn)一步,圖3顯示出城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2006年的3.12∶1下降到2021年的2.50∶1。

圖3 城鄉(xiāng)收入差距和土地、人口城市化

15年來中國(guó)城鄉(xiāng)差距雖然整體上呈現(xiàn)較好的變動(dòng)趨勢(shì),但是現(xiàn)階段仍處于較高水平,這一方面產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率損失,另一方面阻礙了共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管農(nóng)村流動(dòng)人口在城市建設(shè)方面作出了巨大貢獻(xiàn),但是在流入地卻難以享有本地人的社會(huì)福利,普遍存在教育、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂。大城市中如積分落戶制度等“高門檻”限制,使得有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)村與流動(dòng)人口被阻礙在市民化進(jìn)程之外[17]。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度不足更擴(kuò)大了落戶政策對(duì)社會(huì)造成的無謂損失[18]。與此同時(shí),城市規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)程過快和相關(guān)政策的缺失還會(huì)進(jìn)一步損害農(nóng)民工福利。具體而言,由于部分地區(qū)農(nóng)村用地征收過程缺乏正規(guī)性,農(nóng)民享有的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等無法得到妥善補(bǔ)償或者實(shí)現(xiàn)有償退出[19],這對(duì)農(nóng)民福利產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害。

(4)土地與人口失配影響持續(xù)的城市發(fā)展動(dòng)力?！耙缘厣?cái)、以財(cái)養(yǎng)地”的發(fā)展模式滋生了地方政府在財(cái)政壓力下大量出讓土地,獲得出讓金收入和稅收收入的現(xiàn)象。圖3顯示,自2006年開始,中國(guó)城鎮(zhèn)化率和城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)趨勢(shì)基本一致,且土地出讓面積增幅更大。盡管土地人口密度有所上升,2021年達(dá)到0.278萬人/平方千米,但仍無法彌補(bǔ)土體出讓的速度。因此,中國(guó)絕大多數(shù)城市面臨著嚴(yán)重的“空心化”問題。與之相反,要素高度聚集的大城市如上海、北京、深圳等,近五年新建土地增長(zhǎng)率不足1%,卻吸引著全國(guó)各地人口爭(zhēng)相落戶。過于龐大的人口規(guī)模致使其地價(jià)、房?jī)r(jià)高企,“城市郊區(qū)化”問題嚴(yán)重。因此,高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化需要平衡不同城市土地和人口城鎮(zhèn)化的步調(diào),找尋相對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能多樣化豐富空間結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)土地規(guī)劃與人口分布。

在高速城鎮(zhèn)化過程中,政府績(jī)效沖動(dòng)、土地財(cái)政、規(guī)劃不科學(xué)、投資商投機(jī)、個(gè)人投資渠道少等問題使得地方過分注重房地產(chǎn)行業(yè)、工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展,忽視了居民生活水平的提升和城市空間設(shè)計(jì)的合理性,出現(xiàn)產(chǎn)城不融合的現(xiàn)象[5]。居住區(qū)與工業(yè)園區(qū)過于混雜毗鄰,滋生嚴(yán)重的環(huán)境污染問題,導(dǎo)致居民大量投訴或者大規(guī)模遷移,“鬼城”“空城”應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006—2018年間,國(guó)家級(jí)和省部級(jí)開發(fā)區(qū)總量由1 568家增加到2 543家[20],盲目快速的工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致城市出現(xiàn)空間失配問題。中國(guó)大城市普遍面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)與環(huán)境資源約束的雙重困境,并在城市建設(shè)過程中忽視了人口與產(chǎn)業(yè)布局、資源分布、環(huán)境承載力之間的科學(xué)匹配,剝奪了居民公平公正地享受城市公共服務(wù)的機(jī)會(huì),阻礙了人口市民化進(jìn)程。反觀小城市,由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展凋敝、公共服務(wù)不足、人力資本流失,亟須找尋功能提升途徑和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),凸顯自身在城市群內(nèi)的分工地位。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化下城市群等級(jí)體系和空間結(jié)構(gòu)演進(jìn)邏輯

