依申請公開政府信息收費政策探析

張思雨 許文

摘? ?要：依申請公開政府信息收費政策對于引導申請人正確行使權利，規(guī)避申請權濫用問題具有重要作用。我國的依申請公開政府信息收費政策分為收取成本費時期、不收費時期和收取信息處理費時期。通過對收取信息處理費政策進行分析，發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中存在著信息申請拆分界定困難、收費方式適用順序模糊、信息處理費減免措施缺失等現(xiàn)實困境。因此，建議從規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞?、厘清收費方式適用順序和完善信息處理費減免措施等方面進行改進，以便更好推進政府信息公開。

關鍵詞：政府信息公開；依申請公開；收費政策；信息處理費

中圖分類號：D920.1? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）12-0145-04

依申請公開是政府信息公開制度的核心內容[1]。為了更好保護公民的知情權、構建陽光政府，我國于2008年5月1日起正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。自該《條例》施行以來，依申請公開政府信息的收費政策幾經(jīng)調整。2019年4月，國務院完成了對《條例》的修訂?！稐l例》（2019）規(guī)定，對濫用申請權的申請人，可以收取信息處理費。2020年11月，國務院辦公廳出臺了《政府信息公開信息處理費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了對申請公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請人，可以收取費用；同時規(guī)定了信息處理費按件計收、按量計收的適用類型、標準，均按照超額累進方式計算。《辦法》賦予行政機關收取信息處理費的權力，旨在維護政府信息公開工作秩序。但是，在實際操作中，還存在著信息拆分界定、收費方式適用順序、信息處理費如何減免等有待深入研究的問題。因此，開展依申請公開政府信息收費政策研究具有重要現(xiàn)實意義。

一、依申請公開政府信息收費政策演進

依法實施政府信息公開是政府密切聯(lián)系群眾、轉變工作作風的內在要求，是建設法治政府，提高政府公信力，保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權的重要舉措[2]。廣州市政府于2002年11月頒布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》拉開了我國地方政府信息公開立法的序幕。此后深圳市、上海市等地相繼跟進出臺了政府信息公開地方法規(guī)但當時并未規(guī)定相關的配套收費制度。有學者從制度經(jīng)濟學的角度分析，認為在依申請公開政府信息中，申請人為了滿足個人需求，獲取信息時的復制、搜索、郵寄等行為會消耗公共資源，應當支付相應的費用[3]?；仡櫼郎暾埞_政府信息收費政策的發(fā)展歷程，大概可以劃分為以下三個階段（見表1）。

（一）收取成本費時期

2007年4月5日，國務院在總結基層政務公開工作經(jīng)驗的基礎上，以國務院第492號令公布了《條例》。《條例》第二十七條規(guī)定，行政機關依申請?zhí)峁┱畔ⅲ梢允杖z索、復制、郵寄等成本費用。2008年7月，財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺了《關于提供政府公開信息收取費用等有關問題的通知》和《關于行政機關依申請?zhí)峁┱_信息收費標準有關問題的通知》，將“補償成本原則”確立為政府信息公開收費的基本原則。在此階段，學者通過研究國外的收費制度，提出按照申請數(shù)量和性質將依申請公開的政府信息區(qū)分為商業(yè)利用和非商業(yè)利用，前者以有償使用為原則，后者以收取成本為原則；如果申請人確有經(jīng)濟困難，可以適當減免費用[4]。

（二）不收費時期

為了減輕個人負擔、促進經(jīng)濟發(fā)展，財政部、國家發(fā)展改革委于2017年3月發(fā)布的《關于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關政策的通知》規(guī)定，自2017年4月1日起，停止征收依申請公開政府信息的相關費用，包括信息檢索費、復制費、郵寄費等；要求相關部門在政府信息公開工作中不收取任何費用。這一要求充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想，充分發(fā)揮了政府信息公開制度整合社會資源的功能，對信息資源的充分利用具有重要作用。對于公民、法人或者其他組織來說，收費無疑會在一定程度上抑制他們要求政府信息公開的訴求[5]，不收費可能更有利于信息資源的利用。

