帥才如何產(chǎn)生
——揭榜掛帥制度的“選帥—定帥—掛帥”機制

曾婧婧,史詠丹,黃桂花

(1.中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院;2.中南財經(jīng)政法大學 收入分配與現(xiàn)代財政學科創(chuàng)新引智基地,湖北 武漢 430073)

0 引言

綜合國力競爭歸根結(jié)底是科技創(chuàng)新的競爭,是創(chuàng)新型人才的競爭[1]。當前,在國際上,新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在進行,科技創(chuàng)新正在改變國家力量對比,重塑世界競爭格局;在國內(nèi),科技發(fā)展已經(jīng)取得顯著成就,但是,許多基礎(chǔ)理論研究尚未實現(xiàn)突破,部分產(chǎn)業(yè)所需技術(shù)還需依賴進口,一些關(guān)鍵核心技術(shù)仍然受制于人[2]。突破核心技術(shù)的關(guān)鍵在于核心科技人才,2021年5月28日,習近平總書記在兩院院士大會、中國科協(xié)第十次代表大會的講話中指出,“世界科技強國必須能夠在全球范圍內(nèi)吸引人才、留住人才、用好人才”[3]。在2021年9月27-28日召開的中央人才工作會議上,習近平總書記特別提到“戰(zhàn)略科學家”。戰(zhàn)略科學家是“具有深厚科學素養(yǎng)、長期奮戰(zhàn)在科研第一線,視野開闊,前瞻性判斷力、跨學科理解能力、大兵團作戰(zhàn)組織領(lǐng)導能力強的科學家”,是“國家重大科技任務擔綱領(lǐng)銜者”,是科技人才中的“帥才”[4]。在國際競爭日益激烈的大背景下,如何通過創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展保持競爭優(yōu)勢,實現(xiàn)“在2050年建成世界科技創(chuàng)新強國”[5]目標,是我國發(fā)展面臨的核心問題。高水平科技人才是實現(xiàn)科技自立自強的關(guān)鍵核心,如何吸引人才、用好人才是技術(shù)攻關(guān)、創(chuàng)新發(fā)展中亟需思考的問題。

“揭榜掛帥”制度本質(zhì)上等同于國外的“科技懸賞”制[6],最早可追溯到1714年英國政府設(shè)立的經(jīng)度獎,之后在各國家、各領(lǐng)域掀起熱潮,包括奧泰格獎(Orteig Prize)、安薩里X獎(Ansari X Prize)以及NASA “百年挑戰(zhàn)賽”(NASA Centennial Challenges)等。2016年4月19日,習近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上首次提出探索揭榜掛帥制度,隨后此制度逐步鋪開并正式納入國家戰(zhàn)略。從首次提出,到在中央層面明確提出實行并推廣,再到各地方政府紛紛響應,揭榜掛帥制度的重要性日益凸顯。揭榜掛帥制度的實施包括前期的項目征集與發(fā)榜、中期的揭榜申請與論證、后期的成果驗收與推廣3個階段[7],其中,揭榜申請與論證階段顯著體現(xiàn)揭榜掛帥制度的優(yōu)勢,主要關(guān)注如何吸引、選拔出真正有本事的人才及團隊參與揭榜。這關(guān)系到揭榜的最終成效,也是國家發(fā)改委在2021年4月提出的“重大科技項目立項和組織管理方式改革”[8]成敗的關(guān)鍵。

當前關(guān)于揭榜掛帥制度的研究尚未形成完整體系,但在相關(guān)研究中也有跡可循。揭榜掛帥制度中的“榜”體現(xiàn)對關(guān)鍵核心技術(shù)的需求,“帥”是指一切可以解決技術(shù)難題的人才。揭榜掛帥是一項吸引、選拔、激勵科技人才參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的重要制度,其優(yōu)勢在于不以職稱高低、論文數(shù)量、榮譽頭銜作為衡量人才的標準[9],引入競爭機制,誰有本事誰就揭榜,最大限度調(diào)動社會各界智力潛能[10]。這與眾包競賽存在很大相似性,眾包是超越組織邊界尋求外部解決方案的一種方式[11],主要依靠協(xié)作技術(shù)獲取更廣泛的分布式想法[12],將外部人群作為創(chuàng)新來源[13]。眾包主要依靠集體知識的力量,其核心在于如何選擇目標人群以及如何設(shè)計激勵機制吸引目標人群參與[14-15]。揭榜掛帥制度是開放式創(chuàng)新(OI)的一種特殊形式[16],是實現(xiàn)開放式創(chuàng)新的主流機制[17]。開放式創(chuàng)新不同于傳統(tǒng)的封閉式創(chuàng)新,需要走出組織邊界,借助外部力量,尋找問題解決方案,這也涉及如何吸引外部知識力量參與組織內(nèi)部創(chuàng)新。

目前,關(guān)于眾包與開放式創(chuàng)新的研究已經(jīng)較為成熟,揭榜掛帥制度作為眾包與開放式創(chuàng)新的一種特殊形式,其成功實施的關(guān)鍵核心在于人,因此,如何吸引科技人才參與揭榜非常重要。學界關(guān)于揭榜方的研究聚焦在揭榜方參與行為方面,主要包括揭榜方參與動機以及揭榜行為影響因素。第一,揭榜方參與揭榜的主要動機為經(jīng)濟動機[18-19],此外,還有各種非獎金激勵,包括學習經(jīng)驗、實現(xiàn)自我價值、獲得社會認可、提高可信度和增加媒體報道等[20-21]。第二,影響揭榜行為的因素主要包括團隊成員年齡構(gòu)成[22]、個人經(jīng)歷[23]、技術(shù)權(quán)威[24]和風險認知[25]等。關(guān)于揭榜風險的研究較多,主要包括資金風險、道德風險與組織風險[25],有學者進一步論述了組織風險形成原因[26],也有學者提出建立合理的容錯免責機制應對揭榜風險[27]。

