城市更新：已有進(jìn)展、待破解難題及 政策建議

編者按：

本期專題論壇的主題是“推進(jìn)城市更新 建設(shè)美好城市”。共有13位專家學(xué)者分別從城市更新的已有進(jìn)展、國際大都市城市更新的趨勢、大都市非建制鎮(zhèn)社區(qū)改造的歷史欠賬、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下城市土地空間績效的提升、城中村生活性街道人居環(huán)境的品質(zhì)等方面入手，研究分析城市更新的待破解難題、國際創(chuàng)新先進(jìn)中心的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、非建制鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)周邊鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位方向、城市產(chǎn)業(yè)與空間精準(zhǔn)有效匹配的路徑、市民在不同街道中的空間感知特征等問題，針對性地提出完善城市更新項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制、推進(jìn)科技創(chuàng)新與城市更新深度融合、強(qiáng)化大都市非建制鎮(zhèn)社區(qū)改造的分類分級規(guī)劃引導(dǎo)、推動政府治理理念的革新與體制的重塑、優(yōu)化城市老舊居民區(qū)生活性街道的活力設(shè)計(jì)等建議措施。

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩，越來越多的城市正在由增量建設(shè)為主向存量提質(zhì)為主轉(zhuǎn)變。城市更新是新時期推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和人民城市建設(shè)的必然選擇。但由于長期以來我國城市建設(shè)的各項(xiàng)政策和制度都圍繞城市新建展開，城市更新仍以地方自發(fā)探索為主，實(shí)踐中面臨諸多體制機(jī)制瓶頸。建議順應(yīng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，出臺國家層面的城市更新指導(dǎo)意見，完善城市更新項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制，健全城市更新協(xié)商共治和公眾參與機(jī)制，創(chuàng)新城市更新投融資模式，有效有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆印?/p>

關(guān)鍵詞：城市更新；機(jī)制瓶頸；公眾參與；投融資模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.001

當(dāng)前我國城市發(fā)展已進(jìn)入新時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，對城市空間載體的改造重構(gòu)及功能提升提出客觀要求。2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念，提出加強(qiáng)城市更新和存量住房改造。2020年10月，國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出實(shí)施城市更新行動，并將其作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2021年，城市更新首次寫入政府工作報告，正式提升為國家戰(zhàn)略。黨的二十大報告提出，“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！背鞘懈率钱?dāng)前推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和人民城市建設(shè)的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、我國現(xiàn)階段實(shí)施城市更新的緊迫性和必要性

（一）城市更新的概念內(nèi)涵

城市更新是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)建設(shè)過程，是21世紀(jì)備受關(guān)注的城市發(fā)展與規(guī)劃議題，[1]涉及領(lǐng)域較多且文獻(xiàn)量較大。已有對城市更新的研究主要源于實(shí)踐，這也使得其概念內(nèi)涵隨著城市發(fā)展而不斷豐富。Robert和Sykes（1999）在總結(jié)已有城市更新研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將城市更新定義為“一種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動引導(dǎo)著城市問題的解決，尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會和環(huán)境條件”。[2]國內(nèi)對城市更新的定義最早可追溯到20世紀(jì)80年代，有關(guān)文獻(xiàn)中經(jīng)常使用的概念有舊城改造、舊城更新、有機(jī)更新、城市再生、城市復(fù)興等，2000年以來城市更新才被廣泛使用并談?wù)?。[3]綜合國內(nèi)外已有研究，本文認(rèn)為，城市更新的概念可有廣義和狹義之分。廣義的城市更新是從城市發(fā)展層面進(jìn)行定義，是指不斷改善城市建成區(qū)物質(zhì)空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和人居環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略行動。狹義的城市更新是從實(shí)踐項(xiàng)目層面進(jìn)行定義，是指對城市衰退片區(qū)，通過拆除重建、綜合整治、保護(hù)保育等方式改善物理環(huán)境、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會活力的目的性行為。[4]可見，城市更新不是簡單的對建筑物和設(shè)施環(huán)境的升級改造，而是從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局考慮的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，有其內(nèi)在驅(qū)動力。這也意味著，城市更新不是一個全面鋪開的行動，不同城市基于發(fā)展階段的差異將有階段性側(cè)重。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，城市更新歷程大致可歸納為起步階段、探索發(fā)展階段、深入發(fā)展階段、成熟穩(wěn)定階段等四個階段，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化進(jìn)程之間表現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性。[4]