（三）收取信息處理費時期

自《條例》正式實施以來，關于依申請公開政府信息收費問題學界多有研討，從而為《條例》的修訂完善奠定了基礎?！稐l例》（2019）規(guī)定，行政機關依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用；對濫用申請權的申請人，可以收取信息處理費。明確了“不收費為原則”“收費為例外”的原則。該原則將滿足公民的信息需求放在首位，有利于實現(xiàn)政府信息利用效率的最大化，對穩(wěn)定市場預期、提高政府公信力、構建陽光政府法治政府具有重要意義。而濫用申請權問題作為《條例》實施中的客觀存在，具有明顯超出正常信息申請數(shù)量、帶有其他目的之共性。其主要危害在于消耗大量的行政資源，擠占司法資源，產(chǎn)生超額行政費用。濫用申請權不僅會影響行政機關、人民法院正常履行職能，導致程序與制度空轉，損害《條例》的權威性與公信力，而且會影響其他公民依法行使知情權，損害行政與司法權威，阻礙法治進步[6]。因此，對濫用申請權進行經(jīng)濟約束具有必要性與合理性。

二、依申請公開政府信息收費政策分析

我國的政府信息公開是圍繞主動公開構建起來的一個制度，注重與人民群眾的主動溝通。依申請公開是對主動公開的有益補充。《辦法》的立法目的是“為了進一步規(guī)范政府信息公開法律關系，維護政府信息公開工作秩序，更好保障公眾知情權”。對濫用申請權的申請人收取一定費用，從維護行政機構正常運行的角度看是非常必要的。但是，在實踐中，信息申請拆分界定困難、收費方式適用順序模糊、信息處理費減免措施缺失等問題，在一定程度上影響了政府信息公開收費政策的實施。

（一）信息申請拆分界定困難

《辦法》第四條規(guī)定，“申請人一份政府信息公開申請包含多項內容的，行政機關可以按照‘一事一申請原則，以合理的最小單位拆分計算件數(shù)?！?010年出臺的《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，對于一個申請要求公開分屬多個行政機關制作或保存的政府信息，受理機關可要求申請人按照“一事一申請”原則對申請進行調整，即一個政府信息公開申請只對應一個政府信息項目?！兑庖姟穼⑿畔⑸暾埖牟鸱謾噘x予了申請人，受理機關無權主動拆分信息申請，只能要求申請人進行調整。2019年出臺的《辦法》則將信息申請的拆分權授予了行政機關。信息申請拆分權的變更可能使信息公開申請內容拆分過度，從而導致信息公開申請成本上升。至于以合理的最小單位拆分計算件數(shù)，何謂“合理”、“最小單位拆分”如何衡量也無確定標準，這可能導致權利義務邊界的模糊，從而引發(fā)矛盾。因此，信息申請拆分界定困難也就成了客觀存在的問題。

（二）收費方式適用順序模糊

《辦法》第四條和第五條規(guī)定了信息處理費按件計收、按量計收兩種收費方式，但并未規(guī)定兩種收費方式產(chǎn)生沖突時的適用順序。收取信息處理費的目的在于應用經(jīng)濟手段遏制不合理的申請。行政機關采用何種方式收取費用，或者收費標準就高不就低，都符合立法目的。但這可能會引發(fā)申請人對收費合理性的質疑。一是質疑是否應該收費。如果申請人申請公開的信息未達到按件收費（按量收費）的標準，但是依據(jù)按量收費（按件收費）可以收取信息處理費時，是否應收費。二是質疑以何種標準收費。若申請人的信息申請符合兩種收費標準（按件計收、按量計收），但兩種收費標準不同，應該如何收費。三是懷疑存在過度收費的可能。在尚未厘清收費方式適用順序的情況下，行政機關掌握了收費方式的選擇權，這可能會導致任意收費狀況的出現(xiàn)，存在過度收費的可能。因此，為了更好推進《辦法》實施，尋求維護政府工作秩序與保障知情權的平衡，有必要厘清信息處理費收費方式的優(yōu)先適用順序。

（三）信息處理費減免措施缺失

《辦法》第四條和第五條規(guī)定，申請人每個自然月可以免費申請10件（含10件）或者30頁（含30頁）政府信息，對于超出該標準的申請，按檔累進加收費用。該規(guī)定對服務于公益事業(yè)等特殊主體、特殊需要的申請缺少相關減免條款。一是對目的正當?shù)^量的信息申請收取費用，雖符合《辦法》的規(guī)定，但可能與《條例》所確立的“不收費為原則”“收費為例外”指導思想相違背。二是申請權濫用與絕大多數(shù)正當?shù)男畔⒐_申請相比較占比較小。為了防止不合理、不合法的權利行使而把一些合理合法的需求一并攔在門外的做法過于嚴苛，致使正常的信息公開申請可能會受到限制。三是《辦法》的初衷在于限制權利濫用，并非為了增加政府收入，信息處理費減免條款的缺失，可能激化政府信息供需主體之間的矛盾。因此，在《辦法》中完善信息處理費減免措施是必要的。

