共同富裕目標下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

張 琦,李順強

1.北京師范大學 中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心,北京 100875 2.北京師范大學 經(jīng)濟與資源管理研究院,北京 100875

黨的二十大報告指出:“共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求,也是一個長期的歷史過程。”[1]新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為中國促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要力量,是推動全體人民共同富裕的重大戰(zhàn)略。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,1978—2021年,中國城鎮(zhèn)化率從17.92%增加到64.72%,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到9.14億人。隨著農(nóng)村勞動力進城務(wù)工,農(nóng)村生產(chǎn)生活面貌得到極大改善,農(nóng)村居民人均可支配收入從1978年的134元增長到2021年的18 931元。按照發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的歷史規(guī)律,筆者估算,到2040年,中國城鎮(zhèn)化率最高將達到80%左右,農(nóng)村常住人口也將減少至2.5億人。城鎮(zhèn)化是塑造生產(chǎn)生活空間結(jié)構(gòu)的重要力量,未來20年新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量決定了共同富裕的實現(xiàn)成效。

已有文獻對共同富裕和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、機制和路徑等進行了研究。共同富裕可以分為富裕和共同兩個維度,是全體人民共創(chuàng)共建、共有共享物質(zhì)和精神富裕,具有全民性、全面性和漸進性特征[2]。作為一個具有鮮明中國特色的概念,共同富裕是全面建成小康社會后新的世紀性發(fā)展目標[3],需要高質(zhì)量發(fā)展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三次分配來實現(xiàn),重點關(guān)注補齊落后地區(qū)短板,促進區(qū)域平衡發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化包括民生、可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量推動等內(nèi)涵,具有平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約六大目標[4]?！笆奈濉逼陂g,推進新型城鎮(zhèn)化的路徑要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間格局、城鄉(xiāng)融合、有效政府治理、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局和全球化等方面重點著手,銜接新型城鎮(zhèn)化的動力機制[5]。在城鄉(xiāng)人口雙向流動背景下,以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生活方式轉(zhuǎn)型升級的重要手段。

部分學者對新型城鎮(zhèn)化如何促進共同富裕進行了研究,認為要通過提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、發(fā)展城市經(jīng)濟、公共服務(wù)均等化等路徑實現(xiàn)共同富裕[6-7]。但總體來看,現(xiàn)有研究缺少對新型城鎮(zhèn)化如何促進共同富裕的系統(tǒng)闡述。新型城鎮(zhèn)化如何促進共同富裕,促進共同富裕的新型城鎮(zhèn)化有哪些要點、思路以及政策路徑等問題切實關(guān)系到共同富裕的實現(xiàn)程度,是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要課題。本文從城鎮(zhèn)化促進共同富裕的挑戰(zhàn)出發(fā),進一步闡釋了共同富裕和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵,總結(jié)出新型城鎮(zhèn)化推動共同富裕的機理,最后提出共同富裕目標下新型城鎮(zhèn)化的基本思路和政策路徑。

一、城鎮(zhèn)化促進共同富裕的挑戰(zhàn)

Lewis[8]提出的二元經(jīng)濟理論認為,工業(yè)或現(xiàn)代城市部門的發(fā)展可以吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力,從而縮小城鄉(xiāng)收入差距,主要是因為隨著農(nóng)村勞動力土地裝備率上升,勞動力在農(nóng)業(yè)或傳統(tǒng)部門的邊際產(chǎn)出將趕超現(xiàn)代或城市部門的制度性工資水平。Kuznets[9]研究了城鎮(zhèn)化對收入不均等的影響,發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與收入不平等之間存在倒U型曲線關(guān)系,這是因為農(nóng)村向城市遷移人口、利用城市增收的能力是一個逐步成熟的過程,成熟之前遷移人口收入并不會大幅增加,隨著增收能力的成熟,遷移人口能夠更好地利用城市增收機會縮小收入差距。最新實證研究發(fā)現(xiàn),城鎮(zhèn)化可以提高勞動生產(chǎn)率,縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距[10]。由于縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距只是推動共同富裕宏觀層面的內(nèi)容之一,現(xiàn)有實證研究并未解決一個重要問題,即城鎮(zhèn)化是否能夠通過提低、擴中等機制實現(xiàn)共同富裕。城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和區(qū)域內(nèi)部都可能存在較大的收入差距,因此,實現(xiàn)共同富裕除了要縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距外,關(guān)鍵還要看中低收入群體收入與中高收入群體收入的相對增長速度。

1967—2020年166個經(jīng)濟體的城鎮(zhèn)化率與低收入組的收入份額關(guān)系如圖1所示。從中可以看出,城鎮(zhèn)化并未提高低收入組群體的收入份額。線性擬合發(fā)現(xiàn),低收入組的收入份額與城鎮(zhèn)化率呈正相交關(guān)系,兩者并不相關(guān)。另外,隨著中國城鎮(zhèn)化率的提高,低收入組的收入份額經(jīng)歷了先下降后上升的過程,目前低收入組收入份額為6%左右,表明目前低收入組的人均收入只有其他收入組平均收入的25%左右。

