承諾方式辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查存在的問題

呂浩

摘要：從公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查告知承諾制產(chǎn)生的背景、起到的作用和存在的問題入手，以陜西省為例，分析公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查告知承諾制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問題，從合理區(qū)分承諾對象主體，構(gòu)建企業(yè)消防安全信用監(jiān)管體系，告知承諾制的法律屬性，改進(jìn)辦事程序，完善消防審查、驗(yàn)收、安全檢查之間的有效銜接機(jī)制等方面加以探索，尋求可行的改進(jìn)方向。

關(guān)鍵詞：告知承諾制；消防安全檢查；改進(jìn)方向

1 研究背景

承諾制是在我國行政許可制度的改革中應(yīng)運(yùn)而生的，在法治國家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)中，不斷起著推動(dòng)誠信社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、助推營商環(huán)境優(yōu)化的作用。2019年底，應(yīng)急管理部在自貿(mào)區(qū)率先嘗試推廣公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查（以下簡稱：開業(yè)前消防安全檢查）告知承諾制，2021年4月修改的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）又將這一做法全面推行，受委托的第三方評(píng)估組在四川、廣東、湖北等地的調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)推行效果很不理想，與改革初衷相去甚遠(yuǎn)，政策幾乎沒有“落地”。本文從陜西省告知承諾制辦理開業(yè)前消防安全檢查的實(shí)際情況出發(fā)，分析告知承諾制當(dāng)前在陜西省落地實(shí)施上面臨的實(shí)際問題，并就如何解決問題加強(qiáng)行政許可的告知承諾工作，提出合理可行的方向和建議。

2 相關(guān)概念

2.1? 公眾聚集場所

按照最新版《消防法》的解釋，公眾聚集場所是指賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運(yùn)車站候車室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場航站樓、體育場館、會(huì)堂以及公共娛樂場所等。

2.2? 承諾制

承諾制是指公民、法人和其他組織提出行政審批申請，行政審批機(jī)關(guān)一次性告知其審批條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，由行政審批機(jī)關(guān)作出行政審批決定的方式[1]。

2.3? 消防告知承諾

消防告知承諾是指申請人向消防救援機(jī)構(gòu)提出公共聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全許可申請，消防救援機(jī)構(gòu)一次性告知其申請條件和需要提交的材料，當(dāng)事人承諾符合消防安全標(biāo)準(zhǔn)并提供相關(guān)材料的，消防救援機(jī)構(gòu)不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，當(dāng)場作出行政許可決定。在行政許可辦理完成后，消防救援機(jī)構(gòu)再對作出承諾的公眾聚集場所進(jìn)行核查[2-3]。

3 消防告知承諾制的意義

“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃中重點(diǎn)提出了全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核三項(xiàng)制度，以及開業(yè)前消防安全檢查告知承諾制。

告知承諾方式辦理開業(yè)前消防安全檢查模式實(shí)施，一方面順應(yīng)了中央“放管服”的重要決策部署，在優(yōu)化營商環(huán)境、釋放市場主體活力上，在“證照分離”的大方向上以及消防執(zhí)法改革的推進(jìn)中，起到的積極的作用。通過消防告知承諾制，使辦事程序得到了極大的簡化：減少了證明事項(xiàng)、簡化了行政審批、方便了企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，消防審批部門也提高了行政效率，有更多空間去提升服務(wù)的質(zhì)量和效果。另一方面，告知承諾制的實(shí)施也是消防行政許可制度的一次積極探索和嘗試，是一次監(jiān)管模式的全新轉(zhuǎn)變，將更多的責(zé)任和權(quán)利交給了公民，讓他們在遵守法律規(guī)定的同時(shí)，可以自主管理和決策，增強(qiáng)了其法治意識(shí)和自我管理能力。

4 消防告知承諾制在陜西實(shí)施的現(xiàn)狀和問題

自2021年4月實(shí)行告知承諾管理辦理開業(yè)前消防安全檢查以來，陜西省各級(jí)消防部門共辦理行政許可820件，其中非承諾制650件，承諾制170件，承諾制辦理行政許可的占比為20.7%，見表1。

可以看出，陜西省各地市多數(shù)市場主體在辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的行政許可時(shí)，仍選擇了非承諾制方式，也就是類似原來的事前檢查制，只有約五分之一選擇了承諾制。