已有研究以個體為對象,從微觀角度分析揭榜方的參與意愿和行為,缺少從宏觀政策和制度層面探究揭榜方篩選標準、組織方式和攻關(guān)保障措施等問題。因此,本文聚焦制度層面,構(gòu)建“選帥—定帥—掛帥”的邏輯框架,以中央和各級地方政府發(fā)布的政策文本以及各地實踐為基礎(chǔ),詳細分析揭榜各階段的制度要點,以期為揭榜掛帥制度整體構(gòu)建與完善提供理論補充,同時,服務人才選拔實踐,為技術(shù)攻關(guān)吸引、篩選真正的“帥才”提供理論指導。

本文闡述揭榜掛帥制度的“選帥”機制、“定帥”機制、“掛帥”機制,其中,選帥機制是基礎(chǔ),為了保證揭榜方質(zhì)量,定帥與掛帥機制是保障,為了在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上提升攻關(guān)效率,三者最終目的都是為揭榜掛帥制度的實施提供堅實的人才保障。具體而言,選帥機制關(guān)注的核心問題是“怎樣選出好的揭榜方”,這是第一步也是基礎(chǔ),入圍的揭榜方如果不能勝任攻關(guān)任務,揭榜掛帥制度便無法取得成功;定帥機制關(guān)注的核心問題是“怎樣的揭榜形式更有效”,即明確揭榜者數(shù)量與揭榜者之間的關(guān)系,保障揭榜效率;掛帥機制關(guān)注的核心問題是“在揭榜方進入之后如何保障其心無旁騖進行科研攻關(guān)”,揭榜攻關(guān)項目都存在較大難度,因此,揭榜方進入之后還需保證其攻關(guān)持續(xù)性,激勵其盡最大努力攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。

1 揭榜掛帥制度的“選帥”機制

揭榜掛帥制度提倡“英雄不問出處,誰有本事誰就揭榜”,并不意味著對揭榜方完全不設(shè)門檻,規(guī)定揭榜方篩選條件可以控制揭榜方規(guī)模,提高揭榜質(zhì)量,提升效率。以美國X基金會的“進步汽車X獎”為例,主辦方對參賽者進行技術(shù)資格與財務資格審查,并要求參賽者支付一筆“準入費”,通過這些標準的篩選,該獎項收獲了“真正的參賽者”,避免了主辦方時間、精力、財力浪費[28]。因此,適當限定揭榜方資格非常必要,總體來看可以從門檻條件、誠信條件、研發(fā)能力3個方面評估和篩選揭榜方。

1.1 門檻條件

門檻條件是指揭榜方的準入條件,只有滿足門檻條件才能對揭榜掛帥項目提出申請。各地方政府發(fā)布的政策文本均有相關(guān)規(guī)定,盡管規(guī)定的形式與內(nèi)容存在差異,但仍有許多共同點,綜合來看,主要根據(jù)揭榜掛帥項目類型確定選帥的門檻條件,這樣處理的原因在于能夠為不同項目找到更加清晰的定位。實踐中這樣規(guī)定的省份有湖北、山東、廣東、廣西、山西等,主要包括揭榜方類型、地域、物資保證、人才保證4個方面 (見表1)。

表1 門檻條件及其內(nèi)容Tab.1 Threshold conditions and the corresponding contents

(1)揭榜方類型是指根據(jù)項目類別與特點劃分揭榜方身份,主要包括高校、科研機構(gòu)和企業(yè)三大類,例如,湖北省科技廳關(guān)于印發(fā)《湖北省科技項目揭榜制工作實施方案》的通知中指出,“技術(shù)攻關(guān)類項目揭榜方主要為省內(nèi)外有研究開發(fā)能力的高校、科研院所、科技型企業(yè)或其組成的聯(lián)合體,成果轉(zhuǎn)化類項目揭榜方主要為省內(nèi)具有獨立法人資格的企業(yè)”。具體來看,技術(shù)攻關(guān)類項目的難點是突破關(guān)鍵核心技術(shù),其揭榜方應為高技術(shù)導向且創(chuàng)新能力強的主體,主要包括高校、科研機構(gòu)、科技型中小企業(yè)或其組織的聯(lián)合體以及各類創(chuàng)新平臺;成果轉(zhuǎn)化類項目的難點在于從技術(shù)到應用的轉(zhuǎn)化,其揭榜方應能夠為科技成果轉(zhuǎn)化提供條件,主要是有技術(shù)需求和技術(shù)應用場景、滿足相關(guān)條件的具有獨立法人資格的企業(yè)。需要指出的是,有的省份未分別從技術(shù)攻關(guān)類與成果轉(zhuǎn)化類兩類項目中定義揭榜方類型,例如安徽省與江蘇省的揭榜方案中指出,揭榜方主要是相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)或由企業(yè)牽頭多個單位組成的聯(lián)合體。

