地方政府土地財政轉(zhuǎn)型法律進路

夏晶晶

摘? ?要：近年來，地方政府通過出讓土地獲得收益來彌補“事權(quán)下放，財權(quán)向上”帶來的經(jīng)濟壓力，土地財政的收入甚至高于政府當期預算內(nèi)的財政收入。地方政府土地財政行為，一方面促進了經(jīng)濟發(fā)展，另一方面也隱藏了許多弊端，如土地資源稀缺性、地方政府過于注重眼前的利益帶來各種風險等。通過審視土地財政的問題，就如何完善土地征收與土地出讓金收支制度等，從法律角度結(jié)合我國具體的實踐與現(xiàn)實因素，為促成土地財政轉(zhuǎn)型提出建議。

關(guān)鍵詞：土地財政；土地出讓金；城市化；地方政府

中圖分類號：F812.7 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）12-0149-03

一、地方政府土地財政理論剖析

（一）基本概念

通過對土地財政進行分析，認為“土地財政”是我國2004年出版的《小康》中最早提出的一種概念。這一概念的提出，為學者們開辟了新的大門，帶來許多觀點層出不窮。例如，學者劉守英的觀點是“地方財政預算依賴于城鎮(zhèn)發(fā)展而產(chǎn)生的工業(yè)稅收收入，而地方政府通過土地出讓獲得的預算外收入，形成了真正意義上的土地財政模式”[1]。學者陳國富的觀點是“廣義上講，土地財政模式是以地方政府為主要經(jīng)營主體，在其管轄范圍內(nèi)，政府的財政收入和收益分配關(guān)系”[2]。我國現(xiàn)有的土地財政應該指的是，地方政府為了緩解過重的財政支出或者平衡事權(quán)與財權(quán)的不對稱問題，基于土地有償使用制度，以擴大政府收入為目標，結(jié)合城市用地規(guī)模擴張的現(xiàn)象，以土地出讓與收購間所產(chǎn)生的巨大剪刀差價格來獲得收益，政府將獲得的收益運用于城市化基礎(chǔ)建設與發(fā)展城市經(jīng)濟活動中。

目前，我國土地財政轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵是由“賣地財政”向“管地財政”轉(zhuǎn)變。土地財政是中國在城市化進程中特有的現(xiàn)象，改變的重心需要從根本角度上解決體制上的問題，土地制度、財稅制度、法律制度、政治制度、思想觀念等各方面都需要進行調(diào)整，而制度之間的互動逐漸消除了土地財政的依附性。這些體制環(huán)境變化的共同影響，使得地方政府逐漸從“賣地財政”中解脫出來。

（二）相關(guān)背景

1994年的分稅制改革對我國土地財政的發(fā)展具有重要作用，中央財權(quán)愈加集中，地方的事權(quán)越發(fā)繁重，支出層層下發(fā)，使得地方政府的財政缺口變大。

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制一直處于不斷推進和完善中。在改革發(fā)展的背景下，土地成為了更為重要的要素和經(jīng)濟發(fā)展過程中的基礎(chǔ)，土地漸漸地成為了商品，可以用其流轉(zhuǎn)資金，這種意識越來越被大家所接受。推進土地有償使用制度的形成，有利于我國政府對財政資金的需求，也在一定程度上緩解了財政壓力，而且土地有償使用的推進也特別適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。因此最起初在深圳市開始實行土地有償制度，試行效果得到認可后，漸漸在上海、天津等六個東部沿海城市加速推進改革腳步。作為土地唯一的合法經(jīng)營者，地方政府利用制度優(yōu)勢低價征收農(nóng)民的土地，然后再高價出讓給企業(yè)等，這中間形成了一個巨額剪刀差收益，不但快速獲取了豐裕的財政收入，而且促進我國的低成本工業(yè)化企業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展中。2001—2011年期間，全國土地出讓收入在不斷增加，地方政府供地熱情一直有增無減。國家在1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》中明確了劃撥與出讓的范圍，一些國家重點治理的地盤除外，其他的土地均應當進行有償出讓。這一制度的確立，使得整個土地財政有法可依，為土地財政的改革提供了法律依據(jù)。但是，由于土地的稀缺性因素，使得土地財政存在著危機。

二、地方政府土地財政現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)土地價格不斷攀升，政府通過土地財政獲得的收益也在不斷增加。據(jù)國家審計署的一項抽查顯示，2021年，我國10個省、23個市、41個縣的非稅收入中，有800多億元的土地出讓收入。而且土地資源的稀缺性將會使地價不斷上漲，從而推動土地財政收入迅速增加。同時，與之一同大幅增加的還有各種相關(guān)的稅收。稅收收入的增加，使得政府的可支配收入有了一個較大的提升。但是，隨之而來的另一個問題是政府將獲得的資金大量用在“三公消費”等。這主要是因為我們?nèi)鄙僖粋€完善統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范土地出讓金的使用，盡管也有一些政策性的規(guī)定，但是太過籠統(tǒng)。因此，土地出讓金實際上已經(jīng)變成了“自收自用”的可支配資金，這是問題存在的重要原因。