總體來看，告知承諾制在完善消防法律法規(guī)的實(shí)際應(yīng)用、縮減辦事流程、優(yōu)化營商環(huán)境方面起到了積極作用，而在具體實(shí)施過程中，各地消防告知承諾制辦理的實(shí)際情況不一，仍然存在一些時(shí)間差、建筑合法性、技術(shù)檢查質(zhì)量等新的風(fēng)險(xiǎn)問題。

5 消防行政許可告知承諾制存在的問題

5.1? 在程序設(shè)定上不盡合理，增加了申報(bào)對象的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

當(dāng)前承諾制是場所在作出相應(yīng)的消防安全承諾后開業(yè)，之后消防部門再自作出行政許可的20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行核查，若發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不符，則會(huì)責(zé)令停業(yè)并處罰款，對于逾期不改的還要依法撤銷行政許可。在程序設(shè)定上，有一定的新穎性和便民性，但是對于辦事群眾來講，增加了不必要法律的風(fēng)險(xiǎn)且涉及失信懲戒，相比之下，辦事群眾則更愿意選擇程序相對繁瑣的非承諾制辦理程序，從側(cè)面也證明該制度在實(shí)踐層面存在問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

5.2? 取消住建部門的許可前置，增加了隱患風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前住建部門對于消防驗(yàn)收項(xiàng)目的范圍有相應(yīng)的規(guī)定，其中未納入消防驗(yàn)收范圍和未被確定為抽查對象的建筑和場所，在具體的施工中難免存在或多或少的違規(guī)情況，從而造成各種先天隱患，整改難度大。而辦理開業(yè)前消防安全檢查的行政許可，自從“住建部門消防驗(yàn)收”的前置條件被取消后，盡管簡化了辦事環(huán)節(jié)，但告知承諾和非承諾方式辦理消防行政許可的程序中，在后期的核查中均會(huì)涉及很多的消防技術(shù)問題，對于未經(jīng)消防驗(yàn)收的場所，在申請承諾制辦理中，會(huì)不同程度存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，此種情況下，申請人幾乎無法確定自身場所能否符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，對存在的風(fēng)險(xiǎn)和可能承擔(dān)的后果，均充滿了不確定性。

5.3? 承諾書中“回溯性”條件的設(shè)定，增加了申報(bào)對象的顧慮

在辦理開業(yè)前消防安全檢查的“消防安全承諾書”中，在申請人的承諾項(xiàng)目中存在“場所所在建筑為合法建筑”。但是現(xiàn)實(shí)中，作為市場主體所使用的建筑用地，有相當(dāng)大一部分不同程度地在土地使用、規(guī)劃等方面存在違法違規(guī)問題，特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)接合部問題尤為突出，有的地方比例甚至超過合法建筑，但是在消防安全硬件條件上又能符合相關(guān)規(guī)范要求。在這種情況下，使用者即便可以承諾制辦理，但考慮到其自身“非法建筑”的現(xiàn)實(shí)情況，其在作出承諾后仍有被撤銷許可的可能，便不愿提出申請，且此種情況在陜西很普遍，執(zhí)法部門難以盡查，造成存量問題越積越多。

5.4? 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)理解不一致，增加了技術(shù)爭議風(fēng)險(xiǎn)

在技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的理解上，設(shè)計(jì)單位、圖審機(jī)構(gòu)、住建部門、消防救援機(jī)構(gòu)等由于工作環(huán)境、實(shí)踐程度、專業(yè)方向上的參差不齊，對于規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知均不同程度地存在偏差。評(píng)判把控的標(biāo)準(zhǔn)，多來源于自身熟知的領(lǐng)域，對于理論和實(shí)踐中是否可行，往往缺乏有效的銜接。導(dǎo)致住建和消防救援部門在驗(yàn)收和消防安全檢查環(huán)節(jié)，協(xié)同不暢，風(fēng)險(xiǎn)和矛盾難以調(diào)節(jié)。

5.5? 申報(bào)對象規(guī)模的差異未區(qū)分，增加了界定矛盾

公眾聚集場所涉及的范圍非常廣泛，且其中多數(shù)為個(gè)體戶經(jīng)營的小規(guī)模場所，而在申報(bào)條件和標(biāo)準(zhǔn)要求上對于此類小場所和傳統(tǒng)的規(guī)模較大場所在界定上缺乏統(tǒng)一可行的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在申報(bào)和評(píng)定上存在不同場所“一刀切”的現(xiàn)象，乃至在后期納入“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管后，也存在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是否能夠統(tǒng)一化的問題。