(2)揭榜方地域是指揭榜方所處的行政區(qū)域,需明確申請揭榜方是否應在組織實施揭榜掛帥項目的行政區(qū)域內(nèi),其劃分因揭榜項目類型不同而有所差異。技術(shù)攻關(guān)類項目基本無地域限制,在全國范圍吸引潛在揭榜方申請揭榜,例如廣東省規(guī)定技術(shù)攻關(guān)類項目的揭榜方可以來自省內(nèi)外;相反,成果轉(zhuǎn)化類項目則規(guī)定揭榜方應是本行政區(qū)域內(nèi)具有獨立法人機構(gòu)的企業(yè),其目的是將科技成果轉(zhuǎn)化固定在本地,促進本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,例如湖北省將成果轉(zhuǎn)化類項目揭榜方框定在省內(nèi)。當然,也有少數(shù)省市不設(shè)地域限制,例如上海市規(guī)定“揭榜單位應為國內(nèi)法人單位”,河南省更是囊括了境外揭榜方。

(3)揭榜方物資保證是指揭榜方應有能力提供技術(shù)攻關(guān)過程中所需的部分物質(zhì)資源。首先,技術(shù)攻關(guān)類項目實施難度大,技術(shù)要求高,并且揭榜方需承擔一定的預研費用,所以,對揭榜方的財務狀況要求較高,揭榜方應具備一定的資金實力,為前期研發(fā)提供支持,例如山西省指出揭榜方應“財務狀況良好且管理規(guī)范”。其次,良好的財務狀況意味著較強的風險抵抗能力,較少受到外部環(huán)境干擾。另外,揭榜方物資保證有利于顯著提升創(chuàng)新績效。成果轉(zhuǎn)化類項目更看重揭榜方市場化和產(chǎn)業(yè)化能力,因此,揭榜方除提供成果轉(zhuǎn)化所需資金外,還需提供場地、市場等配套條件,例如陜西省指出成果轉(zhuǎn)化類揭榜方應“能夠提供成果轉(zhuǎn)化所需的資金、場地、市場等配套條件”。

(4)揭榜方人才保證是指揭榜方具備有能力完成揭榜任務的人才資源。在技術(shù)攻關(guān)類項目中,揭榜方應擁有穩(wěn)定的人才研發(fā)隊伍,且技術(shù)帶頭人和團隊科研攻關(guān)實力強,例如甘肅省指出,技術(shù)攻關(guān)類揭榜方應“有較強的研發(fā)實力、科研條件和穩(wěn)定的人員隊伍等,有能力完成發(fā)榜方提出的任務”。人員不穩(wěn)定不僅會造成資源浪費,而且容易導致研發(fā)關(guān)鍵信息、知識與技術(shù)泄露,造成巨大損失。技術(shù)帶頭人是整個研發(fā)團隊的領(lǐng)頭羊與主心骨,不僅能夠在技術(shù)攻關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導力,作出重要貢獻,而且能夠在團隊遇到困難時穩(wěn)定局面,保持團隊穩(wěn)定。另外,技術(shù)攻關(guān)類項目的技術(shù)路線復雜,不確定性高,需要實力強勁的科研攻關(guān)團隊支持。成果轉(zhuǎn)化類項目更看重人才隊伍的成果應用與轉(zhuǎn)化能力,因此,揭榜方應擁有較強的成果轉(zhuǎn)化應用隊伍,能夠提出科學合理的成果轉(zhuǎn)化方案,這也是山東省在《關(guān)于組織開展2020年度山東省重點研發(fā)計劃(重大科技創(chuàng)新工程)項目申報的通知》中提出的具體要求。

1.2 誠信條件

確保揭榜方誠信是對各參與方的一種保護,也為揭榜成功提供重要保障。在社會經(jīng)濟條件下,追求自身效益最大化的工具理性支配著各參與方行為,導致機會主義行為橫生[29],因此,為了減少甚至規(guī)避不當?shù)男袨榉妒?需要對揭榜方進行一定限制。所有地方政府發(fā)布政策文件時基本上均對誠信方面作出了相關(guān)規(guī)定,主要從揭榜方信用記錄、揭榜方重復申請、揭榜方與需求方之間的利益關(guān)聯(lián)以及揭榜方是否會“中途退出”4個方面篩選揭榜方。

(1)揭榜方應具有良好的科研道德與科研誠信,近3年內(nèi)無不良信用記錄。例如,遼寧省提出揭榜方應“嚴格遵循科研誠信、科學倫理等有關(guān)規(guī)定”。產(chǎn)學研合作和組團揭榜能在很大程度上提升揭榜效率與質(zhì)量,提高科技開放合作程度,也對各揭榜主體的科研道德與科研誠信提出了較高要求。良好的科研道德與科研誠信一定程度上可以反映揭榜方能力[30],有能力的揭榜方并不需要通過造假、篡改數(shù)據(jù)等行為完成科研任務。此外,揭榜方須承諾在指定期限內(nèi)完成任務。榜單規(guī)定了項目完成時間,除按照規(guī)定可以延期完成的項目外,其它項目均應在指定時間內(nèi)完成,這是對揭榜方的督促。很多技術(shù)具有時效性,且一旦攻克就能夠為項目需求方帶來較高收益,因此,這也是對需求方的一種利益保護。另外,針對一些應急科研攻關(guān)項目,可對提前完成任務的揭榜方提供額外獎勵,提高攻關(guān)效率,滿足應急攻關(guān)需要。

(2)揭榜方不得重復或者變相重復申請揭榜攻關(guān)項目,不得與已獲國家、省等部門的立項項目重復。例如,寧夏回族自治區(qū)提出“申報項目已獲得自治區(qū)財政資金支持的,不得重復或變相重復申請揭榜攻關(guān)項目”,安徽省則提出“每個單位限申請一項揭榜任務”。重復或變相重復申請是指將內(nèi)容相同或相近的項目申請書同時提交給不同的項目發(fā)布方,或者用已獲資助的項目去申請其它項目。重復申請違反了揭榜掛帥制度對創(chuàng)新性的要求,同時這也是一種非常嚴重的科研失信行為。另外,已獲國家或省等部門立項的揭榜方已經(jīng)獲得財政資金支持,重復或者變相重復申請會導致時間、人力與資金資源浪費,而且會占用其他揭榜方的機會。