（二）我國現(xiàn)階段實(shí)施城市更新行動的客觀要求

2015年，中央城市工作會議時隔37年再次召開，標(biāo)志著我國城市發(fā)展進(jìn)入新時期。推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，成為我國未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。城市更新是現(xiàn)階段城市發(fā)展提效率、促轉(zhuǎn)型、強(qiáng)治理的客觀要求。

一是存量建設(shè)用地利用效率提升的要求。過去三十余年，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提升至2022年的65.2%，這一過程中，城市建成區(qū)面積快速擴(kuò)張，建成區(qū)存量土地利用效率普遍偏低，各地不同程度存在著城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不盡合理、過度開發(fā)與低效閑置用地并存等不合理現(xiàn)象。[5]根據(jù)中金研究部（2022）基于中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所對主要城市主城區(qū)的建筑物衛(wèi)星投影數(shù)據(jù)的計(jì)算①，約39%的存量土地（不包含公共綠地、路網(wǎng)水道和未被開發(fā)土地）建筑物高度在2層以下；其中，廣州和北京的比例更高，超過50%。[6]通過城市更新盤活存量土地資源、提升建設(shè)用地利用效率的必要性凸顯。這也是破解城市發(fā)展中土地資源瓶頸約束的重要路徑。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對城市空間重塑的內(nèi)在要求。未來一段時間，我國將由工業(yè)化后期逐步邁入后工業(yè)化時代，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建對城市空間結(jié)構(gòu)與能級提升提出更為迫切的需求。城市更新是滿足新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式對新經(jīng)濟(jì)空間需求的必要途徑，并成為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的一個重要突破口。在國際金融危機(jī)影響下，2009年深圳在全國率先提出“城市更新”概念，走出了一條通過城市存量空間結(jié)構(gòu)重塑有效推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成功路徑。

三是未來城市建設(shè)方式的轉(zhuǎn)型方向。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷是決定城市更新的內(nèi)在驅(qū)動力，從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市更新的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律看，當(dāng)人均GDP超過1萬美元、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)化階段，城市更新將在城市開發(fā)建設(shè)活動中成為主導(dǎo)。此外，城市開發(fā)邊界的劃定和新增建設(shè)用地總量的控制將倒逼城市采取存量優(yōu)化提升發(fā)展模式，對既有建設(shè)用地和存量城市空間的更新再利用在城市開發(fā)建設(shè)活動中所占比重將逐步提升。目前部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市已進(jìn)入存量土地供應(yīng)為主的階段。深圳、東莞、珠海等珠三角地區(qū)城市，2016年以來土地供應(yīng)計(jì)劃中存量用地占比在70%左右，北京的比例在55%左右，南京、溫州、?？?、三亞等城市的比例也超過50%。

四是落實(shí)人民城市建設(shè)理念的要求。黨的二十大報告對打造宜居、韌性、智慧城市的提法，為我國城市未來發(fā)展指明方向。城市更新不僅代表著城市建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，也代表著城市建設(shè)理念的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展中的協(xié)商共治和公眾參與，強(qiáng)調(diào)增加城市建設(shè)中的居民參與感、獲得感、幸福感，對完善城市治理體系、提高城市治理能力提出新要求，對健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能具有重要意義。