三、依申請公開政府信息收費政策建議

《辦法》通過賦予行政機關收取信息處理費引導、規(guī)范政府信息公開申請行為，在滿足申請人合理需求的同時限制不合理的需求，具有保障公民知情權與維護政府工作秩序之功能。針對現(xiàn)行收費政策存在的主要問題，從規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞?、厘清收費方式適用順序、增加信息處理費減免措施等方面對《辦法》進行完善，有利于消除因規(guī)定不明而引發(fā)的執(zhí)法困境。

（一）規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞?/p>

1.落實“一事一申請”原則

信息申請拆分界定困難是一個現(xiàn)實問題。對于這一問題應嚴格落實“一事一申請”原則?！耙皇乱簧暾垺痹瓌t要從形式和內容兩個方面把握。在形式上，申請公開的信息類別存在由多個行政機關制作或保存的情況，應把牽頭行政機關能夠直接處理作為重要考量；在內容上，“一事”的內涵應該有利于行政機關精準查找信息，方便申請人盡快獲取其所申請的信息[7]。在依申請公開政府信息中，“一事一申請”屬于行政自由裁量行為，并非強制性要求。針對《辦法》的規(guī)定，只有將“一事一申請”原則變?yōu)閺娭菩砸?，才能理順信息拆分與合理收費的關系。

2.理解“合理”內涵

《辦法》第四條規(guī)定“以合理的最小單位拆分計算件數(shù)”。這里所講的合理，包括兩個方面。一是收費的合理性。從依申請公開制度本身來講，依申請公開制度與主動公開制度最大的不同在于受益人群。在政府信息公開過程中，主動公開的政府信息服務于社會大眾，信息公開的勞動報酬由公共財政支出，在公開過程中不收取費用。但是，與主動公開惠及全體公民不同，依申請公開是行政機關和某一特定社會主體的關系，受益面是有限的。無論是訴求合理的申請人，還是濫用權利的申請人，所申請的政府信息將保存于特定申請人手中，為申請人所專用，具有獨占性而非規(guī)模經(jīng)濟性的特點。依申請公開中，既有維護正當權利的申請，也有非正當?shù)臑E用申請。濫用申請權的行為會影響行政機關的工作秩序。對于濫用權利的申請人收取信息處理費，不僅能夠更好地保障公民權利平等，而且能夠緩和過度申請給行政機關帶來的負擔。二是拆分的合理性。行政機關對于過度申請行為收取信息處理費具有合理性?！掇k法》將信息申請的拆分權賦予了行政機關，行政機關應在“一事一申請”框架內拆分；要將信息申請的拆分數(shù)量與信息項目內容相匹配，而不能以制作或者保存信息的行政機關數(shù)量來衡量。

3.把握“最小單位拆分”要求

按照卡爾多—希克斯效率，法律只有提高了社會整體福利或者實現(xiàn)了矛盾雙方的財富自由，才能被認為具有效率。也就是說，對于信息申請的拆分，應使信息供需主客體雙方滿意?！白钚挝弧睉撆c信息項目內容相對應，而非持有政府信息的行政機關的數(shù)量。我們認為，“最小單位拆分”就是將信息申請拆分至一份信息申請對應一個信息項目內容。這樣做能夠在維護行政機關工作秩序的同時規(guī)范信息申請行為，緩和信息處理費收取過程中申請人與行政機關的矛盾沖突。不僅可以促進申請人對收費意圖和制度目標的理解，而且有助于提高行政機關的服務意識。

（二）厘清收費方式適用順序

1.衡量公開成本

任何權利的實現(xiàn)都需要成本，公民信息申請權的實現(xiàn)也不例外。我國在推進信息公開制度的過程中應該考慮信息的顯性成本和隱性成本。顯性成本主要是指依申請公開工作的直接成本，如公開工作所耗費的人力、物力、時間等，具體來說，包括行政機關對于信息整合分類所花費的時間成本、公開平臺的維護成本、公開信息的傳播成本等。隱形成本主要是指行政機關主動公開的數(shù)量、網(wǎng)絡申請數(shù)量等。行政機關在處理申請公開的過程中將申請數(shù)量較多的信息主動公開，客觀上能夠減少依申請公開的工作量。依申請公開通過網(wǎng)絡進行，在一定程度上也能夠降低政府部門的公開成本。盡管政府信息具有價值不易估量、消費非排他性及成本核算復雜等特點，精確的定價難以實現(xiàn)，但是在處理信息申請時，行政機關直接耗費的顯性成本容易衡量，可以以顯性成本為基礎，兼顧隱性成本，綜合確定信息公開成本。