(3)揭榜方與需求方之間應無利益關(guān)聯(lián)。例如河南省揭榜方案明確規(guī)定“揭榜方不得與需求方存在股權(quán)關(guān)系和關(guān)聯(lián)交易”,且二者應為首次實質(zhì)性研發(fā)合作。如果二者存在股權(quán)與交易關(guān)系或曾有過研發(fā)合作,那么相對更有可能出現(xiàn)合謀行為,非法套取政府資助資金。另外,對于成果轉(zhuǎn)化類項目,揭榜方與需求方不能是同一單位或其下屬子公司。當然,這一規(guī)定在避免雙方合謀的同時,有可能排除掉一部分真正合適且供應鏈長期合作的揭榜方。因此,如果揭榜方確實“有本事”且真正適合,則應將此標準適當放寬。同時,在項目攻關(guān)過程中加強審計監(jiān)管,或者政府先對階段性成果進行考核,考核合格再撥付資金,從而避免合謀發(fā)生。此外,應對弄虛作假行為嚴厲追責,加大違規(guī)成本,保證權(quán)威性,從而降低合謀行為發(fā)生的可能性。

(4)揭榜方應承諾不會中途退出。揭榜方中途退出有兩種情況,一是整體退出,當陷入瓶頸期時,揭榜方會產(chǎn)生畏難心理而選擇中途退出,這會造成前期投入的浪費,而且難以彌補機會成本;二是團隊成員正常工作調(diào)動導致的退出,工作調(diào)動會產(chǎn)生工作交接,一定程度上會耽誤項目進度,此外,團隊成員的中途退出會對組織創(chuàng)新氛圍產(chǎn)生一定影響,從而影響組織成員突破性創(chuàng)新行為[31]。針對整體退出情況,應擬定處罰細則,包括追回補助金、將項目成員納入誠信異常庫、一定時間內(nèi)不可申請課題以及處以一定金額罰金等,可通過增加違規(guī)成本保證揭榜團隊不會隨意退出。針對正常工作調(diào)動導致中途退出的行為,應事前與揭榜團隊成員擬定協(xié)議或者告知其做好職業(yè)規(guī)劃,保證在揭榜攻關(guān)期間不會輕易進行工作調(diào)動。

1.3 研發(fā)能力

各地方政府公布的揭榜掛帥方案基本都強調(diào)揭榜方需要“具有一定的創(chuàng)新能力”,因此,評估揭榜方研發(fā)能力非常重要。可從技術(shù)領(lǐng)域匹配、研發(fā)投入、自主知識產(chǎn)權(quán)3個方面進行評估。

(1)技術(shù)領(lǐng)域匹配是指揭榜方現(xiàn)有研究或發(fā)展領(lǐng)域應與揭榜項目相關(guān),且在該領(lǐng)域內(nèi)具有相對成熟的經(jīng)驗或者核心知識產(chǎn)權(quán),例如寧夏回族自治區(qū)規(guī)定“申請揭榜企業(yè)具有解決技術(shù)需求難題的相關(guān)前期工作基礎(chǔ)”,湖南省規(guī)定“申請單位應有過類似產(chǎn)品攻關(guān)的經(jīng)歷”。技術(shù)領(lǐng)域匹配意味著揭榜方已經(jīng)有了較多初步探索,形成了較為完善的知識體系,很容易在此基礎(chǔ)上融會貫通,提升揭榜效率。同時,說明揭榜方已在該領(lǐng)域積攢了許多經(jīng)驗和人脈資源,能夠與具有相關(guān)經(jīng)驗的團隊聯(lián)合揭榜,開展協(xié)同創(chuàng)新。

(2)研發(fā)投入是指揭榜方在一段時間內(nèi)用于研發(fā)活動的經(jīng)費。例如,湖北省明確指出“揭榜方應具有充足的研發(fā)投入”。研發(fā)投入多意味著揭榜方更注重科研,創(chuàng)新能力可能相對更強,也能一定程度體現(xiàn)揭榜方識別和發(fā)現(xiàn)良好合作伙伴的能力[32]。除研發(fā)投入外,還可使用研發(fā)投入占比衡量,根據(jù)申請揭榜主體屬性(企業(yè)或者高校院所等)對研發(fā)投入占比作出規(guī)定,例如浙江省規(guī)定,企業(yè)為揭榜主體且申請高新產(chǎn)業(yè)類項目時,企業(yè)上年研究開發(fā)費占主營業(yè)務收入比重一般應不低于3%;高校院所為揭榜主體時,其當年R&D經(jīng)費投入為零或低于上年度水平的不得申報。

(3)已有自主知識產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)揭榜方研發(fā)創(chuàng)新累積狀況,已有自主知識產(chǎn)權(quán)越多,研發(fā)能力越強。各地方政府發(fā)布的揭榜掛帥方案基本都指出,揭榜申請單位應對申請揭榜的產(chǎn)品或技術(shù)擁有自主知識產(chǎn)權(quán),并且無知識產(chǎn)權(quán)糾紛,例如江蘇省指出揭榜方應“對申請揭榜的產(chǎn)品或技術(shù)擁有知識產(chǎn)權(quán)”。擁有自主知識產(chǎn)權(quán)越多,越能體現(xiàn)揭榜方的創(chuàng)新潛力,此外,揭榜掛帥項目涉及較多主體,容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)問題,如果揭榜方原本就產(chǎn)權(quán)不清,則會帶來很多額外風險,甚至導致研發(fā)活動因產(chǎn)權(quán)問題而被迫中止,造成資源浪費。