進一步利用固定效應(yīng)模型來檢驗城鎮(zhèn)化率的“共同”效應(yīng)。被解釋變量為不同收入組群體(最低20%、第二個20%、第三個20%、第四個20%以及第五個20%)收入份額以及基尼系數(shù)。根據(jù)Kuznets的倒U型曲線理論,解釋變量為城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化率的平方,控制變量為人均GDP。模型的具體形式如下:

(1)

其中,yit為不同收入組群體收入份額和基尼系數(shù),Uit為城鎮(zhèn)化率,Xit為人均GDP。

從表1的回歸結(jié)果來看,城鎮(zhèn)化與基尼系數(shù)之間確實存在倒U型關(guān)系,轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率達到68.87%時。在轉(zhuǎn)折點之前,隨著城鎮(zhèn)化率提高,基尼系數(shù)增加,整體的收入不平等在加劇;在轉(zhuǎn)折點之后,隨著城鎮(zhèn)化率提高,基尼系數(shù)下降,整體的收入不平等得到緩解。城鎮(zhèn)化與高收入組的收入份額也呈現(xiàn)倒U型關(guān)系,轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率達到70.40%時。城鎮(zhèn)化與中高收入組收入份額之間的關(guān)系不顯著。城鎮(zhèn)化率與低收入組、中低收入組和中間收入組的收入份額都呈現(xiàn)U型關(guān)系,轉(zhuǎn)折點分別是63.52%、73.42%和77.27%。在轉(zhuǎn)折點之前,隨著城鎮(zhèn)化率提高,其收入份額下降,收入不平等加劇;轉(zhuǎn)折點之后,隨著城鎮(zhèn)化率提高,收入份額上升,收入不平等得到緩解?？梢钥闯?收入等級越高,出現(xiàn)轉(zhuǎn)折點時的城鎮(zhèn)化率越高。相對于低收入組,中低收入組和中間收入組出現(xiàn)轉(zhuǎn)折點時的城鎮(zhèn)化率更高。也就是說,中低收入組和中間收入組份額的增加需要城鎮(zhèn)化率達到較高水平。

表1 城鎮(zhèn)化與不同收入組群體收入份額及基尼系數(shù)的關(guān)系

在城鎮(zhèn)化率較低的時候,城鎮(zhèn)化擴大了低收入群體與高收入群體之間的收入差距,主要有兩個原因:一是城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移是不均衡的,具有更高人力資本的勞動力更容易向城市遷移。Young[11]利用65個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),教育水平更高的農(nóng)村人口更有可能向城市遷移,農(nóng)村向城市遷移人口的收入遠高于未遷移的家鄉(xiāng)常住居民,城市向農(nóng)村遷移人口的收入遠低于未遷移的家鄉(xiāng)常住人口。在城市化率較低的情況下,中低收入群體主要集中在農(nóng)村,所以城鄉(xiāng)收入差距的擴大與中低收入組和中高收入組群體收入差距的擴大具有高度重合性。二是城市部門內(nèi)部存在二元結(jié)構(gòu),農(nóng)村遷移人口通常集中在城市的非正規(guī)部門,這會阻礙城市工資的上漲,使得遷移人口的收入水平仍然很低。有研究表明,城市人口中90.5%的本地居民在正規(guī)或公共部門工作,而外來勞動力有70%以上在非正規(guī)部門就業(yè)[12]。正規(guī)部門就業(yè)比非正規(guī)部門就業(yè)具有更高的收入水平和穩(wěn)定性,導致城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu),農(nóng)村人口即使遷移到城市,依然處于低收入水平,從而無法提高中低收入組和中間收入組的收入份額。

從這兩個原因可以看出,城鎮(zhèn)化對推動共同富裕具有兩方面的挑戰(zhàn)。一是由于城市內(nèi)部存在著二元結(jié)構(gòu),當城鎮(zhèn)化率達到60%以上時,中等收入群體(中低收入組、中間收入組、中高收入組)將主要集中在城市,而城市內(nèi)部中等收入群體收入增長比高收入組收入增長更加緩慢,如何提高中等收入群體的收入份額是新型城鎮(zhèn)化的重要挑戰(zhàn)。二是只有在城鎮(zhèn)化達到較高水平后,城鎮(zhèn)化才會自然促進共同富裕。那么,在城鎮(zhèn)化達到這一水平之前,如何通過提低、擴中、控高等過程來實現(xiàn)共同富裕是新型城鎮(zhèn)化面臨的另一個挑戰(zhàn)。

二、共同富裕和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

共同富裕是未來中國全體社會共同奮斗的目標和方向,是全體人民幸福水平提升的核心指標。同時,新型城鎮(zhèn)化作為推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略,是新時代促進共同富裕的重要手段。為了厘清新型城鎮(zhèn)化影響共同富裕的機理,必須深入考察共同富裕和新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。

(一)共同富裕的內(nèi)涵

習近平總書記強調(diào):“我們說的共同富裕是全體人民共同富裕,是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕,不是少數(shù)人的富裕,也不是整齊劃一的平均主義”,“總的思路是,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕,正確處理效率和公平的關(guān)系,構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排,加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性,擴大中等收入群體比重,增加低收入群體收入,合理調(diào)節(jié)高收入,取締非法收入,形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu),促進社會公平正義,促進人的全面發(fā)展,使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進”[13]。圖2利用目標層級系統(tǒng)清晰地展示了共同富裕的目標和手段層級。