二、城市更新已有政策內(nèi)容與地方探索

（一）國家層面相關(guān)政策

目前各地在實(shí)踐過程中執(zhí)行的與城市更新相關(guān)的國家層面的政策主要有三個文件。

一是2017年3月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》（建規(guī)〔2017〕59號），以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、提高公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，致力于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力。同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后公布了三批共58個城市雙修試點(diǎn)城市（見表1）。

二是2020年7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），旨在改善居民居住條件，推動構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。2020年12月以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后印發(fā)了六批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單，圍繞工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、項(xiàng)目生成、資金合理共擔(dān)、社會力量參與、金融機(jī)構(gòu)支持、動員群眾共建、項(xiàng)目推進(jìn)、存量資源整合利用、小區(qū)長效管理等“九個機(jī)制”，總結(jié)地方具體做法。

三是2021年8月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），要求城市更新堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，同時明確了四個方面的指標(biāo)，即原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%、原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2、城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地就近安置率不宜低于50%、城市住房租金年度漲幅不超過5%。同年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，啟動首批21個試點(diǎn)城市，為期2年，涵蓋東、中、西、東北不同區(qū)域，一二三四線不同能級城市（見表1）。

（二）地方實(shí)踐探索

我國城市更新起步于20世紀(jì)80年代的舊城改建，但之后隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，外延式擴(kuò)張模式在城市發(fā)展中占主導(dǎo)。2009年，以廣東省實(shí)施“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造為標(biāo)志，地方開始對城市更新進(jìn)行系統(tǒng)探索。之后，相繼有40多個城市出臺了城市更新實(shí)施辦法、實(shí)施意見或?qū)ｍ?xiàng)實(shí)施方案等地方性法規(guī)文件。[7]截至目前，全國有一個省和三個城市從立法層面出臺了城市更新條例，分別是《遼寧省城市更新條例》（2022年2月1日正式實(shí)施）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（2021年3月1日正式實(shí)施）、《上海市城市更新條例》（2021年9月1日正式實(shí)施）、《北京市城市更新條例》（2023年3月1日正式實(shí)施）。

從已有實(shí)踐來看，城市更新的內(nèi)容涵蓋了城中村改造、棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、老舊工業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)型升級、傳統(tǒng)商圈提檔升級、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)、歷史街區(qū)保護(hù)等多個方面，更新內(nèi)容經(jīng)歷了從以改善硬件設(shè)施的物理環(huán)境整治為主向滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的系統(tǒng)性多維度轉(zhuǎn)變。早期多數(shù)城市的更新內(nèi)容有不同側(cè)重，或限于舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊為主的“三舊”改造，或以短期行動計(jì)劃實(shí)施某一方面的更新改造。近年來，部分城市從提升城市整體功能、促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的角度對城市更新進(jìn)行了相對系統(tǒng)的政策體系設(shè)計(jì)。

在更新方式上，城市更新由早期的拆除重建為主轉(zhuǎn)向拆除重建、綜合整治、保護(hù)性修繕等多種方式并重。以深圳為例，在“三舊”改造早期主要采取拆除重建的方式，通過整村搬遷、復(fù)建安置房的方式實(shí)施舊村改造。 “十三五”以來，深圳市結(jié)合城中村的實(shí)際情況，通過城市更新五年專項(xiàng)規(guī)劃對城中村用地實(shí)施分區(qū)分類管理，在2019年出臺的《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》中將55平方公里現(xiàn)狀居住為主的城中村劃入綜合整治分區(qū)，明確規(guī)定不得進(jìn)行大拆大建，鼓勵開展以完善公共配套、改善居住環(huán)境、消除安全隱患為主的綜合整治模式，形成了以福田區(qū)水圍村檸盟人才公寓、龍華區(qū)元芬村“微棠社區(qū)”為代表的城中村改造成保障性租賃住房項(xiàng)目。