5.6? 法律屬性不夠明晰，增加了法律責(zé)任的不確定性

公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查實(shí)施告知承諾制，是我國在行政審批制度和消防執(zhí)法改革中的一項(xiàng)重要舉措，準(zhǔn)確定位該制度的法律屬性問題，有利于行政關(guān)系中行政審批機(jī)關(guān)、申請人以及第三人的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)的明晰?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》等相關(guān)制度規(guī)定僅在程序上設(shè)定了方向，而具體的框架并未完善，無法對告知承諾制的法規(guī)制定提供基本的分析框架。因此，告知承諾制的法律屬性問題，在當(dāng)前律法層面仍未明確界定。

5.7? 事中事后監(jiān)管機(jī)制不成熟，增加了監(jiān)管難度

在實(shí)施告知承諾制以來，消防救援機(jī)構(gòu)和被服務(wù)的市場主體之間均不同程度地存在一些不適應(yīng)情況。主要表現(xiàn)在：第一，由于告知承諾制的實(shí)施主要目的是在于降低市場準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化事中事后的監(jiān)管，但因僥幸和懈怠思想作祟，申請人對自身問題往往會(huì)有所隱瞞，致使承諾內(nèi)容流于形式，不能切實(shí)解決自身隱患問題，為事后整改增加了難度。第二，事中事后的監(jiān)管難度與當(dāng)前現(xiàn)有的消防執(zhí)法力量比例懸殊。陜西省全部消防部門監(jiān)管單位有32萬余家，消防監(jiān)督干部僅有931人，現(xiàn)有力量難以應(yīng)付如此龐大的社會(huì)單位規(guī)模。第三，由于部分圖審和行政審批機(jī)構(gòu)事前把關(guān)不嚴(yán)、不準(zhǔn)，與消防救援部門之間銜接不暢，開業(yè)前消防安全檢查現(xiàn)狀與消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)銜接不緊密，對后果預(yù)期還存在著不明朗等情況，在實(shí)施告知承諾制后，承諾制法律風(fēng)險(xiǎn)和開業(yè)前檢查法律風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，導(dǎo)致出現(xiàn)了部分社會(huì)單位不敢辦、消防機(jī)構(gòu)人員不愿辦的情況[4]。

6 優(yōu)化消防行政許可告知承諾制的建議和措施

6.1? 對承諾方式辦理對象加以區(qū)分對待

在告知承諾制檢查中，應(yīng)對法人組織、非法人組織、個(gè)體經(jīng)營者等的實(shí)際情況，根據(jù)不同的規(guī)模、經(jīng)營情況等，設(shè)定不同的判定標(biāo)準(zhǔn)，特別是對一些大型綜合體建筑、火災(zāi)高危單位等要設(shè)定更為嚴(yán)格的要求。同時(shí)，針對一些配套法規(guī)不太明朗的市場主體定位和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)問題，既要暢通反映問題的途徑，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后進(jìn)行權(quán)威的答疑釋義，也要盡快組織實(shí)施相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)，合理設(shè)定辦理對象的條件梯次和辦理標(biāo)準(zhǔn)。

6.2? 構(gòu)建消防安全信用監(jiān)管體系

實(shí)施告知承諾制必須要依托健全的信用監(jiān)管體系，才能從申請人自身的信譽(yù)角度，對申請公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查的主體資格予以區(qū)分。2023年月，陜西省在《陜西省消防安全領(lǐng)域信用監(jiān)管辦法（試行）》（征求意見稿）中，探索推行將市場主體消防安全責(zé)任人、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其相關(guān)從業(yè)人員、注冊消防工程師、消防設(shè)施操作員等納入消防安全領(lǐng)域信用監(jiān)管對象，同時(shí)也將行政許可、行政處罰、信用承諾等信息納入了省公共信用信息目錄，并設(shè)定積分制，將消防安全領(lǐng)域信譽(yù)分級(jí)化。據(jù)此，建議可以對信譽(yù)情況不同的市場主體，在申報(bào)程序、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等方面的嚴(yán)格程度上加以區(qū)別對待，讓信譽(yù)良好的主體采取承諾制快速辦理，較差的不僅只能采取非承諾制，且標(biāo)準(zhǔn)要更為嚴(yán)格，倒逼市場主體重視消防安全信譽(yù)[5]。