以城市群空間結(jié)構(gòu)與規(guī)模體系為基礎(chǔ)規(guī)劃中國(guó)式高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,首先需要梳理城市群空間演化的形成機(jī)制,包括城市群規(guī)模與功能空間分化機(jī)制、單中心和多中心結(jié)構(gòu)空間特征與聚集機(jī)制、首位城市的極化和涓流作用機(jī)制、城市空間網(wǎng)絡(luò)形成與優(yōu)化機(jī)制等。在新發(fā)展格局下,中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化需要各城市在空間結(jié)構(gòu)和等級(jí)體系兩方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)化,最終形成經(jīng)濟(jì)上協(xié)調(diào)發(fā)展、功能上相互補(bǔ)充、產(chǎn)業(yè)上分工合理、空間上效率最優(yōu)的城市群功能布局。

(一)城市群將成為中國(guó)式現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體

城市群發(fā)展高度一體化是未來中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入高級(jí)階段的重要特征?？v觀全球,美國(guó)大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、英國(guó)倫敦城市群、日本太平洋沿岸城市群、中國(guó)長(zhǎng)三角城市群均擁有綜合發(fā)展水平領(lǐng)先、城市功能定位完善、城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)良等特點(diǎn),在各自國(guó)家甚至全球的經(jīng)濟(jì)、政治和文化各領(lǐng)域具有重要影響力。在世界各國(guó)普遍重視城市群發(fā)展的背景下,城市群也應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)未來城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。具體如“美國(guó)2050計(jì)劃”表明美國(guó)意欲促進(jìn)形成10個(gè)以上城市群,并為此設(shè)定區(qū)域政策框架。中國(guó)城市群發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,城市群戰(zhàn)略不僅符合中國(guó)人口規(guī)模巨大的特點(diǎn),也有助于提高土地利用效率,構(gòu)建良好的空間結(jié)構(gòu),逐步形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

為了比較各城市群土地利用情況,本文利用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值與城市建設(shè)用地面積的比值衡量城市土地利用效率[21]。圖4列出了2012—2021年全國(guó)以及三大城市群城市土地利用效率。在全國(guó)范圍內(nèi),城市建設(shè)用地規(guī)模逐年遞增,單位土地上經(jīng)濟(jì)規(guī)模亦有所增長(zhǎng)。在城市內(nèi)部,第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)幅度高于第二產(chǎn)業(yè),表明在高質(zhì)量發(fā)展階段,新型城鎮(zhèn)化需更加注重生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展,依賴更加精細(xì)的空間分工和更具效率的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從城市群層面,長(zhǎng)三角、珠三角城市群以及京津冀城市群第三產(chǎn)業(yè)土地利用效率均高于全國(guó)平均水平,即城市群在要素集聚能力、城市間協(xié)同能力和空間利用效率等方面有明顯的優(yōu)勢(shì),更有助于其在交通運(yùn)輸、要素聚集、投資水平、對(duì)外開放、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。綜上所述,在新發(fā)展階段,城市群發(fā)展模式是發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和效率提升的重要依托,是優(yōu)化要素配置和整合區(qū)域市場(chǎng)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

圖4 城市建設(shè)用地利用效率變化趨勢(shì)

(二)城市群等級(jí)體系和城市空間演化發(fā)展現(xiàn)狀與理論邏輯

中國(guó)城市群發(fā)展中的一個(gè)重要方面是城市群的等級(jí)體系問題。是選擇單中心超大城市,還是適度規(guī)模、多中心城市網(wǎng)絡(luò)為主的發(fā)展模式?大中小城市在地理空間應(yīng)該呈現(xiàn)何種組織方式?中心城市、都市圈、城市群對(duì)城市空間科學(xué)塑造的尺度為何?以上問題必須在理論上梳理清楚。