在組織實(shí)施上，城市更新強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌，少數(shù)城市成立了城市更新專職機(jī)構(gòu)。各城市更新實(shí)施辦法或意見中都要求通過城市更新單元規(guī)劃、更新片區(qū)劃定等方式實(shí)施，突出規(guī)劃引領(lǐng)作用。目前，深圳、東莞、佛山、上海四個城市成立了市級層面的城市更新專職機(jī)構(gòu)，將工作常態(tài)化制度化。

三、當(dāng)前城市更新實(shí)踐中待破解的難題

由于長期以來我國城市建設(shè)的各項(xiàng)政策和制度都圍繞新建項(xiàng)目，既有建設(shè)用地和存量城市空間在更新改造中缺乏系統(tǒng)的政策指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)支持，在具體實(shí)踐中存在諸多制度與政策瓶頸。

（一）現(xiàn)行土地政策存在不適配

與新建項(xiàng)目不同，更新改造項(xiàng)目的前期基礎(chǔ)性工作就是在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更和產(chǎn)權(quán)收益分配。土地政策是城市更新項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵性、源頭性環(huán)節(jié)。但現(xiàn)實(shí)中，由于歷史遺留問題等諸多原因，我國存量建筑的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，很多建筑物業(yè)的產(chǎn)權(quán)模糊且業(yè)主分散，甚至存在找不到原產(chǎn)權(quán)人的情況，增加了城市更新的難度。此外，目前我國土地管理制度設(shè)計(jì)主要面向新增建設(shè)項(xiàng)目，對城市更新項(xiàng)目特別是綜合整治類改造項(xiàng)目經(jīng)常遇到的土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)注銷、用途改變，以及不合規(guī)用地處理等問題，還缺乏相應(yīng)的制度安排，一定程度上導(dǎo)致城市更新項(xiàng)目啟動困難。

從實(shí)地調(diào)研看，由于很多城市特別是大城市的老城區(qū)，早期的土地利用缺乏整體布局，土地權(quán)屬不清、用途模糊、歷史遺留問題多的情況普遍存在，還有各種形式的違法違規(guī)用地問題。特別是在繁華的歷史街區(qū)，商業(yè)與居住分布混雜，房屋私搭亂建現(xiàn)象較為普遍，房屋和土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。不少項(xiàng)目實(shí)施主體反映，在城市更新項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)常會遇到歷史遺留的違法違規(guī)用地問題，由于時間久遠(yuǎn)、交易混亂，關(guān)系理清過程較復(fù)雜，希望從政策上給予明確的處置指導(dǎo)和支持。

（二）現(xiàn)行管理體系和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)無法全面支持

作為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇，城市更新要解決的根本問題不是空間問題，而是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，需要在城市長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略層面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。但由于目前尚沒有城市更新的頂層設(shè)計(jì)，部分城市在實(shí)施城市更新時基于項(xiàng)目層面，缺乏總體規(guī)劃的引導(dǎo)，出現(xiàn)改造業(yè)態(tài)功能單一、城市配套服務(wù)功能跟不上、資源統(tǒng)籌綜合效益難發(fā)揮、公共利益得不到保證等諸多問題，對更新后如何引入合適產(chǎn)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)缺乏清晰的導(dǎo)向和準(zhǔn)確的定位，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)有待提高。

從項(xiàng)目實(shí)施來看，現(xiàn)有針對新建項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在城市更新項(xiàng)目實(shí)施中存在不支持的情況。例如，一些建設(shè)年代較早的城區(qū)，存在房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、歷史遺留違章搭建多、原有規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中對公共空間及配套標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。這常導(dǎo)致城市更新方案難以符合現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足現(xiàn)行施工、消防等報建要求或詳細(xì)規(guī)劃圖紙要求，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目無法辦理審批手續(xù)、審批程序過長、部門間協(xié)調(diào)困難等。調(diào)研中反映較多的是消防問題，一些高密度的老舊住房的建筑退讓、消防標(biāo)準(zhǔn)、公服配套指標(biāo)等很難按照城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，在改造過程中面臨開辟消防通道、拓展公共空間、補(bǔ)充公服缺口等一系列技術(shù)難題。