6.3? 加快告知承諾制相關(guān)立法的進(jìn)程

當(dāng)前，對于告知承諾制主要還是通過行政命令和政策綱要來推行，在法律基礎(chǔ)方面還存在欠缺，除了各地制定的一些地方性的法規(guī)之外，唯一的法律基礎(chǔ)仍舊是國務(wù)院的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，那么加強(qiáng)相匹配的立法工作就尤顯重要。因此，應(yīng)在告知承諾制實(shí)踐運(yùn)行的基礎(chǔ)上加快對于構(gòu)建立法框架的研究，進(jìn)一步促進(jìn)告知承諾制相關(guān)法律法規(guī)的形成。

6.4? 探索消防行政許可備案登記新模式

當(dāng)前，針對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查這一行政許可的特殊性，一些地區(qū)正積極探索“備案登記模式”，即申請人僅用通過依法備案登記，便可按程序正常營業(yè)，事后消防救援機(jī)構(gòu)對已備案登記的場所以“雙隨機(jī)”監(jiān)管模式進(jìn)行抽查，并輔以信用監(jiān)管措施，強(qiáng)化主體的消防安全信用信息的考察，促使其自主履行消防安全責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)“放”與“管”的有機(jī)統(tǒng)一，有效實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的目的。

6.5? 進(jìn)一步改進(jìn)承諾辦理方式

可借鑒“許可備案制度”，實(shí)行類似的告知承諾登記制，在充分承認(rèn)住建部門審核驗(yàn)收或未審核驗(yàn)收結(jié)論的基礎(chǔ)上，特別是對那些硬件合規(guī)而在其他方面欠缺的“非法建筑”，設(shè)置更嚴(yán)格的登記條件，將側(cè)重點(diǎn)放在管理及消防硬件設(shè)施的完好性上。在實(shí)踐層面，可以改變辦事程序，將辦理方式改為登記制的同時(shí)，將承諾書中“合法建筑”要求的條款取消，再輔以“技術(shù)審查和行政審批分離”制度，將技術(shù)層面問題交由社會(huì)技術(shù)力量來負(fù)責(zé)，由社會(huì)單位自覺委托專業(yè)的第三方消防監(jiān)督檢查服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、檢查和整改，出具鑒定意見，消防機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)定結(jié)論負(fù)責(zé)行政審批，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化服務(wù)的目的[6]。

6.6? 完善消防審查、驗(yàn)收、安全檢查之間的有效銜接機(jī)制

2020年，陜西省住建廳和省消防救援總隊(duì)出臺(tái)了《關(guān)于做好建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收和消防監(jiān)督檢查工作銜接的通知》，其中明確了住建和消防部門之間在違法行為查處、滅火和應(yīng)急救援預(yù)案編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)宣貫，以及新生事物新問題等方面的信息互通共享，但實(shí)際在實(shí)施過程中仍收效甚微，沒有真正形成有效合力。這些頂層設(shè)計(jì)要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)，形成統(tǒng)一的認(rèn)知，也需在國家層面出臺(tái)相關(guān)許可程序的銜接規(guī)定，多部門間信息共享、技術(shù)互通。

參考文獻(xiàn)：

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[3]龍鑫.淺談提高基層消防執(zhí)法監(jiān)督工作能力的對策[J].科技視界，2019（17）：240-241.

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Commitment to the way for the public gathering place fire safety inspection problems

-- Taking shaanxi province as an example

Lu Hao

（Baoji Fire and Rescue Division，Shanxi Baoji 721000）

Abstract： Starting from the background， role and problems of the commitment system of informing fire safety inspection before putting into use and business of public gathering places， taking Shaanxi Province as an example， analyze the current situation and problems of the implementation of the commitment system of informing fire safety inspection before putting into use and business of public gathering places， from the reasonable distinction of the subject of commitment， the construction of enterprise fire safety credit supervision system， the legal attributes of the commitment system， the improvement of the procedure， and the improvement of the effective interface mechanism between fire examination， acceptance and safety inspection. Attributes， improve the procedures， improve the effective interface mechanism between fire review， acceptance， safety inspection， etc. to explore and seek feasible directions for improvement.

Keywords： inform the commitment system; fire safety inspection; improve the direction