1.城市群規(guī)模體系分布

新型城鎮(zhèn)化要求經(jīng)濟(jì)規(guī)模集聚與擴(kuò)散效應(yīng)得到有效發(fā)揮。在中心城市規(guī)模方面,過低的資源集中度不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用,過高的資源集中度又會(huì)拉大城市之間的差距[22]。過于偏重“一城獨(dú)大”或者“同位競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展模式可能分別導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展馬太效應(yīng)和增長(zhǎng)極長(zhǎng)期缺失的問題。中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化需要合理規(guī)劃中心城市的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力,緩解人口土地難以適配、過度擁擠導(dǎo)致的“大城市病”[17]。為此,應(yīng)合理規(guī)劃城市群中大中小城市的等級(jí)體系和功能布局,發(fā)揮地理鄰近城市在產(chǎn)業(yè)、人口、創(chuàng)新、文化等方面的比較優(yōu)勢(shì),通過城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作疏解大城市人口。

從首位城市的極化效應(yīng)和涓流效應(yīng)角度來考察,需明確中心城市與外圍地區(qū)的相互作用關(guān)系,平衡極化效應(yīng)和涓流效應(yīng)的發(fā)揮程度,從而實(shí)現(xiàn)“以城市群為抓手”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。過度的極化效應(yīng)可能損害城市平衡發(fā)展目標(biāo):按照中心地理理論,持續(xù)激勵(lì)特大城市的發(fā)展政策會(huì)犧牲其他地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。適度的極化效應(yīng)會(huì)增益整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展:中型城市的城市增長(zhǎng)擴(kuò)散到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市和農(nóng)村[23]。理想的涓滴效應(yīng)應(yīng)該使城市群中心城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)下級(jí)市縣有顯著的回流作用,而下級(jí)市縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)位于市場(chǎng)中心的上級(jí)城市有明顯的市場(chǎng)區(qū)擴(kuò)展作用,同級(jí)市縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有互相促進(jìn)作用。

為促進(jìn)中小城市發(fā)展,可通過由部門專業(yè)化轉(zhuǎn)向功能專業(yè)化分工來調(diào)整城市群內(nèi)不同城市的定位,通過各城市發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,在空間上整體形成總部和商業(yè)服務(wù)集中在大城市,工業(yè)企業(yè)集中在中小城市的模式,逐漸形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的局面。即在城市群范圍內(nèi),制造業(yè)與服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)出共同集聚或協(xié)同集聚的特征,打破城市空間分工結(jié)構(gòu)對(duì)中小城市在環(huán)境污染、技術(shù)轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)效率等方面的鎖定效應(yīng)[24]。為了推進(jìn)城市群空間分工合理化,需要重構(gòu)城市群的創(chuàng)新、交通、社會(huì)、空間網(wǎng)絡(luò),從信息技術(shù)和交通技術(shù)兩方面提升大城市與周邊中小城市的互聯(lián)互通程度,縮短城市內(nèi)、城市間的時(shí)空距離。相應(yīng)調(diào)整傳統(tǒng)模式下的城市產(chǎn)業(yè)、規(guī)模體系,充分發(fā)揮中小城市在空間、資源、勞動(dòng)力等方面的比較優(yōu)勢(shì),因地制宜選擇特色產(chǎn)業(yè),理順具有合理地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系和分工關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈條[25]。

綜上所述,中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化要求發(fā)揮城市群的整體效應(yīng),處理好大中小城市的關(guān)系,即中心城市、次中心城市、中小城市的動(dòng)能定位。提升城市群中心城市的總部功能,發(fā)揮溢出、帶動(dòng)和輻射作用;疏解過度擁擠的中心城市,提高空間利用效率;合理擴(kuò)張次中心城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,促進(jìn)城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接;發(fā)揮中小城市的比較優(yōu)勢(shì),形成與其他城市的有效功能互補(bǔ)。最終形成有序、高效的城市群產(chǎn)業(yè)分工體系和規(guī)模分布體系。