2 揭榜掛帥制度的“定帥”機制

揭榜掛帥制度的“定帥”機制是指在完成“選帥”、確定揭榜方之后,采取適當?shù)慕野裥问綄⒔野穹浇M織起來,目的是發(fā)揮揭榜方的最大潛力以及揭榜制度的最大優(yōu)勢。“定帥”是確定揭榜形式,首先,根據(jù)揭榜方之間的關(guān)系,分為聯(lián)合揭榜和獨立揭榜;其次,在獨立揭榜中,根據(jù)揭榜方數(shù)量與揭榜項目的對應關(guān)系,分為“多對一”揭榜和“一對一”揭榜。當揭榜方之間為合作關(guān)系時,揭榜形式為聯(lián)合揭榜,當揭榜方之間為競爭關(guān)系時,揭榜形式為獨立揭榜,同時,可以選擇多對一揭榜與一對一揭榜。不同揭榜形式都有各自優(yōu)勢與劣勢,實踐中主要根據(jù)揭榜方和揭榜項目情況進行選擇(見圖1)。

圖1 揭榜形式分類標準、優(yōu)劣勢與具體形式Fig.1 Classification criteria, advantages and disadvantages, and specific forms of the competition mechanism

2.1 獨立揭榜與聯(lián)合揭榜

獨立揭榜是指由一個揭榜主體申請并獲得立項的揭榜形式,各主體之間為競爭關(guān)系。江蘇省提出“每個揭榜任務原則上確定1家揭榜企業(yè)和若干入圍企業(yè)”,屬于獨立揭榜的典型做法。獨立揭榜的優(yōu)勢在于可以避免集體行動困境,同時,競爭的存在能夠極大地激發(fā)各揭榜方創(chuàng)新潛力,提高揭榜質(zhì)量。但是,獨立揭榜意味著缺少多個揭榜方之間的交流與協(xié)作,當只有一個揭榜方入圍時,會提高研發(fā)風險,可能由于一些客觀因素而無法選出最優(yōu)揭榜方,導致成本與效率的雙重損失;而當有多個揭榜方入圍時,可能導致重復研究與資源浪費。

聯(lián)合揭榜是指由某一揭榜主體牽頭多個單位組成聯(lián)合體揭榜,多個主體之間為合作關(guān)系,目前遼寧省提出的“產(chǎn)學研聯(lián)盟”就屬于聯(lián)合揭榜。大科學時代的研究范式不同于以往,協(xié)同創(chuàng)新在科研攻關(guān)中發(fā)揮巨大作用,聯(lián)合揭榜作為協(xié)同創(chuàng)新形式,可以支持產(chǎn)學研合作攻關(guān),鼓勵優(yōu)質(zhì)資源合作[33],發(fā)揮各主體優(yōu)勢,并將這些優(yōu)勢結(jié)合起來,產(chǎn)生“1+1>2”的效果;同時,良好的分工與合作以及知識與技術(shù)共享可以大大提高研發(fā)效率和質(zhì)量。但是,聯(lián)合揭榜中主體較多,容易產(chǎn)生集體行動困境以及“搭便車”行為。此外,參與主體多樣化會加大產(chǎn)權(quán)確權(quán)難度,因此,聯(lián)合揭榜時要簽訂聯(lián)合協(xié)議書,就“各方研究任務分工、財政資金分配、知識產(chǎn)權(quán)歸屬”等內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。還需注意的是,項目牽頭方應明確合作方有完成揭榜任務的資質(zhì)和能力[34]。

2.2 “多對一”揭榜與“一對一”揭榜

多對一揭榜是指多個揭榜方針對同一揭榜項目獨立開展平行研究[7],目前的“賽馬式”就屬于多對一揭榜。多對一揭榜的優(yōu)勢在于可以相對降低揭榜方參與壓力,增加揭榜成功的可能性。另外,依據(jù)社會學習理論,揭榜者之間的社會學習會導致參與數(shù)量減少,但效率會提升[35]。也就是說,一些能力較差的揭榜方在與他人的溝通中發(fā)現(xiàn)以自身能力完成任務的壓力較大,便會選擇退出,使得最后篩選出的都是能力較強的揭榜方,從而提升揭榜效率。其劣勢在于,多個揭榜方同時進行攻關(guān),可能出現(xiàn)研究同質(zhì)化,造成資源浪費。既然存在多個揭榜方,也就意味著有些揭榜方在最后項目驗收環(huán)節(jié)面臨失敗,導致其無法彌補先前墊付的成本,對其未來的揭榜積極性產(chǎn)生不良影響。此外,多對一揭榜形式對經(jīng)費的需求較大,這對于資金供給方來說是一個較大的挑戰(zhàn)。

一對一揭榜是指一個揭榜方或多個揭榜方組成聯(lián)合體針對一個揭榜項目開展研究[7],“里程碑式”“軍令狀式”都屬于一對一揭榜。其優(yōu)勢在于可以避免過度重復研究與資源浪費,另外,獲得揭榜資格本身就是對揭榜方的一種強激勵,能夠提升其參與積極性和信心。其劣勢在于會使揭榜方產(chǎn)生非常大的科研攻關(guān)壓力,另外,如果只有一個揭榜方開展研究,那么最終結(jié)果取決于該揭榜方,揭榜失敗風險會很大。