圖2 共同富裕的目標手段層級系統(tǒng)

首先,共同富裕高層次的價值判斷是公平與效率的權(quán)衡。通常,公平與效率之間具有“魚與熊掌不可兼得”的關(guān)系。因此,實現(xiàn)公平與效率的合理均衡是經(jīng)濟理論和政策研究的重要課題。從辯證的角度看,效率和公平的總目標是一致的。強調(diào)效率可以實現(xiàn)富裕,因為這樣可以在高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上擴大“蛋糕”的規(guī)模;強調(diào)公平則可以實現(xiàn)共享,因為這是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上合理分配“蛋糕”。公平和效率的平衡需要處理好市場和政府在三次分配中的不同作用,完善市場的資源配置作用,充分發(fā)揮政府對于二次分配的主導作用。

其次,共同富裕目標可以分解為富裕和共同兩個維度。富裕包括物質(zhì)富裕和精神富裕。精神富裕是相對于物質(zhì)富裕提出的概念,代表了人類生活精神層面的富裕,包括知識富有、情感富足和心理安康等內(nèi)容。物質(zhì)富裕與精神富裕是分輕重的,孰輕孰重取決于一個社會或一個家庭的經(jīng)濟發(fā)展程度。強調(diào)“共同”并不是簡單的平均分享,也不是兩極分化,而是收入分配公正性不斷增長的過程。這一過程是消除不公正的收入分配障礙,通過勤奮、努力和共建實現(xiàn)差異化的、分階段的富裕過程。

再次,共同富裕既包括微觀個體層面的全體富裕,也包括宏觀層面的全域富裕。實現(xiàn)全體富裕和全域富裕需要不同的政策方案。全體富裕的目標是讓每個人都有共享經(jīng)濟社會發(fā)展的機會,強調(diào)的是通過改善后天公平性來克服先天不平等。這一過程需要實施提低、擴中、控高等手段。全域富裕的目標是消除區(qū)域、城鄉(xiāng)和行業(yè)差距。目前,中國西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平遠低于東部地區(qū)和城市地區(qū)。因此,通過二次分配的方式來克服西部地區(qū)的地理和歷史劣勢是促進全域富裕的宏觀重點。

最后,實現(xiàn)共同富裕的制度性手段是高質(zhì)量發(fā)展和初次分配、二次分配和三次分配等基礎(chǔ)性制度安排。高質(zhì)量發(fā)展是共同富裕的前提,其最終目的是持續(xù)提高生產(chǎn)率。初次分配是收入分配體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),是收入來源的分配。二次分配基于國家強制性,旨在維護社會公平,通過稅收、社保和轉(zhuǎn)移支付等政策手段完善收入分配制度。三次分配基于社會自愿性原則,旨在以建設(shè)和諧社會為目標,是人們出于自愿的相互之間捐贈和轉(zhuǎn)移收入。

(二)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化繼承和發(fā)展了城市化和城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。城市化是經(jīng)濟活動從分散向集聚的過程,人口從鄉(xiāng)村向城市的集中以及第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[5]。城鎮(zhèn)化的重點包含城市和集鎮(zhèn),其中集鎮(zhèn)是介于城市和鄉(xiāng)村之間的過渡性聚落。首先,新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)化、社會包容性發(fā)展的城鎮(zhèn)化以及資源環(huán)境可持續(xù)的城鎮(zhèn)化,新型城鎮(zhèn)化需要走高效、包容、可持續(xù)的道路[14]。其次,新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化,是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。再者,不同于發(fā)達國家城市集聚的城市化,新型城鎮(zhèn)化要求同步推進小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)等低等級集聚中心的發(fā)展。最后,不同于單純重視經(jīng)濟發(fā)展的城市化,新型城鎮(zhèn)化是更加重視生態(tài)宜居、城鄉(xiāng)平衡、產(chǎn)城互動、土地節(jié)約、空間集約等“人”“地”“業(yè)”系統(tǒng)和諧共生的城鎮(zhèn)化。

基于已有研究和上述分析,新型城鎮(zhèn)化是一個強調(diào)社會包容性、資源環(huán)境可持續(xù)性的發(fā)展過程,主要體現(xiàn)為“城市—縣城—集鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)”空間協(xié)調(diào),以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為根本動力,人口在城鄉(xiāng)間雙向流動,經(jīng)濟活動從分散轉(zhuǎn)向集聚,以最優(yōu)城鎮(zhèn)規(guī)模提供公共服務(wù)。在這一經(jīng)濟社會發(fā)展過程中,結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口流動、集聚經(jīng)濟、空間互動、公共服務(wù)五大動力之間關(guān)系密切、互為因果。