2.城市空間演化機(jī)制

為解釋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分散現(xiàn)象及多中心城市發(fā)展模式,本文基于地理信息系統(tǒng)Arcgis9.2測(cè)算了333個(gè)城市的空間緊湊度和多中心度,從而說明緊湊度降低是城市規(guī)模擴(kuò)張與粗放式蔓延的必然結(jié)果,而多中心發(fā)展模式是解決城市空間形態(tài)劣質(zhì)問題和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

眾多研究表明,伴隨著要素市場(chǎng)開放和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),激進(jìn)城鎮(zhèn)化使得城市邊界和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍向外無序拓展延伸,城市空間形態(tài)不規(guī)則、不緊湊的問題日益凸顯[11-12]。本文基于中國(guó)城市夜間燈光數(shù)據(jù),參考常見測(cè)算方法[9-10],得到2006—2020年各城市多中心度和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間緊湊度。具體方法如下:第一,利用Arcgis9.2提取城市夜間燈光亮度高于25的像素點(diǎn),聚合成為多邊形,統(tǒng)計(jì)不同城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心數(shù)量,即城市多中心度;第二,在每個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)塊內(nèi),根據(jù)式(1)計(jì)算加權(quán)城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)距離Coh,其中,在燈光地圖上隨機(jī)選擇點(diǎn)并計(jì)算各隨機(jī)點(diǎn)之間的距離dnn,n(n-1)/2為隨機(jī)點(diǎn)對(duì)數(shù);第三,為確切衡量城市形狀,本文選擇排名前十的經(jīng)濟(jì)區(qū)塊加權(quán)計(jì)算經(jīng)濟(jì)活動(dòng)距離Coh_w;第四,為消除城市燈光面積大小對(duì)城市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)距離的影響,并且考察城市空間形狀相較于標(biāo)準(zhǔn)圈層結(jié)構(gòu)的惡劣程度,本文將Coh_w和Coh與等面積圓半徑(RadEAC)按照式(1)標(biāo)準(zhǔn)化,計(jì)算出各城市最大光域空間緊湊度nCoh和加權(quán)空間緊湊度nCoh_w。在統(tǒng)計(jì)各年份城市平均最大光域空間緊湊度和加權(quán)空間緊湊度基礎(chǔ)上,本文結(jié)合城市建設(shè)面積和人口密度數(shù)據(jù)得到圖5。研究結(jié)果表明,隨著城鎮(zhèn)化率達(dá)到較高水平,人口密度逐年上升,但是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間緊湊度逐年下降。上述結(jié)果主要由以下因素驅(qū)動(dòng):大規(guī)模的城市土地出讓使得大量工業(yè)企業(yè)和人口落戶城郊地帶,土地利用強(qiáng)度降低,城市經(jīng)濟(jì)密度普遍下降。地方政府盲目按照“成功案例”擴(kuò)張城市,忽視了獨(dú)特的地理、文化因素,使得城市逐步喪失比較優(yōu)勢(shì),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)缺失,而其劣質(zhì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形狀破壞了城市的圈層結(jié)構(gòu),空間緊湊度降低,土地利用率降低。

Coh=(d1+d2+d3…+dnn)/[n(n-1)/2],

nCoh=0.905 4RadEAC/Coh,nCoh∈(0,1)

(1)