三、地方政府土地財政轉(zhuǎn)型的法律問題

（一）現(xiàn)行土地征收制度不合理

政府征收土地的行為具有強制力，是國家公權(quán)力的象征。在征收土地的過程中，往往農(nóng)民與國家公權(quán)力的地位不是平等的，政府可能會侵害了農(nóng)民的利益。比如，政府征收完土地后對于農(nóng)民的補償是相對較低的，在對土地征收問題產(chǎn)生糾紛時，農(nóng)民也沒有便捷的救濟途徑[3]。因此，我國的《土地管理法》在近些年歷經(jīng)多次修改后，對以“公共利益”為前提的規(guī)定始終沒有改變。這樣的規(guī)定能避免由于政府的征地行為濫用公權(quán)力而造成的人民財產(chǎn)損失，從而約束政府的征地行為，并且將征用土地的行為納入“公共利益”范疇，只有以公共利益為前提，才能充分體現(xiàn)土地征用制度的合理性。盡管2019年修改后的但是《土地管理法》將“公共利益”作成一種“解釋性概括”方面的具體規(guī)定，但在實際操作中，仍然存在著以個人利益為理由侵害農(nóng)民和建設用地的行為[4]。農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地歸屬于村集體和國有，但是《土地管理法》第四十四條規(guī)定“建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”，從而限制了農(nóng)民所擁有的農(nóng)業(yè)用地直接進入市場獲取收益的可能性，并沒有將農(nóng)用土地和城市土地放在平等的地位上，農(nóng)民無法通過自己的意志合法行使土地上的用益物權(quán)，這對農(nóng)民來說顯然不公平[5]。

（二）土地出讓金的征收、支出管理不規(guī)范

首先，我國在收取土地租金或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費時采取的是一次性收取的方式，叫做批租式。政府在土地出讓到期后不再收取額外的轉(zhuǎn)讓費，但是一次性收取租金的方式，很有可能加重了使用權(quán)人的現(xiàn)有資金壓力。到目前為止，關(guān)于非住宅用地到期后能否申請續(xù)期并交納土地出讓金還缺少相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)有的土地出讓制度中規(guī)定，政府所獲得的土地出讓金一般歸于當屆政府的各種基礎(chǔ)建設支出及財政運轉(zhuǎn)費用。但是，這本應該屬于當屆政府與后屆政府共同所有的支配資金，都在一定程度上損害了后屆政府的利益[6]。

（三）房地產(chǎn)紅利加大政府與企業(yè)間錢權(quán)交易的腐敗

1998 年，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，標志城鎮(zhèn)住房制度改革在全國范圍內(nèi)的進一步深化，我國進入了住房商品化時代。在這一背景下，我國的房地產(chǎn)開發(fā)商數(shù)量從2000年的27 303家增至2018年的97 937家[7]；而且隨著房地產(chǎn)紅利的巨額增長，我國地方經(jīng)濟增長速度也在加快。地方政府的政績競爭指標主要是GDP指數(shù)，為了實現(xiàn)分配指標，政府往往過于追逐房地產(chǎn)的紅利。土地財政形成的客觀要素在于分稅制，政府部門的績效指標體系是其形成的主觀要素[8]。要想刺激當?shù)氐腉DP，增加稅收，地方政府會出臺很多針對企業(yè)的優(yōu)惠政策，企業(yè)紛紛投資為政府創(chuàng)造效益，在擴大地方政府稅基的同時為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展貢獻一份力量。2006 年生效的《國務院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中明確規(guī)定，任何地區(qū)不得再以任何形式減免或者變相減免土地出讓金，不得實行零地價、負地價。①而且規(guī)定了土地出讓金收歸國庫，進行統(tǒng)一劃撥。但是實踐中仍然存在著人為制造的“尋租空間”，政府在政績的壓力下，會為企業(yè)尋求便利，從而為錢權(quán)交易創(chuàng)造機會。

四、優(yōu)化地方政府土地財政的法律路徑

（一）對農(nóng)村集體和國有土地的一視同仁

《中華人民共和國憲法》第10條明確指出，我國的集體土地與國有土地所有者存在著一定的差異。我國集體土地需要通過兩次不同交易方的交易過程才能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌慕ㄔO用地。嚴苛復雜的流程使得這樣的規(guī)定侵害到了集體土地所有者的利益，特別是農(nóng)民難以通過市場直接獲得收益，這就給當?shù)卣图w土地所有者造成了一定的矛盾。建議對《城市房地產(chǎn)管理法》第九條進行修改，從立法的角度出發(fā)，提出“可以在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)直接出讓集體土地，供房地產(chǎn)開發(fā)、建設使用，不用再設置繁復的流程”，農(nóng)民可以在集體土地上直接享受到各項權(quán)益。②在擴大集體土地使用權(quán)上可以設置抵押權(quán)的范圍。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“農(nóng)民享有土地所有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)益并且享有承包經(jīng)營權(quán)以及土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保權(quán)，給予農(nóng)民機會去發(fā)展多樣化的經(jīng)營模式?！蔽覈摹段餀?quán)法》也可以跟上步伐，修改其中有關(guān)集體用地不得抵押的規(guī)定，更大程度給予農(nóng)民所擁有的集體土地的各種附加權(quán)利的有法可依性[9]。