第一,技術(shù)變革導致的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是城鎮(zhèn)化的根本驅(qū)動力。一般而言,傳統(tǒng)部門對新技術(shù)的利用落后于現(xiàn)代部門,導致行業(yè)間和區(qū)域間的不平衡發(fā)展,促進了工農(nóng)城鄉(xiāng)人口流動,在新的均衡下,人口、土地和資本的生產(chǎn)效率得到提高。第二,人口的流動并不是沒有規(guī)律的,技術(shù)的擴散和生產(chǎn)活動的外部經(jīng)濟效應(yīng)具有距離衰減效應(yīng),從而形成了地方化經(jīng)濟、城市化經(jīng)濟等集聚經(jīng)濟。第三,不同的產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模經(jīng)濟時需要的固定資本和服務(wù)距離不同,因此會對城市體系和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生進一步的影響,通過區(qū)域分工合作,不同的空間實現(xiàn)商品、生產(chǎn)要素和信息等方面的互動和功能互補。第四,公共服務(wù)質(zhì)量不僅是政府政策的結(jié)果,也反映了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。高層級城市和發(fā)達地區(qū)通常具有較高的公共服務(wù)水平,這就決定了教育、醫(yī)療、創(chuàng)新等公共服務(wù)的不均衡性,從而推動人才和資源向城市集聚,形成以城市和發(fā)達地區(qū)為核心的技術(shù)創(chuàng)新基地,而這些技術(shù)創(chuàng)新因素反過來又會促進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。當然,城鎮(zhèn)化的五大動力并不是單向連接的,而是相互交織的網(wǎng)絡(luò)循環(huán)結(jié)構(gòu)。這種循環(huán)結(jié)構(gòu)為經(jīng)濟發(fā)展提供了源源不斷的動力,也正是這種循環(huán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“核心—外圍”空間體系,外圍地區(qū)相對落后的發(fā)展格局也構(gòu)成了實現(xiàn)共同富裕的重要挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化促進共同富裕的機理

新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)共同富裕目標的重要手段,不能僅僅看到其“富?！毙?yīng),還需要挖掘其“共同”效應(yīng)。因此,本文從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口流動、經(jīng)濟集聚、空間互動、公共服務(wù)五個方面闡述新型城鎮(zhèn)化如何促進共同富裕,將新型城鎮(zhèn)化五大動力機制與共同富裕的手段相結(jié)合,形成復雜的動力傳送結(jié)構(gòu),如圖3所示。其中,一些動力通過共同富裕的制度性手段促進共同富裕,有些動力則直接作用于共同富裕過程性手段,還有一些則是兩者都有。

圖3 新型城鎮(zhèn)化動力與共同富裕手段互動結(jié)構(gòu)

(一)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、要素替代與就業(yè)拓展

城鎮(zhèn)化是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個過程。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,農(nóng)業(yè)的就業(yè)和產(chǎn)值比重不斷下降,工業(yè)比重先增加后逐漸減少,而服務(wù)業(yè)比重則穩(wěn)步上升。這種演變是由于人們對第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求收入彈性大于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。同時,技術(shù)創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用相對滯后,利潤率較低,而在第二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)用上的利潤率更高,從而得到更加廣泛的應(yīng)用。

結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型影響了要素的替代。要素是生產(chǎn)活動使用的物質(zhì)材料和勞動力,包括資本、土地、技術(shù)、資源、勞動力等。在技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中,生產(chǎn)活動對要素的需求將改變,總體的趨勢是技術(shù)和資本替代資源和勞動力,高技能勞動力替代低技能勞動力,從而技術(shù)和資本密集程度不斷提高。同時,因為土地、資源和勞動力等生產(chǎn)要素都具有一定的空間黏性,所以區(qū)域之間也會形成空間要素替代,部分區(qū)域發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè),而其他區(qū)域發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)。

要素替代改變了就業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模,通過高質(zhì)量發(fā)展和初次分配促進共同富裕。技術(shù)進步對就業(yè)的影響是一把“雙刃劍”,既有就業(yè)創(chuàng)造效應(yīng),又有就業(yè)替代效應(yīng)。兩種效應(yīng)的力量對比形成最終的就業(yè)效應(yīng)。就業(yè)替代效應(yīng)會導致失業(yè)和收入不平衡。一方面,勞動力技能提升速度慢于結(jié)構(gòu)變遷速度,就會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失業(yè);另一方面,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程中,制造業(yè)收縮而服務(wù)業(yè)擴大,導致資本對勞動力的替代,形成了勞動力在收入分配格局中的不利態(tài)勢,因此過早“去工業(yè)化”不利于共同富裕的實現(xiàn)[15]。

(二)人口流動、配置效率與收入平衡

城鎮(zhèn)化導致的經(jīng)濟空間不平衡發(fā)展引發(fā)了人口流動。城鎮(zhèn)化的發(fā)展本質(zhì)上是一種不平衡的發(fā)展。由于地理因素、區(qū)位因素、路徑依賴等,有些地區(qū)必定會先富起來,其經(jīng)濟重要性也不斷增強,形成互相嵌套的“中心—外圍”模式。例如,中國東部沿海地區(qū)已經(jīng)發(fā)展為中國經(jīng)濟發(fā)展的中心區(qū)域,省會城市是區(qū)域性中心,同時,也有部分縣因其豐富的自然資源成為小范圍內(nèi)的中心。正是這種區(qū)域發(fā)展的不平衡導致了人口的鄉(xiāng)城流動、城城流動和鄉(xiāng)鄉(xiāng)流動。