針對(duì)上述城市空間快速擴(kuò)張的現(xiàn)象,不少地區(qū)采用多中心、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展模式解決難題。中國(guó)城市空間發(fā)展事實(shí)亦印證了上述結(jié)果,即隨著經(jīng)濟(jì)水平提升和城市規(guī)模擴(kuò)大,各城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面積與多中心度均顯著增加。以北京市和上海市為例,根據(jù)夜間燈光數(shù)據(jù),前者城市經(jīng)濟(jì)中心數(shù)由1997年的12個(gè)逐步發(fā)展成為2020年的50個(gè);后者由1997年的8個(gè)逐步發(fā)展成為2020年的39個(gè)。圖6列出了2020年各城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)燈光面積與多中心度,數(shù)據(jù)來源于Arcgis9.2處理的夜間燈光數(shù)據(jù),共計(jì)333個(gè)城市。其中,各城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總面積與多中心程度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系,人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大城市呈現(xiàn)多中心發(fā)展趨勢(shì),即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越頻繁、越廣泛,城市中心個(gè)數(shù)越多。在特大型城市的多中心發(fā)展模式下,如何利用多中心集聚提高大城市生產(chǎn)率、加強(qiáng)中小城市多中心集聚并適度控制蔓延,是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

圖6 2020年城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)燈光面積與多中心度

近年來,對(duì)國(guó)內(nèi)城市多中心結(jié)構(gòu)的相關(guān)研究打破了傳統(tǒng)的中心地理理論和“核心—邊緣”理論主張的單中心城市發(fā)展模式。在空間維度,人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大的城市往往呈現(xiàn)多中心化趨勢(shì)[26],且交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦構(gòu)成了城市群內(nèi)部多中心發(fā)展模式的主要推動(dòng)因素[27]。相對(duì)均衡的多中心發(fā)展模式有助于抑制過高城市地價(jià),降低市場(chǎng)分割,提高經(jīng)濟(jì)效率和能源效率[28]。另外一種論點(diǎn)認(rèn)為,多中心化發(fā)展亦可能消解城市中心的聚集優(yōu)勢(shì),增加要素流動(dòng)的地理距離,對(duì)城市總部經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)生抑制作用[29]。因此,新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)因地制宜,針對(duì)集聚優(yōu)勢(shì)并不明顯的中小城市,鼓勵(lì)“緊湊型”的臨近發(fā)展模式,杜絕“蛙跳式”擴(kuò)張行為,避免造成空間緊湊度和經(jīng)濟(jì)多中心度“雙輸”局面;針對(duì)規(guī)模優(yōu)勢(shì)明顯甚至“過度”的大城市,調(diào)整空間結(jié)構(gòu),積極引導(dǎo)其緊湊型多中心化發(fā)展趨勢(shì),并拓展到城市群尺度。中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化要求城市間形成連綿帶,向多中心化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變,即疏解特大城市過度擁擠和解決中小城市萎縮并重。具體而言,疏解超大規(guī)模中心城市的非必要功能,打破其負(fù)向虹吸效應(yīng),轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚱渌鞘械膸?dòng)和輻射作用;提升中小城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)水平,建設(shè)承接大城市產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)基地或者支持城市群人口的公共服務(wù)基地;最終形成相互支撐促進(jìn)的、人口分布均衡的空間體系。

三、推動(dòng)中國(guó)式高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

(一)以城市群為依托進(jìn)行資源整合,發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和涓流效應(yīng)

首先,要打破行政分割,以城市群為依托構(gòu)建大尺度一體化市場(chǎng)體系。市場(chǎng)分割將損害規(guī)模效應(yīng),造成資源錯(cuò)配、降低出口附加值、限制金融發(fā)展等,進(jìn)而影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。以城市群作為空間發(fā)展尺度將使各城市之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈條,建立資源、要素、商品相互流通的一體化市場(chǎng),破除以鄰為壑的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。在各城市內(nèi)部,地方政府應(yīng)因地制宜,在協(xié)同的框架下落實(shí)促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,提高城市要素吸引力,形成要素集聚勢(shì)態(tài);同時(shí)解決城市之間市場(chǎng)化不足的問題,打破市場(chǎng)藩籬,建立統(tǒng)一大市場(chǎng)。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化要求政府明確城市群內(nèi)部各城市功能定位,并通過市場(chǎng)化模式建立產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)體系,充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)。