3 揭榜掛帥制度的“掛帥”機制

確定揭榜方與揭榜形式后,揭榜方就可以開展技術(shù)攻關(guān)工作。本研究將探討如何保障帥才的權(quán)益,降低其研發(fā)風險,最大化其研發(fā)收益,使其心無旁騖進行攻關(guān),切實承擔起“掛帥”任務。可以從兩個方面保障“帥才”順利掛帥攻關(guān):一是明確揭榜方權(quán)利,為揭榜方提供保障;二是明確揭榜攻關(guān)資金來源,優(yōu)化資金支持環(huán)境。

3.1 明確揭榜方權(quán)利

揭榜掛帥榜單中的技術(shù)項目難度較大,唯成果兌獎,這意味著揭榜方將承擔較大風險。為降低揭榜方風險,提高其收益,激勵揭榜方積極參與,保障其順利完成技術(shù)攻關(guān),應明確揭榜方權(quán)利。根據(jù)赫茨伯格(1959)的雙因素理論,要想使揭榜者積極主動參與揭榜攻關(guān),需兼顧激勵因素與保健因素兩個方面[36]。因此,除給予相應獎勵、適用一定容錯和保障機制以及明確知識產(chǎn)權(quán)歸屬來保證揭榜方不會產(chǎn)生不滿外,還需給予揭榜方一定的自主權(quán)與溝通權(quán),保證激勵因素產(chǎn)生激勵效果。

3.1.1 獲得相應獎勵的權(quán)利

除獲得規(guī)定的獎金外,揭榜方還可以享有其它相關(guān)權(quán)益,例如獲得榮譽證書,提高知名度,獲得晉升機會,享受一定的人才支持政策,使用與項目相關(guān)的知識與數(shù)據(jù)等[37]。盡管有研究表明,經(jīng)濟動機是揭榜方參與揭榜的重要原因[18-19],但是,這并不意味著忽視非物質(zhì)獎勵。因此,需要給予揭榜方更多樣化的獎勵,并將這些獎勵明確規(guī)定為揭榜方權(quán)利。此外,在技術(shù)攻關(guān)類項目中,當企業(yè)為揭榜主體時,為激勵企業(yè)創(chuàng)新行為,除為企業(yè)資金籌措提供補助與支持外,還應根據(jù)企業(yè)規(guī)模采用不同的政府支持策略:對于小微型企業(yè)來說,要探索金融資本融入機制,并且給予其一定專利保護;對于大型企業(yè)來說,政府適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策更能激勵企業(yè)加大創(chuàng)新投資。

3.1.2 適用一定容錯與保障機制的權(quán)利

關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研究路線復雜,結(jié)果具有很大不確定性,在項目實施過程中不排除項目失敗可能性,因此,建立針對揭榜方的容錯和保障機制非常重要。一定的容錯和保障機制可以鼓勵更多潛在揭榜方參與揭榜,增強他們在科技創(chuàng)新道路上攻堅克難的勇氣和底氣,也可以吸引更多資源支持揭榜掛帥項目。例如浙江省金華市試點推出“揭榜險”,因特定原因?qū)е卵邪l(fā)失敗的,可對企業(yè)研發(fā)投入成本和揭榜專家個人成本給予補償。但是,容錯和保障機制不能成為揭榜方“半途而廢”“故意犯錯”的借口,它只適用于因一些客觀原因而導致項目失敗的情況。因此,在建立容錯和保障機制的同時,還需建立相應的監(jiān)督考核制度,給予揭榜方更多安全感的同時,增強其責任感,最大限度保證技術(shù)攻關(guān)的完成。

另外,值得注意的是,科學設(shè)計申請揭榜立項失敗方的利益補償機制同樣重要。較多參與者對同一個項目進行預研,在前期均投入了成本,但并不是所有前期參與者都能入圍,因此,能否科學設(shè)立揭榜立項失敗方的利益補償機制,會顯著影響潛在揭榜方的參與積極性[6]。此外,揭榜掛帥制度的一條重要限制標準為“潛在揭榜方數(shù)量適中或?qū)幎辔鹕佟盵38],如果缺少對揭榜失敗方的利益補償機制設(shè)計,則會導致揭榜方數(shù)量較少或者競爭不足,從而對揭榜掛帥制度的成功實施產(chǎn)生較大影響。

3.1.3 明確知識產(chǎn)權(quán)歸屬的權(quán)利

揭榜掛帥制度涉及多個主體,主要包括需求方、揭榜方、政府和社會資本投資方等,因此,為揭榜方明確知識產(chǎn)權(quán)歸屬非常重要。揭榜掛帥中的知識產(chǎn)權(quán)包括背景知識產(chǎn)權(quán)和后繼知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化[39]。其中,背景知識產(chǎn)權(quán)是指揭榜方在承接項目前已經(jīng)獲得的研究成果,代表揭榜方長期的知識與成果積累[40],這些背景知識產(chǎn)權(quán)應當歸屬于揭榜方,不能因合同的簽訂而發(fā)生改變。此外,很多地方政府要求揭榜方“對申請揭榜的產(chǎn)品或技術(shù)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)”,目的是厘清背景知識產(chǎn)權(quán),為后續(xù)明確產(chǎn)權(quán)歸屬減輕負擔。后繼知識產(chǎn)權(quán)是指在揭榜攻關(guān)過程中產(chǎn)生的新的研究成果,通常多方共同參與并取得成果后產(chǎn)權(quán)為共同所有,如果后續(xù)對成果實施轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)化,則應得到揭榜方同意,若在項目開始前就對產(chǎn)權(quán)歸屬作出規(guī)定,則應按照規(guī)定處理。