人口流動的本質(zhì)是勞動力工資區(qū)域差異導致的生產(chǎn)要素重新配置過程,這一過程改善了流入地和流出地的資源配置效率。二元經(jīng)濟理論認為,在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段,農(nóng)村有大量剩余勞動力,而這些勞動力的流出并不會降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,可以支持農(nóng)民工“自帶口糧進城”。同時,人口流出會提高農(nóng)業(yè)勞動裝備率,包括人均土地和人均資本,從而提高農(nóng)村的平均勞動生產(chǎn)率。因此,隨著城鎮(zhèn)化的推進,人口流動將經(jīng)歷兩個轉(zhuǎn)折點:一是勞動力出現(xiàn)短缺,工資上漲;二是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際勞動生產(chǎn)率相等[16]。

配置效率均衡化與高質(zhì)量發(fā)展和初次分配相結(jié)合,有助于提高不同群體的收入平衡。到達劉易斯轉(zhuǎn)折點意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的供需關(guān)系發(fā)生了變化,普通勞動力短缺使農(nóng)民工工資上漲,農(nóng)民工與城市戶籍職工之間工資趨同[17]。當農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到達第二轉(zhuǎn)折點時,城鄉(xiāng)勞動力進入商業(yè)化階段。城市和農(nóng)村的勞動力、資本與土地之間的配置效率達到最大化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率的完全趨同?？梢钥闯?人口流動能夠縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距,但是需要大量的人口轉(zhuǎn)移,這需要穩(wěn)定且強大的城鎮(zhèn)化動能。

(三)集聚經(jīng)濟、增收機會與物質(zhì)基礎(chǔ)

集聚經(jīng)濟是經(jīng)濟主體在一定區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)活動形成的規(guī)模經(jīng)濟體系。城鎮(zhèn)可以通過共享、匹配、學習等機制實現(xiàn)規(guī)模報酬。共享機制指的是市場主體,如廠商和消費者在區(qū)域集聚時,降低了共享設(shè)施的使用成本。匹配機制主要是指在區(qū)域聚集過程中,由于市場擴大而使生產(chǎn)要素的配置效率提高,包括市場前向聯(lián)系和后向聯(lián)系以及勞動力供需匹配等。學習機制則意味著區(qū)域集聚使得市場主體間的距離縮短,從而增加了人與人之間、企業(yè)與企業(yè)之間的信息傳播和溝通交流機會,包括職業(yè)轉(zhuǎn)換和企業(yè)跨界等。

集聚經(jīng)濟為人們創(chuàng)造了勤勞致富和增加收入的機會。通過擴大規(guī)模經(jīng)濟,集聚經(jīng)濟提高了經(jīng)濟生產(chǎn)效率,進而隱含地增加了勞動者收入。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會當中,農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)僅限于家庭副業(yè),因此農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間存在黏性關(guān)系,導致非農(nóng)生產(chǎn)比較分散且規(guī)模較小,無法產(chǎn)生集聚效應(yīng),從而使農(nóng)村勞動生產(chǎn)率較低。然而,城鎮(zhèn)經(jīng)濟提供了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)分離的機會,且非農(nóng)業(yè)收入遠高于農(nóng)業(yè),為農(nóng)民增收和致富創(chuàng)造了機會。

勤勞致富是共創(chuàng)共建富裕社會的基礎(chǔ)。習近平總書記強調(diào):“幸福生活都是奮斗出來的,共同富裕要靠勤勞智慧來創(chuàng)造。”[13]要實現(xiàn)共同富裕,最根本的是中低收入群體利用就業(yè)機會勤勞致富。隨著經(jīng)濟發(fā)展,“副業(yè)”已經(jīng)成為“富業(yè)”。改革開放初期,農(nóng)民外出打工僅僅是為了謀生,但是現(xiàn)在外出務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)民主要的經(jīng)濟收入來源。這主要是因為集聚經(jīng)濟極大豐富了就業(yè)機會,提高了勞動力的初次收入分配比重,從而為共同富裕創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)。

(四)空間互動、分工合作與區(qū)域平衡

新型城鎮(zhèn)化是隨著城鄉(xiāng)格局和城鎮(zhèn)體系的調(diào)整而產(chǎn)生的空間互動。在集聚經(jīng)濟的中心與外圍結(jié)構(gòu)形成后,城市的層級體系會基本穩(wěn)定。但是,不同層級的城鎮(zhèn)和不同城市之間會發(fā)生空間互動?？臻g互動是一個區(qū)域依據(jù)自身資源優(yōu)勢、經(jīng)濟潛力和區(qū)位功能與其他地區(qū)建立商品、資源、信息、技術(shù)、公共產(chǎn)品等交互關(guān)系的過程。隨著城鎮(zhèn)化進入后期階段,城市向農(nóng)村的單方向空間擴張將逐漸向城鄉(xiāng)融合的空間互動轉(zhuǎn)變,區(qū)域之間的關(guān)系將從集聚轉(zhuǎn)向擴散,形成區(qū)域空間互動的格局。