其次,應(yīng)發(fā)揮極化效應(yīng)和涓流效應(yīng),利用中心城市的極化作用推進(jìn)城市群均衡發(fā)展。中心城市在總部經(jīng)濟(jì)、高端服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì),進(jìn)而產(chǎn)生巨大的空間集聚效應(yīng)。通過這些集聚效應(yīng)的外溢,帶動(dòng)中小城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。中小城市一方面承接中心城市的上下游產(chǎn)業(yè),形成產(chǎn)業(yè)的空間地理關(guān)聯(lián),另一方面利用成本或空間的比較優(yōu)勢(shì)形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),避免鎖定效應(yīng)的潛在威脅。針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì),應(yīng)當(dāng)充分聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,將“淘寶村”“農(nóng)地云拼”等新業(yè)態(tài)與城市倉(cāng)儲(chǔ)、物流服務(wù)業(yè)和制造工業(yè)充分聯(lián)動(dòng),在地理空間維度形成均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。

(二)統(tǒng)籌群內(nèi)大中小城市分工,實(shí)現(xiàn)功能布局合理高效的城市群空間架構(gòu)

城市群內(nèi)各地方政府應(yīng)當(dāng)共同推進(jìn)“緊湊城市”的發(fā)展理念,避免由于行政干擾催生劣質(zhì)城市,通過合理規(guī)劃城市用地,構(gòu)建緊湊的城市空間形態(tài)。而部分受制于河流、山脈等地理因素難以緊湊發(fā)展的城市,也可以遵循“依山靠水”的地理稟賦,發(fā)揮城市在人文景觀、地域文化等方面的比較優(yōu)勢(shì)。在土地過度開發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況下,地方政府更需采取土地集約化的發(fā)展模式,注重存量土地的充分利用,著力推動(dòng)城市土地密集高效式開發(fā)。具體而言,根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位,建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)界線,探索具有中國(guó)特色的高人口密度城鎮(zhèn)化模式。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),應(yīng)以城市群為依托促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合升級(jí),構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在城市群維度應(yīng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同,打造全域特色產(chǎn)業(yè)鏈。就各城市而言,應(yīng)基于其空間特性和發(fā)展基礎(chǔ),合理構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈條。中心城市適度地對(duì)落后城市進(jìn)行技術(shù)溢出和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)建設(shè),帶動(dòng)中小城市完善其產(chǎn)業(yè)鏈條。具體而言,具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的大城市重點(diǎn)發(fā)展設(shè)計(jì)、研發(fā)等附加值高、技術(shù)含量高的生產(chǎn)環(huán)節(jié),成為高端產(chǎn)業(yè)的研發(fā)基地以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的孵化基地。中小城市作為城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū),立足成本、要素等差異化資源優(yōu)勢(shì),將自身定位為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及招商引資的載體。與此同時(shí),在當(dāng)前信息時(shí)代,應(yīng)加強(qiáng)信息技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相融合,借助新一代技術(shù)改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),為智能生產(chǎn)模式探索、流程再造、研發(fā)創(chuàng)新等提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

劣質(zhì)城市現(xiàn)象主要由工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化無序等原因產(chǎn)生,其主要表現(xiàn)為城市公共服務(wù)滯后、空間結(jié)構(gòu)不合理等,內(nèi)部居民日常生活、交通出行和企業(yè)的交易運(yùn)輸、要素流動(dòng)等方面均會(huì)受到影響。對(duì)于城市群而言,要合理規(guī)劃建設(shè)對(duì)外通道、群內(nèi)城市間交通干線和城市內(nèi)干支線交通系統(tǒng)的連通度和可達(dá)性,增加城市邊緣區(qū)的道路網(wǎng)密度。各城市應(yīng)當(dāng)因地制宜發(fā)展軌道交通系統(tǒng),增加多元化公共交通出行選擇等。通過集約高效的公共交通網(wǎng)絡(luò),支撐城市功能模塊的合理布局。