3.1.4 享有一定的自主權(quán)利

科研自主權(quán)是科研創(chuàng)新領(lǐng)域的放管服改革[41],實質(zhì)是保障科研人員自由進行科學研究[42],從而充分釋放其創(chuàng)新活力,增強其責任感。揭榜掛帥制度以成果為導向,為保障揭榜方全身心攻關(guān),賦予其一定自主權(quán)利非常重要,這一定程度上是對揭榜方的保護。揭榜方獲得項目資格后,往往陷入應對各種行政審批事項、不同部門審查等事務中,對創(chuàng)新產(chǎn)生負面影響。另外,在技術(shù)攻關(guān)類項目中,企業(yè)作為需求方對揭榜方提出技術(shù)清單,而企業(yè)以實現(xiàn)自身利益最大化為目標,所以,揭榜方達到技術(shù)目標后,企業(yè)可能又會提出新要求,使揭榜方產(chǎn)生更大壓力。因此,要給予科研人員自主權(quán),讓能者真正放手去干。

3.1.5 享有與需求方及其他揭榜方溝通的權(quán)利

為盤活已有技術(shù)資源,在高校、科研院所、科技型企業(yè)以及各類創(chuàng)新平臺之間進行協(xié)同創(chuàng)新,實現(xiàn)知識與經(jīng)驗的快速流通,加強各主體間學習交流,提高科技創(chuàng)新效率,揭榜方應享有與需求方及其他揭榜方溝通的權(quán)利。一方面,在揭榜方與需求方之間,需求方對揭榜項目已經(jīng)具有研發(fā)基礎(chǔ),清楚研發(fā)過程中存在的困難,因此,需求方可以將原來負責相關(guān)項目的技術(shù)人員編制成技術(shù)小組,做好與揭榜方科研團隊的對接,幫助揭榜方少走彎路,減少重復勞動,降低成本。但是,要指出的是,揭榜方與需求方之間的溝通要遵守一定的邊界,避免雙方合謀。對于揭榜方的此項權(quán)利,制定配套的監(jiān)督機制非常重要。另一方面,在多對一的揭榜項目中,揭榜方之間的交流與協(xié)作能夠促進科技開放合作,有效降低揭榜方參與風險和壓力,并且揭榜方之間可以交換顯性與隱性知識,溝通學習之后產(chǎn)生新知識,集思廣益,碰撞出更多創(chuàng)意火花。然而,揭榜掛帥制度本就涉及較多主體,再加上協(xié)作攻關(guān),成果歸屬更難以衡量,因此,制定科學合理的成果歸屬體系非常重要,這也與前述的知識產(chǎn)權(quán)歸屬緊密相關(guān)。

3.2 明確揭榜攻關(guān)資金來源

關(guān)鍵核心技術(shù)的突破作為一種原始創(chuàng)新,風險較高,不確定性較大,需要大量資金投入。另外,揭榜方在前期需自行承擔預研費用,資金壓力和研發(fā)失敗的沉沒成本風險會影響其參與意愿,因此,明確揭榜項目資金來源、優(yōu)化資金支持環(huán)境非常重要[6]。應堅持揭榜攻關(guān)資金來源多元化原則,以需求方或揭榜方提供配套資金為主,政府財政資金支持為輔,引導金融資本、社會資金等多渠道投入,例如,甘肅省明確“科技揭榜掛帥制項目資金注重突出財政補助資金引導,以企業(yè)自籌和吸引社會資本投入為主”。資金來源多元化原則與存在多個利益相關(guān)者相對應,美國著名學者弗里曼[43]認為利益相關(guān)者能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)。因此,在揭榜掛帥制度中,不只有需求方、揭榜方和政府參與,應爭取社會各界的支持,吸引更多利益相關(guān)者(金融資本、社會資本等)參與。此外,多元化原則體現(xiàn)的是風險分擔機制,也有利于形成支持創(chuàng)新的良好社會氛圍。

3.2.1 以需求方或揭榜方提供配套資金為主

主要出資者因揭榜項目類型不同而不同。在技術(shù)攻關(guān)類項目中,揭榜方解決的是需求方關(guān)鍵核心技術(shù)難題,因此,需求方應保證運行狀況、財務狀況較好,財務管理規(guī)范,具有支付大量創(chuàng)新成本的能力,承擔出資的主要責任。在成果轉(zhuǎn)化類項目中,揭榜方需要為科研成果提供應用場景,其主要出資者是揭榜方,政府也會為揭榜方提供補貼。此外,揭榜掛帥項目尤其是技術(shù)攻關(guān)類項目的難度與不確定性都較高,為了降低技術(shù)攻關(guān)類項目需求方與成果轉(zhuǎn)化類項目揭榜方的沉沒成本風險,減輕項目失敗給資金供給方帶來的壓力,應當制定相應保障機制。