空間互動能夠促進不同地區(qū)的專業(yè)化分工,從而推動地區(qū)之間的合作。每個地區(qū)都根據(jù)比較優(yōu)勢原則選擇自己具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),以提高經(jīng)濟效益。城市群內(nèi)的企業(yè)可以與該城市群內(nèi)的其他城鎮(zhèn)形成更強的上下游合作關(guān)系,更大程度上共享中間產(chǎn)品的投入,同時獲得更大的商品需求市場?；诋a(chǎn)業(yè)分工,各地區(qū)將形成更緊密的商業(yè)貿(mào)易合作關(guān)系。

區(qū)域分工合作機制可以促進城鄉(xiāng)區(qū)域平衡。區(qū)域分工合作機制是通過市場價格和需求的變化來調(diào)節(jié)的,利益驅(qū)動是實現(xiàn)區(qū)域分工合作的主要動力。地方政府作為當?shù)乩娴拇?為最大化當?shù)乩?會通過區(qū)域合作來保障當?shù)仄髽I(yè)和群眾的利益。市場主體則是從自身效益出發(fā),通過評估不同地區(qū)的收益和投資風險,決定是否參與區(qū)域合作。區(qū)域分工合作可以消除生產(chǎn)要素的流動障礙,提高要素配置的效率,形成一個聯(lián)系緊密、分工合理、發(fā)展協(xié)調(diào)的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。

(五)公共服務(wù)、人力資本與收入增長

公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、普惠和可及是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量意味著讓所有人都可以從城鎮(zhèn)化的收益中受益,并享有共享現(xiàn)代城市文明的權(quán)利[6]。醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、消防、安保、污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)都具有高沉沒成本的特征。因此,人口規(guī)模較高的城鎮(zhèn)具有更好的公共服務(wù)供給條件,當服務(wù)人口不能達到一定規(guī)模時,公共服務(wù)的提供就顯得低效。

優(yōu)質(zhì)普惠的公共服務(wù)是提升人力資本的主要途徑。公共服務(wù)通過教育、醫(yī)療等手段間接提高了人力資本水平。如果基本公共服務(wù)均等化水平不高,那么就會制約低收入群體人力資本提升。此外,均等的基本公共服務(wù)有助于更多人才向城鎮(zhèn)和企業(yè)集中,提高人力資本的配置效率。

以公共服務(wù)推動人力資本的提升,為收入增長創(chuàng)造了機會,是通過二次分配和三次分配實現(xiàn)共同富裕的主要手段。提高人力資本水平既能提高勞動者的勞動參與率,也能夠提高勞動者工資水平和工作穩(wěn)定性,從而起到促進就業(yè)和提高就業(yè)質(zhì)量的雙重作用。地方政府間公共服務(wù)支出效率均等化是改善居民福利、提升GDP的有效手段[18]。共同富裕不僅是物質(zhì)富裕,還包括發(fā)展型、享受型的非物質(zhì)財富富裕。共同富裕也不僅是個人家庭的富裕,還包括支持共同富裕的公共服務(wù)基礎(chǔ)能力的增強。因此,保證公共服務(wù)總量充足并保證服務(wù)質(zhì)量是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵,而促進基本公共服務(wù)均等化是確保社會公平、推動共同富裕的重要工具[19]。

四、促進共同富裕目標下新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的思路與要點

為了實現(xiàn)共同富裕目標,新型城鎮(zhèn)化必須基于新型城鎮(zhèn)化和共同富裕的客觀規(guī)律,抓住新型城鎮(zhèn)化促進共同富裕的內(nèi)在機理,完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念。以完善勞動力市場機制彌補“去工業(yè)化”導致的失業(yè)問題,以體制機制改革推動人口更加自由地流動,以城鄉(xiāng)融合進一步推動集聚經(jīng)濟,以區(qū)域城鄉(xiāng)空間互動構(gòu)建優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)關(guān)系,以公平共享理念加大力度推動城鎮(zhèn)體系和城市內(nèi)部公共服務(wù)均等化。

(一)以市場銜接適應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

中國目前仍處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型階段,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比遠高于發(fā)達國家。相比之下,美國的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比僅為1.3%,德國為1.2%,日本和韓國也在5%以內(nèi),而中國的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占比約為25%。同時,中國服務(wù)業(yè)就業(yè)人口比例遠低于發(fā)達國家,美國的服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占比為78.9%,德國、日本和韓國的服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占比約為70%,而中國的服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占比為46.4%(1)數(shù)據(jù)來源于世界銀行,參見https://data.worldbank.org.cn/indicator?tab=featured。。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型為實現(xiàn)共同富裕提供機遇的同時,也帶來了就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。例如,2018年中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為4.9%,2019和2020年均為5.2%,然而,受新冠病毒感染疫情影響,2022年11月中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率上升到了5.7%。在此期間,本地戶籍勞動力的調(diào)查失業(yè)率為5.5%,而處于就業(yè)弱勢地位的外來戶籍勞動力調(diào)查失業(yè)率為6.2%,16～24歲勞動力調(diào)查失業(yè)率為17.1%(2)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局,參見http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202212/t20221215_1891073.html。?？傮w而言,潛在中等收入群體,特別是以小商小販為主的小微企業(yè)經(jīng)營者就業(yè)穩(wěn)定性差,就業(yè)質(zhì)量不高。同時,大多潛在中等收入群體享受不到與正規(guī)部門和城市居民同等的社保待遇,抵御外界風險能力差。為適應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,以新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)共同富裕目標,應(yīng)做好勞動力市場的匹配問題,保障城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟的規(guī)模效應(yīng),維護城鎮(zhèn)中低收入群體的就業(yè)穩(wěn)定性?？傮w思路是以提高城鎮(zhèn)就業(yè)勞動力技能和降低城鎮(zhèn)就業(yè)勞動力市場摩擦為核心,適當減緩“去工業(yè)化”進程,穩(wěn)定欠發(fā)達地區(qū)的就業(yè)形勢。