此外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》雖然對城市更新項(xiàng)目實(shí)施確定了拆除建筑面積占比、拆建比、就地就近安置率、城市住房租金年度漲幅等控制性指標(biāo)，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述控制性指標(biāo)未明確適用范圍和指標(biāo)計(jì)算方法，存在“一刀切”問題，基層在執(zhí)行文件時顧慮較多，部分項(xiàng)目需按控制性指標(biāo)要求重新調(diào)整優(yōu)化實(shí)施方案，導(dǎo)致項(xiàng)目審批進(jìn)度放緩甚至停滯。

（三）協(xié)商共治與公眾參與機(jī)制不健全

城市更新不僅是對存量空間資源的一次重新整合，也是政府、實(shí)施企業(yè)、原物業(yè)權(quán)利人等多元主體之間的利益分配與協(xié)調(diào)過程。目前多方利益主體的博弈與協(xié)調(diào)缺乏有效的規(guī)則框架，特別是缺乏有效的協(xié)商共治和公眾參與機(jī)制，往往導(dǎo)致更新項(xiàng)目推進(jìn)緩慢甚至無法推進(jìn)。例如，部分項(xiàng)目因個別業(yè)主利益訴求較高，不同意補(bǔ)償方案，導(dǎo)致在前期協(xié)調(diào)階段就花費(fèi)十年左右的時間。

從城市更新項(xiàng)目實(shí)踐看，如何從項(xiàng)目全生命周期管理角度建立一套協(xié)商共治和公眾參與的機(jī)制，確保物業(yè)權(quán)利人、利害關(guān)系人依法參與城市更新規(guī)劃編制、政策制定、民主決策，保障公眾在城市更新項(xiàng)目中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是當(dāng)前城市更新推進(jìn)中迫切需要解決的問題。

（四）缺乏清晰的盈利模式和投融資支持

與傳統(tǒng)的“征收—出讓—收益”的增量開發(fā)收益模式不同，城市更新側(cè)重于通過對已建成土地的再開發(fā)來實(shí)現(xiàn)增值收益。但我國房地產(chǎn)稅的缺位導(dǎo)致更新改造后缺乏物業(yè)升值回收機(jī)制，對城市更新投融資形成制度障礙。目前部分城市在探索通過片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)土地增值捕捉，但仍面臨土地收儲、土地作價出資等方面的實(shí)踐操作困難。

城市更新項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)后期運(yùn)營管理，是一個精雕細(xì)琢的過程，而且往往涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共物品或準(zhǔn)公共物品的投資，項(xiàng)目收益性不高，目前尚未形成清晰的盈利模式。此外，城市更新越來越多地需要通過綜合性項(xiàng)目來實(shí)施，這些項(xiàng)目通常運(yùn)作周期較長，從前期的啟動、中期的建設(shè)再到后期的運(yùn)營，短則十年，長則數(shù)十年，因此，城市更新項(xiàng)目要求的資金量較大、融資期限較長，需要多元化投資主體根據(jù)項(xiàng)目類型及階段選擇合適的投融資模式來推進(jìn)。

四、有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆拥恼呓ㄗh

未來一段時間，我國城市更新將進(jìn)入深入發(fā)展階段，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的客觀要求，也是我國城市發(fā)展方式的主動轉(zhuǎn)型。建議順應(yīng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，加強(qiáng)城市更新頂層制度設(shè)計(jì)，及時總結(jié)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)做法，建立與存量提升相適應(yīng)的政策支持與管理體系，推動城市更新行動有序?qū)嵤?/p>

（一）出臺國家層面的城市更新指導(dǎo)意見

城市更新代表著城市建設(shè)方式和管理理念的轉(zhuǎn)變，需要國家戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌安排，在國家層面給予法規(guī)和政策體系的支持和引導(dǎo)，平衡好經(jīng)濟(jì)利益與公共利益。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法規(guī)政策體系是城市更新有序推行的保障，內(nèi)容涵蓋財(cái)政、稅收、金融、建設(shè)等多個方面。我國城市更新從2009年開始地方探索以來，經(jīng)過十多年的自下而上的城市探索，目前已形成一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。