3.2.2 以政府財政資金支持為輔

政府作為揭榜掛帥的組織方,需以財政資金支持揭榜掛帥項目落地,這也體現(xiàn)了政府對揭榜掛帥制度的重視與支持。目前政府資金撥付方式主要有3種,一是階段性給付,二是事后給付,三是揭榜獎勵制。階段性給付是指依據(jù)合同約定的完成時間、交付物、考核指標、考核方式,主管部門委托專業(yè)機構(gòu)進行階段性績效評估,并根據(jù)評估結(jié)果分階段進行資金撥付。根據(jù)揭榜方數(shù)量,階段性給付又可分為“賽馬式”資助與“里程碑式”資助,當兩個及以上的牽頭申報單位獲得立項時,可采用賽馬式資助;當僅有一個牽頭申報單位獲得立項時,可采用里程碑式資助。階段性給付的優(yōu)勢在于能夠有效避免需求方與揭榜方合謀套取政府財政資金的情況,但同時,揭榜方需應對階段性考核,這會影響揭榜效率。事后給付是指獲得立項的牽頭申報單位先自籌資金開展技術(shù)攻關(guān),項目驗收通過后政府一次性給付所有資金。事后給付可以降低政府面臨的風險,但是,揭榜方將主要承擔揭榜失敗帶來的成本損失,大大增加揭榜方的攻關(guān)壓力,降低其參與積極性。揭榜獎勵制是指對一定時間內(nèi)最先完成任務的揭榜方提供獎勵資金,其特殊性在于事前無需立項,對揭榜方也無限制,適用于一些應急攻關(guān)項目,目的是用最短時間完成攻關(guān),滿足應急需求。此外,財政資金支持更重要的是釋放“項目投資可行”信號,給予金融、社會資本投資信心,在全社會范圍內(nèi)形成支持創(chuàng)新的良好氛圍。

3.2.3 引導金融資本、社會資本等多渠道投入

引導金融資本、社會資本等多渠道投入可以實現(xiàn)風險共擔,促進全社會支持創(chuàng)新。攻關(guān)資金來源的單一化傾向還容易形成一種錯誤導向,即揭榜掛帥制度的實施主體限于“政府、需求方與揭榜方”,不能引起社會其他主體對創(chuàng)新的重視。因此,拓展資金來源渠道非常必要。一般來說,揭榜掛帥項目來自社會需求,業(yè)界有動力將其商業(yè)化[10],可以在可商業(yè)化、市場導向的科技成果領(lǐng)域以及本身是成果轉(zhuǎn)化類的揭榜掛帥項目中引入社會資本。由于項目類型不一、規(guī)模不同、風險大小不同,投資者對不同階段的投資意愿也不同,因此,在分階段資助的揭榜掛帥項目中,考慮在哪個階段引入金融與社會資本非常重要,例如對于風險非常高的項目,投資者可能更傾向于在中期甚至項目結(jié)束驗收階段投入資金?；诖?政府可以委托第三方機構(gòu)對投資者意愿進行調(diào)查,從而更好、更高效地吸引社會與金融資本進入。為進一步增強投資者投資意愿,還需給予一定的優(yōu)惠政策,例如稅收優(yōu)惠、優(yōu)先申請國家項目的機會以及后期擁有項目成果的優(yōu)先使用權(quán)等。此外,為了減輕投資方對風險的擔憂,應制定風險應對方案,擬定利益補償機制。需要注意的是,在引入金融資本與社會資本時,要明確出資比例,為后續(xù)的產(chǎn)權(quán)確權(quán)提供一定標準。對于政府委托的、涉密的項目,不適合引入金融資本與社會資本。

4 總結(jié)與展望

國家綜合競爭力來自科技創(chuàng)新,科技型人才是推動創(chuàng)新發(fā)展的核心力量,因此,篩選出能扛起大旗的“帥才”非常重要。本文基于帥才這一研究對象,從選帥、定帥、掛帥3個方面進行論述。揭榜掛帥制度雖不限定申請揭榜方的資歷、身份等,但最終能夠入選的應當是“真正有本事”的人,因此,從揭榜方門檻條件、誠信條件、研發(fā)能力3個方面選出帥才非常重要。選帥之后需要定帥,也就是確定揭榜形式,可根據(jù)揭榜方競合關(guān)系和項目特征,相機選擇“獨立揭榜”“聯(lián)合揭榜”“多對一揭榜”“一對一揭榜”等方式。定帥之后應明確揭榜方權(quán)利,使其能夠全身心投入技術(shù)攻關(guān),揭榜方應當具備獲得相應獎勵、適用一定容錯和保障機制、享有一定自主權(quán)、明確知識產(chǎn)權(quán)歸屬、與需求方及其他揭榜方溝通的權(quán)利。明確揭榜攻關(guān)資金來源同樣重要,應堅持多元化原則,以需求方或揭榜方提供配套資金為主、政府財政資金支持為輔,引導金融資本、社會資金等多渠道投入,優(yōu)化資金支持環(huán)境,為揭榜方攻關(guān)提供物質(zhì)保障。

揭榜掛帥未來研究可從以下3個方面展開。首先,本文提出的選帥標準,初衷是為技術(shù)攻關(guān)選出優(yōu)秀的揭榜方,但是,過多過細的篩選標準一定程度上會打擊揭榜方參與積極性,這與揭榜掛帥制度“不拘一格引人才”的政策目的有所偏離。因此,如何做到既保障揭榜方質(zhì)量而又不打擊揭榜方積極性,還需進一步探討。其次,揭榜掛帥制度的優(yōu)勢體現(xiàn)在對揭榜方的吸引上,而揭榜方是否參與揭榜很大程度上取決于其對揭榜風險的擔憂,一定的容錯和保障機制有利于降低揭榜方的風險感知,但同時可能降低揭榜方責任感。因此,未來需進一步探究既能包容揭榜失敗、降低參與者的風險感知,又能防止揭榜方鉆制度空子的機制。最后,由于這一制度在各地剛剛起步,還缺少順利完成揭榜掛帥并實現(xiàn)成果兌獎的大樣本案例。因此,隨著這一制度的深入實施,未來研究可通過問卷調(diào)查、實地調(diào)研與訪談等方法了解揭榜方對揭榜掛帥制度的期待和訴求,獲得一手資料,為更好地選帥、定帥、掛帥提供有力論據(jù)。