具體來看,一是加強城鎮(zhèn)就業(yè)人口勞動技能培訓。優(yōu)化教育、社會保障等政策,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。大力發(fā)展職業(yè)教育和技術(shù)培訓,促進勞動力素質(zhì)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。加大對小微企業(yè)的金融支持、財稅優(yōu)惠、社會服務(wù)等政策支持力度,拓展中低收入群體就業(yè)空間。二是降低城鎮(zhèn)就業(yè)市場摩擦。打破城鄉(xiāng)現(xiàn)有的制度障礙,建立一體化的就業(yè)機制,促進勞動力合理流動。進一步提升網(wǎng)絡(luò)化市場就業(yè)平臺的親民性,開發(fā)為中低收入群體服務(wù)的信息平臺,整合勞動力市場資源,促進勞動者就業(yè)。三是適當減緩欠發(fā)達地區(qū)“去工業(yè)化”進程。過快“去工業(yè)化”會加大收入差距,低收入群體難以從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中獲益。如果“去工業(yè)化”是政府主導的,則可以通過減緩政府干預,降低對中低收入群體的不利影響。

(二)以制度改革推動人口流動

中國城鄉(xiāng)二元體制的三個標志是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、戶籍管理制度和人民公社制度。目前,統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和人民公社制度的影響已經(jīng)完全消除,但是戶籍制度的影響依然較深。戶籍制限制了居民身份和背后的福利待遇,城鄉(xiāng)居民的身份差異帶來了機會不公平、起點不公平等問題。與農(nóng)村戶籍相關(guān)的另一項制度是農(nóng)村土地所有制度。戶籍制度與土地制度相互嵌套,嚴重制約城鄉(xiāng)人口的自由流動,并阻礙了勞動力配置效率的提升,從而減緩共同富裕的實現(xiàn)。以制度改革推動人口流動的總體思路是將新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度和土地制度改革相結(jié)合,通過新型城鎮(zhèn)化提供的社會保障服務(wù)來破解農(nóng)村土地的保障功能,推動已經(jīng)獲得城市身份的農(nóng)民退出或流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地,為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供土地資源基礎(chǔ),從而激活農(nóng)村資源,促進農(nóng)民的共同富裕。

具體來看,一是推動戶籍遷移制度的放寬。進一步放松戶籍制度,減少身份歧視,促進人口自由流動,實現(xiàn)進城務(wù)工人員享受城市人口同等的待遇和公共服務(wù)。解決農(nóng)民工的住房問題,保障農(nóng)民工及其家人享有同等的城市住房權(quán)利。二是推動農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)制度改革。立足改革創(chuàng)新,著眼于保護農(nóng)民利益,激活農(nóng)村生產(chǎn)力,切實加快農(nóng)村土地制度改革,允許土地上市流轉(zhuǎn),允許農(nóng)民依法享有土地用益物權(quán),即“財產(chǎn)權(quán)”的轉(zhuǎn)讓收益,使農(nóng)民能夠離土也離鄉(xiāng)。建立完善的土地交易市場,對土地交易實行最低保護價格機制,保障農(nóng)民利益不受損害。三是提升城鎮(zhèn)的社會包容性。社會包容指的是消除任何形式的社會排斥,使社會成員共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果,努力消除社會階層和社會群體之間的隔閡。包容性的發(fā)展實際上意味著讓低收入人群也得到發(fā)展。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要激勵市民和社會各界的參與,根據(jù)城鎮(zhèn)地理條件、人文歷史、文化傳承和優(yōu)勢特色等找準自己城市人文定位,形成自己的城鎮(zhèn)風格,提高城鎮(zhèn)建設(shè)的親民性和舒適性。

(三)以城鄉(xiāng)融合推動集聚經(jīng)濟

城鄉(xiāng)融合是通過促進城鄉(xiāng)要素自由流動來達到資源最優(yōu)配置。當前,鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源薄弱,阻礙了城鄉(xiāng)融合,尤其是網(wǎng)絡(luò)信號、農(nóng)村非主干道的建設(shè)等城鄉(xiāng)聯(lián)通設(shè)施依然比較落后。以城鄉(xiāng)融合推動集聚經(jīng)濟的總體思路是,以城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)互聯(lián)設(shè)施發(fā)展提高城鎮(zhèn)吸引力和城鄉(xiāng)流動性。