建議在總結(jié)各地實(shí)踐和共性問題的基礎(chǔ)上，從國家層面出臺指導(dǎo)意見，明確未來一段時間城市更新的目標(biāo)定位、內(nèi)容方式、實(shí)施路徑及支持政策，為城市更新的統(tǒng)籌推進(jìn)搭建體制機(jī)制和政策體系框架；系統(tǒng)解決存量土地和房屋再利用過程中的土地政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等問題，支持在城市更新過程中對歷史遺留問題進(jìn)行清理，明確解決歷史遺留土地問題的具體處理界限，引導(dǎo)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況探索形成靈活的處置辦法；突出因地制宜，將防止大拆大建和城市更新變樣走樣作為總體政策要求，將相關(guān)控制性指標(biāo)作為引導(dǎo)性指標(biāo)，給予地方一定的自主決策權(quán)，允許地方政府根據(jù)城市發(fā)展階段和存量建筑形態(tài)特點(diǎn)，靈活把握拆除建筑面積占比、拆建比、就地就近安置率等指標(biāo)范圍。

（二）完善城市更新項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制

作為城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要方向，城市更新項(xiàng)目推進(jìn)需要專門的組織和實(shí)施管理，各地實(shí)踐中都很重視規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制，研究制定城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，出臺城市更新實(shí)施細(xì)則。例如，北京市將城市更新專項(xiàng)規(guī)劃作為落實(shí)總體規(guī)劃的重要手段和指導(dǎo)編制街區(qū)控規(guī)、更新項(xiàng)目實(shí)施方案的重要依據(jù)，建立了“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—街區(qū)控規(guī)—更新項(xiàng)目實(shí)施方案”的城市更新工作體系；[8]深圳市以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》《深圳市城市更新辦法》和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》為綱，構(gòu)建了涵蓋立法—技術(shù)—操作三個層次的制度框架。

建議總結(jié)已有城市典型做法，指導(dǎo)各地建立健全城市更新項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制。建立城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，在國土空間總體規(guī)劃指引下，結(jié)合城市中長期發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行城市更新的連片策劃和成片規(guī)劃，分片區(qū)、分時序?qū)嵤?。探索?chuàng)新建設(shè)支持政策，靈活使用容積率獎勵和容積率轉(zhuǎn)移政策，統(tǒng)籌考慮容積率與城市基礎(chǔ)設(shè)施支撐力度，平衡好經(jīng)濟(jì)與公共利益，對重點(diǎn)片區(qū)更新給予政策支持。建立城市更新項(xiàng)目全生命周期管理工作機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，以信息化手段為抓手，建立完善的城市更新項(xiàng)目管理平臺，實(shí)時掌握城市更新項(xiàng)目進(jìn)度，對工作中的難點(diǎn)堵點(diǎn)，及時研究解決，保障城市更新項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>

（三）健全城市更新協(xié)商共治和公眾參與機(jī)制

城市更新作為一種重要的公共政策，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和城市治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)綜合戰(zhàn)略行動。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，提高社區(qū)居民在城市更新規(guī)劃和決策中的參與度，引入共同締造的城市治理理念是城市更新有效組織實(shí)施的關(guān)鍵。