(三)健全城市群管理體制機(jī)制,統(tǒng)籌各方利益關(guān)系

為了解決人口高度集聚在大城市中心,導(dǎo)致城市邊緣和中小城市發(fā)展緩慢問題,以城市群為尺度進(jìn)行資源優(yōu)化配置是一條有效途徑,關(guān)鍵是要處理好各城市的利益關(guān)系,形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城市群管理機(jī)制。

第一,完善頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌城市群總體規(guī)劃和群內(nèi)各城市的空間規(guī)劃。應(yīng)明確各城市的定位、功能、產(chǎn)業(yè)、文化和景觀特點(diǎn),特別要在城市群總體定位明確的基礎(chǔ)上,對(duì)各城市進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào),使其功能達(dá)到總體承載能力最大化,又可以實(shí)現(xiàn)空間布局的優(yōu)化。

第二,建立城市群統(tǒng)一的管理體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制。通過頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃和會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制的建立,最大限度地發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢(shì),降低城市之間惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來的空間外部性,提升城市群整體承載力。各城市政府間需在相關(guān)管理模式、公共服務(wù)政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境建設(shè)等方面統(tǒng)籌兼顧,形成高效的城市群協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

第三,打破行政主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化模式,使經(jīng)濟(jì)要素在市場(chǎng)機(jī)制作用下自由流動(dòng)。隨著地區(qū)間、城鄉(xiāng)間要素市場(chǎng)開放,各地可利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)城市極化現(xiàn)象。大城市中心過度集聚必然導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行及居民生活成本上升,在價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)下,將會(huì)出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。因此,既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”的調(diào)控作用,促使要素均衡分布;又要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的調(diào)節(jié)作用,合理引導(dǎo)城市群健康發(fā)展,調(diào)節(jié)規(guī)模、速度和節(jié)奏,優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局。

(四)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,關(guān)注城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展并實(shí)現(xiàn)共同富裕

第一,農(nóng)村地域遼闊多樣,為了提高城市群的綜合承載力,不僅要在整體上系統(tǒng)優(yōu)化城市間、城市內(nèi)、城邊際的空間局部,更要關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展。構(gòu)建中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展模式需要努力縮小城鄉(xiāng)差距,打破二元分割,實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。地方政府應(yīng)當(dāng)避免過去城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無序擴(kuò)張對(duì)“三農(nóng)”的損害,加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障。在公共服務(wù)供給方面,要推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸,提升城鄉(xiāng)治理能力,加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。同時(shí)要輔之以合理有效的土地結(jié)構(gòu)政策、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、財(cái)政稅收政策等,合理拓展城市空間、保障各層次居民福利。

第二,中國(guó)的城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量事關(guān)重大。一方面要對(duì)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)和再就業(yè)轉(zhuǎn)化,另一方面要注重鄉(xiāng)村文化與社區(qū)文化建設(shè)。地方政府需要關(guān)注并防范傳統(tǒng)鄉(xiāng)土、宗族等非正式制度和城市行政法規(guī)與部門條例等正式制度的碰撞和摩擦,通過文化傳導(dǎo)交融、公共服務(wù)增質(zhì)等提高農(nóng)民素質(zhì),使其逐漸融入現(xiàn)代化城市生活。

第三,促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)?！皞}(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)、衣食足而知榮辱”,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)當(dāng)采取精細(xì)化、精準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃方式,推進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、制造業(yè)高級(jí)化等目標(biāo)。具體而言,在城市規(guī)模擴(kuò)張過程中,除了對(duì)城市建設(shè)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,還應(yīng)對(duì)接城郊、鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的空間布局,在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃過程中,扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興,對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。在“胡煥庸線”和糧食安全雙重?cái)D壓的外部環(huán)境中[7],地方政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃城鄉(xiāng)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局,為構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的城市人口布局和國(guó)土空間體系做出貢獻(xiàn)。