具體來看,一是提升城鄉(xiāng)連通性。推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的直接措施,實現(xiàn)道路、網(wǎng)絡(luò)、物流基地等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護。二是推動城鎮(zhèn)共享經(jīng)濟。資源共享是城鎮(zhèn)集聚的基本條件。在風險可控的前提下,進一步放活縣城和集鎮(zhèn)的共享經(jīng)濟審批制度,為新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式提供公平、公正、透明的營商環(huán)境,推動汽車、住房、服務(wù)設(shè)施、公園、自然景觀等物質(zhì)層面的共享。推動大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)在城鎮(zhèn)的應(yīng)用,為企業(yè)及勞動者提供數(shù)字化招聘、權(quán)益保障、職業(yè)培訓、金融賦能等信息共享服務(wù)。三是降低城鎮(zhèn)生活成本。教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等高昂的生活成本對城鎮(zhèn)中低等收入群體造成很重的生活負擔,制約了積累財富的能力。因此,在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等方面增加公共投入,能夠減輕中低收入人群的支出負擔,有助于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè),實現(xiàn)共同富裕。

(四)以城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)推動空間互補

中國城鎮(zhèn)體系演變的一個顯著特點是兩極分化,高等級城市的人口迅速增長,而許多諸如縣級城市、縣城等低等級城市的人口增長相對緩慢。近年來,流動人口整體呈現(xiàn)近域化趨勢,這既是縣域城市化的機遇,也是挑戰(zhàn)。從表2可以看出,2000、2010和2020年全國流動人口分別為1.44億人、2.61億人和 4.93 億人。2000年,流動人口中縣域內(nèi)流動人口最多,占比達到45.46%;2010年,這一比例下降到了34.63%;2020年,這一比例又增加到了38.25%,相對于2010年提高了3.62個百分點。從絕對數(shù)上看,縣域外流動人口是縣域內(nèi)流動人口的1.6倍,這表明人口仍然處于縣域城鎮(zhèn)和高等級城市之間的分化趨勢。究其原因,除了城鎮(zhèn)化的集聚規(guī)律外,人為限制低等級城市的開發(fā)和政府在不同等級城市之間提供的公共服務(wù)存在較大差異也是重要原因。以城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)推動空間互補的總體思路是以縣城為重要載體,以集鎮(zhèn)為有效補充,推動低等級城市高質(zhì)量發(fā)展。

表2 流動人口的近域化趨勢

具體來看,一是賦予縣鎮(zhèn)兩級政府更大的城鎮(zhèn)化建設(shè)決策權(quán),以適應(yīng)各縣之間的差異性,并有針對性地推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是通過建立城鎮(zhèn)等級之間的轉(zhuǎn)移支付制度,實現(xiàn)高等級城市向低等級城市的專項轉(zhuǎn)移支付,同時優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu),提高轉(zhuǎn)移人口市民化的項目份額,并加大有利于縣城和集鎮(zhèn)低收入人群增加收入的項目建設(shè)。三是強化欠發(fā)達地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的政策支撐,通過加強發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的城鎮(zhèn)分工協(xié)作,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局、要素流動、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護等方面的協(xié)調(diào)配合,以形成合作機制,實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

(五)以公平共享優(yōu)化公共服務(wù)

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),中國城鎮(zhèn)常住人口接近9億人,占全國總?cè)丝诘?3.89%,而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.40%,兩者相差14.49個百分點,這意味著有2.60 億城鎮(zhèn)常住人口尚未取得城鎮(zhèn)戶籍,很難享受到城鎮(zhèn)居民的同等公共服務(wù)。同時,在城市內(nèi)部也存在公共服務(wù)水平遞減的城市圈層結(jié)構(gòu),高收入群體居住在公共服務(wù)較好的核心區(qū)域,而中低收入群體居住在外圍地區(qū),公共服務(wù)水平隨著圈層的離心移動而降低。城鎮(zhèn)的健康發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)受到戶籍人口和非戶籍人口以及不同圈層居住人口分化的制約。因此,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須堅持以公平共享原則優(yōu)化公共服務(wù)資源配置?？傮w思路是通過強化低等級城市和大型城市外圍地區(qū)的公共服務(wù)供給質(zhì)量,構(gòu)建城鎮(zhèn)體系之間和城市內(nèi)部的公共服務(wù)均衡化格局。

具體來看,一是推動基礎(chǔ)公共服務(wù)投資向中西部小城市和重點小城鎮(zhèn)傾斜。探索建立階梯式“小城鎮(zhèn)偏向”機制,逐步增加對中小城市和重點小城鎮(zhèn)的教育和醫(yī)療等資源的支持,使它們成為務(wù)工農(nóng)民子女入學的首選之地。二是推動優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向大型城市的邊緣地區(qū)延伸覆蓋。教育部門要加大對這些邊緣地帶的教育投入,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學提供更多便利。三是構(gòu)建城鎮(zhèn)發(fā)展型、享受型公共服務(wù)的遞增供給機制。隨著收入增長,人們對享受型公共服務(wù)的需求增長快于物質(zhì)型公共服務(wù)的需求增長,因此要逐步擴大城市在休閑、文化、康養(yǎng)、娛樂等方面的公共服務(wù)供給,以滿足中低收入群體對精神富裕的追求。