建議以健全共建共治共享的社會治理制度為導(dǎo)向，完善城市更新組織管理與治理體系。支持地方設(shè)立專門的城市更新職能機(jī)構(gòu)或市級層面的城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，形成流程規(guī)范、體系完整的城市更新工作機(jī)制。堅(jiān)持改造與治理并舉，健全城市更新協(xié)商共治和公眾參與機(jī)制，對城市更新項(xiàng)目公眾參與的環(huán)節(jié)、方式及內(nèi)容，協(xié)商共治的關(guān)鍵點(diǎn)、方式及解決機(jī)制，形成規(guī)范化程序要求。積極推進(jìn)社區(qū)議事協(xié)商，充分發(fā)揮責(zé)任規(guī)劃師的作用，推動形成多方協(xié)商、共建共治機(jī)制。建立權(quán)威的城市更新信息系統(tǒng)，加強(qiáng)政策宣傳，細(xì)化公眾參與程序，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)公眾共同參與城市管理和社區(qū)治理，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。

（四）創(chuàng)新城市更新的投融資模式

當(dāng)前我國城市更新仍處于探索發(fā)展階段，在地方實(shí)踐中，除拆除重建類更新項(xiàng)目外，其余類型的城市更新項(xiàng)目多以政府投資為主，對吸引社會資本的積極參與缺乏有效途徑。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，多樣化的資金來源是城市更新可以持續(xù)進(jìn)行的重要保證，政府引導(dǎo)性基金在撬動社會資本參與城市更新中發(fā)揮重要作用。[9]

目前國內(nèi)與城市更新相關(guān)的城市建設(shè)領(lǐng)域的各項(xiàng)政府支持資金并不少，建議整合利用城市更新相關(guān)各類中央財(cái)政專項(xiàng)資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、省級與地方財(cái)政配套資金、地方專項(xiàng)債券等，打通資金使用，形成政策合力，更好發(fā)揮政府投資撬動作用。鼓勵地方積極探索采用一體化的片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)模式實(shí)施城市更新，培育資源統(tǒng)籌能力強(qiáng)的實(shí)施主體，充分挖掘區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)價值，積極盤活存量資源，在項(xiàng)目內(nèi)部建立產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益和土地增值反哺基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入的良性機(jī)制，讓短期投入在中長期穩(wěn)定回報中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的平衡。探索由政府支持，國有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會資本設(shè)立城市更新基金，為相關(guān)項(xiàng)目提供必要的資金支持，通過為長期資本提供風(fēng)險和周期相匹配的穩(wěn)定收益，提升社會資本參與城市更新的積極性。根據(jù)城市更新項(xiàng)目特點(diǎn)和階段性特征，在項(xiàng)目每個階段，優(yōu)選、吸引不同類型的專業(yè)性開發(fā)主體積極參與，優(yōu)化政府市場合作關(guān)系，引導(dǎo)社會資本參與。建立健全城市更新項(xiàng)目全生命周期收支平衡機(jī)制，將其對財(cái)政支出的影響納入中期財(cái)政規(guī)劃，形成有效的風(fēng)險和債務(wù)約束機(jī)制。

注釋：

①該調(diào)查時點(diǎn)為2018年，包括北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、武漢、重慶、成都、西安10個重點(diǎn)城市。

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Urban Renewal： Progress Made， Challenges to be Solved，

and Policy Recommendations

Ren Rongrong

（The Investment Research Institute of the China Academy of Macroeconomics， Beijing 100038， China）

Abstract： With the improvement of economic development level， changes in industrial structure， and the slowdown of urbanization process， more and more cities are shifting from incremental construction to stock improvement. Urban renewal is an inevitable choice for promoting the transformation of urban development mode and people's urban construction in the new era. However， due to the fact that various policies and systems for urban construction in China have? focused on new construction for a long time， urban renewal still mainly relies on local spontaneous exploration， and in practice， it faces many institutional and mechanism bottlenecks. It is recommended to comply with the requirements of the transformation of urban development mode， issue national guidance on urban renewal， improve the implementation and management mechanism of urban renewal projects， improve consultative co-governance and public participation mechanism of urban renewal， innovate the investment and financing mode of urban renewal， and effectively and orderly implement urban renewal actions.

Key words： urban renewal; mechanism bottleneck; public participation; investment and financing model

■責(zé)任編輯：王明洲