（二）改革土地出讓金收支管理制度

一是確立好管理制度的科學、公平原則，對于農(nóng)民出讓土地后的補償金，要求地方政府嚴格按照法律規(guī)定實行，并將土地出讓金的一部分補充廉租房住房保障基金，真正做到取之于民、用之于民。二是一次性收取土地出讓金的方式損害了后屆政府的權(quán)益?？梢越⒁环N預提機制，以出讓金占GDP比重為標準，在經(jīng)濟繁榮時期，收的出讓金相對較多，在經(jīng)濟相對萎縮時期，收的出讓金就相對較少，這樣能對經(jīng)濟起到調(diào)節(jié)作用。三是由于土地租賃制度具有提前征用、當期使用的特征，對市場經(jīng)濟發(fā)展不利，因此可以采用“年租制”。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府的考核機制與政府職能

首先是要建立多元的政府考核機制，不僅要關(guān)注GDP的硬性指標，還要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量高低問題，要在增加數(shù)量的同時提升質(zhì)量，將生態(tài)建設、民生福祉等因素都考慮進來，更大程度上增加人民幸福感。2016年《生態(tài)文明建設目標評級考核辦法》將“綠色發(fā)展指標”、“公眾滿意度”列入了考核指標，并對其進行評價，標志著我國的評價制度正逐漸健全。政府要加快轉(zhuǎn)變職能，從經(jīng)營者的身份轉(zhuǎn)變到管理者的身份，打造服務型政府，提高居民生活水平，保持社會穩(wěn)定。

五、結(jié)束語

土地財政是近年來的熱話題，與此同時高房價的話題也經(jīng)常出現(xiàn)。土地財政要通過合理轉(zhuǎn)型，為土地使用權(quán)人爭取更多的可得權(quán)利。我國的土地財政有待完善，首先要確保地方政府的公權(quán)力不會侵害農(nóng)民的權(quán)益，更不會一味地注重經(jīng)濟的發(fā)展而忽視土地資源的稀缺性問題。目前人們對土地財政的問題十分重視，人們希望在不動搖中國經(jīng)濟根基的前提下構(gòu)建一個多元的土地財政的法律解決途徑，確保土地財政轉(zhuǎn)型能夠利于市場經(jīng)濟的綜合發(fā)展水平。

參考文獻：

[1]? ?劉守英.中國土地問題調(diào)查：土地權(quán)利的底層視角[M].北京：北京大學出版社，2017：50.

[2]? ?陳國富，卿志瓊.財政幻覺下的中國土地財政：一個法經(jīng)濟學視角[J].南開學報（哲學社會科學版），2009（1）：69-78.

[3]? ?張素華.房屋強制拆遷制度存在的問題及對策：兼評《國有土地上房屋征收與補償條例》[J].法學評論，2012（30）.

[4]? ?劉漢霞.我國“土地財政”現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的法治路徑[J].行政與法，2019（6）.

[5]? ?解蕾.新《土地管理法》對地方土地財政的影響分析[J].財富時代，2019（10）.

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[7]? ?國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2019，19-2，19-14.

[8]? ?劉佳，吳建南，馬亮.地方政府官員晉升與土地財政：基于中國地市級面板數(shù)據(jù)的實證分析[J].公共管理學報，2012（9）.

[9]? ?劉漢霞.我國“土地財政”現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的法治路徑[J].行政與法，2019（6）.

Legal Approach to the Transformation of Local Government Land Finance

Xia Jingjing

（Heilongjiang University， Harbin 150000， China）

Abstract： In recent years， local governments have compensated for the economic pressure brought about by “decentralization of power and upward financial power” by selling land to obtain profits. The revenue from land finance is even higher than the government's current budget revenue. On the one hand， the land fiscal behavior of local governments promotes economic development， on the other hand， it also hides many drawbacks， such as the scarcity of land resources， and the risks brought by local governments overemphasis on immediate interests. By examining the issue of land finance， this paper puts forward suggestions on how to improve the revenue and expenditure system of Eminent domain and land transfer fees， from the legal perspective， in combination with Chinas specific practice and practical factors， to promote the transformation of land finance.

Key words： land finance; land transfer fee; urbanization; local government

[責任編輯? ?興? ?華]