2.確定優(yōu)先順序

在依申請公開中，“按件計收”“按量計收”哪個優(yōu)先在《辦法》中未明確規(guī)定。對于這個問題，我們認為，一是應該遵循申請人負擔最小化原則?！掇k法》中的收費規(guī)定是為了防止權利濫用，提高信息資源利用效率，釋放信息的經(jīng)濟價值。在實踐中，應該是哪種收費方式對申請人的負擔小就采取哪種收費方式。二是應該遵循利益均衡原則。從信息需求角度講，即使是濫用申請權的申請人，其知情權也應該受到保護。收取信息處理費只是抑制申請人的不合理申請。從信息供給角度講，若行政機關不適用或不敢適用信息處理費，將影響行政機關的工作秩序。因此，如果當事人申請公開的信息超過了30頁但未達到10件，或者達到10件但未超過30頁，就應該解釋為未達到收費標準而不收取費用。也就是說，只有申請人所申請的信息，同時達到頻次、數(shù)量標準才可以收費。如果申請人的申請同時超出了規(guī)定的頻次與數(shù)量，但按件、按量收費標準不同時，可以適用較高的收費標準，以糾正申請行為。三是制定《辦法》實施細則。地方政府應根據(jù)政府信息公開工作現(xiàn)狀，結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，制定符合本地實際的《辦法》實施細則，并將上述原則、收費適用標準及選擇權納入實施細則中，以規(guī)范行政機關行使權力，同時防止申請人濫用申請權。

（三）完善信息處理費減免措施

1.信息處理費減免依據(jù)

我國政府信息公開制度的設計，從公眾、行政機關與社會三個維度看，具有保障公民知情權、建設法治政府和發(fā)揮信息價值的作用。收取信息處理費的目的在于維護行政機關的工作秩序，而非增加政府收入。為了最大限度發(fā)揮政府信息的價值，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，設定相應的減免措施是必要的。從西方國家相關立法經(jīng)驗來看，設定減免措施的主要依據(jù)是申請人的信息使用目的。申請人使用目的不同，所需信息在內容、規(guī)模、質量、種類及格式等方面也存在著較大差異，對其所適用的收費標準也不同。因此，我們應該依據(jù)行政法規(guī)的精神，參考西方國家依申請公開政府信息收費的經(jīng)驗，對于商業(yè)目的和濫用申請權的申請人按規(guī)定收取信息處理費，對于學術研究及公益目的的申請人減免信息處理費。

2.信息處理費減免措施

隨著數(shù)字時代的到來，政府門戶網(wǎng)站等新媒體已經(jīng)成為各國政府信息公開的主要平臺。這些平臺在為公民提供多樣化信息的同時，也大大降低了信息公開成本。出于對公共利益的考量，各國政府對依申請公開的費用減免力度越來越大。我國應以官方平臺為基礎，根據(jù)申請人信息再利用目的及實現(xiàn)社會公共利益之不同，制定相關減免措施。一是建立申請目的審查機制。為了不增加行政機關的工作量，行政機關只需要盡到形式審查義務而無須進行實質審查。具體可由申請人填寫相應的說明書，并提供相應證明。二是在《辦法》中規(guī)定，對于基于社會公共利益或者科學研究目的申請適當放寬申請數(shù)量。如將按件申請或按量申請的收費條件放寬至現(xiàn)有規(guī)定的2倍，或者直接減免50%的信息處理費。同時，相關工作部門應該建立評價機制，通過第三方評價不斷優(yōu)化信息處理費的適用。

綜上所述，依申請公開政府信息收費政策在我國尚處于探索階段，需要我們牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，從有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的角度出發(fā)，逐步完善《辦法》，并制定實施細則，以促進法治政府建設和政府信息資源的高效利用。

參考文獻：

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[2]? ?中華人民共和國中央人民政府.關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見[EB/OL].（2013-10-18）[2021-9-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/13-10/18/content_1219.htm.

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[7]? ?程潔.資格限制還是經(jīng)濟約束：政府信息公開申請主體的制度考量[J].清華法學，2017（2）：127-139.

[責任編輯? ?柯? ?黎]