行政法法典化背景下行政程序立法的實現(xiàn)路徑

趙崇博

長春理工大學法學院，吉林 長春 130022

黨的二十大報告指出，推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。隨著人民對社會參與以及實現(xiàn)自身價值方面的需求的不斷增強，人民的民主、監(jiān)督與權(quán)利等意識也得到了進一步強化。為了更好滿足人民不斷增長的行政法治的基本需求，順應(yīng)國家治理能力與體系現(xiàn)代化發(fā)展的需求，中國行政法法典的編纂應(yīng)當提上日程。但行政法法典的編纂不僅有賴于行政法學研究的發(fā)展，還需對行政法法典化技術(shù)本身進行深入研究。

一、實現(xiàn)行政法程序法典化的現(xiàn)實需求

行政法存在多元化的發(fā)展路徑，也由此出現(xiàn)了不同的目標、分散的內(nèi)容以及體系化建設(shè)的不足，更為行政法的落實、遵守與創(chuàng)新等方面帶來了沉重的負擔，需要通過法典化來解決這些問題。法典化屬于法律向著體系化方向發(fā)展的一個關(guān)鍵性路徑，借助于不同類型的法典編制，結(jié)合具體的規(guī)則、標準進行劃分實現(xiàn)科學化編排，可以更加清晰調(diào)整范圍，統(tǒng)一法律術(shù)語，保障編排的規(guī)范化與邏輯的合理性，同時保障制度間可以更好地相互協(xié)調(diào)和支撐，避免出現(xiàn)嚴重的漏洞問題，推動系統(tǒng)性和整體性的實現(xiàn)。

在法典化的路徑選擇上，我國目前存在著六種觀點。一是總則說。有學者認為，我國的行政立法之路是具有我國社會主義特色的，在黨和國家對法治政府建設(shè)的大力推進下，目前已經(jīng)具備制定行政法總則的現(xiàn)實條件，可以制定具有中國特色的社會主義行政法總則。制定一個健全的行政法總則能夠更好地完善現(xiàn)有體系，更好地滿足現(xiàn)代化行政管理與行政發(fā)展的需求。［1］二是行政程序法說。有學者認為，我國行政法法典化的時機還不夠成熟，行政法體系化不應(yīng)局限于法典化。行政程序法的合理編纂不僅屬于對行政程序的一體化規(guī)則，同時也可以當作行政實體法律當中的總綱領(lǐng)性法律，可以實現(xiàn)統(tǒng)一行政程序和推廣區(qū)域協(xié)調(diào)法治經(jīng)驗的現(xiàn)實目標。這才是行政法向著體系化發(fā)展的重要任務(wù)。［2］三是基于程序主義進路的法典說。編纂行政基礎(chǔ)法典可以有利于達成現(xiàn)代化的政府治理目標、單行法的基礎(chǔ)更加充分、能夠明顯強化法典體系性、凸顯出行政法的精神、有助于擺脫法典當中的“常與變”這一困境。［3］四是行政法通則說。我國行政立法領(lǐng)域之法典化應(yīng)當以實體優(yōu)化為主兼顧形式優(yōu)化，并采用不同組織形式分別編纂行政綱領(lǐng)性法典與行政領(lǐng)域性法典。［4］五是單行法先行說。有學者認為，應(yīng)當按照“類行為程序法先行模式”繼續(xù)推進統(tǒng)一行政程序法的制定，推進統(tǒng)一行政組織法——特別是行政機構(gòu)編制法的制定。通過完善各行政機構(gòu)的單行法，使行政法體系更加清晰、規(guī)范，再進行行政法法典化。［5］六是基本行政法典說。有學者認為一般行政法進行實質(zhì)法典化，對部門行政法根據(jù)條件成熟情況進行實質(zhì)法典化或形式法典化，形成“1+S+F”的行政法法典化框架?；拘姓ǖ湓谶@一框架中發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。將整個行政法體系進行串聯(lián)，形成一個包含一般行政法核心內(nèi)容、融合行政實體法和程序法，促進一體化發(fā)展，能體現(xiàn)我國行政法治水準、能為世界貢獻法典化之“中國方案”的實質(zhì)性法典。［6］筆者認為以我國目前的現(xiàn)實需要與立法基礎(chǔ)，我國應(yīng)選擇第二條道路。

二、行政程序法的立法現(xiàn)狀

從中央立法角度來看，現(xiàn)如今我國針對行政程序法提出的單行法律包括以下三部，分別是《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》。專門性行政程序法規(guī)主要有四部，即《行政法規(guī)制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》《規(guī)章制定程序條例》。除此以外，附帶規(guī)定關(guān)于行政程序的也有幾十部之多，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等。

在地方立法層面，行政程序的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共有9 部。湖南省于2008 年制定出我國首部行政程序地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》，其中規(guī)定了行政程序主體，對行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別程序等做出了具體規(guī)定。隨后山東省、浙江省等十多個省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市也相繼制定了行政程序規(guī)定或重大行政決策程序規(guī)定等。2022 年，江蘇省制定了全國第一部行政程序地方性法規(guī)，即《江蘇省行政程序條例》，該條例對行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政協(xié)議進行了具體規(guī)定。這為未來我們編纂我國行政程序法典提供了寶貴經(jīng)驗。（見表1）

表1 主要地方行政程序立法文件統(tǒng)計表

三、行政法法典化背景下我國行政程序立法的困境

（一）行政程序法缺位

我國現(xiàn)如今的行政程序法立法大多數(shù)都依賴于地方政府進行規(guī)章，效力位階依舊處于國家法律法規(guī)體系當中的末端位置。因我國在立法上對中央與地方的立法權(quán)沒有劃分范圍，這導(dǎo)致中央所制定的行政程序規(guī)定與地方政府規(guī)章制定的行政程序規(guī)定會有調(diào)整范圍上的重疊和職權(quán)的交叉。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規(guī)定，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章沖突時，應(yīng)由國務(wù)院進行裁決①《立法法》第九十五條第三款規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決?！?。但在實踐適用中，我國關(guān)于此條法律的適用少之又少②根據(jù)北大法寶法條檢索第九十五條第三款規(guī)定，自2000 年頒行《立法法》以來僅有6 個案例適用了該條。。這也使得在地方推進新行政程序規(guī)定難以廣泛適用。這種情形也存在于程序立法這一領(lǐng)域，現(xiàn)如今我國已經(jīng)推進了較多的單行部門立法，這無法充分結(jié)合地方實際，而地方立法則受到中央權(quán)威性以及行政慣性一類原因的影響，無法有效推行和實施，這也導(dǎo)致地方的自治性逐漸降低，無法最大限度發(fā)揮符合地方特色的法律制度建設(shè)。

（二）立法技術(shù)有待完善

換句話來說，我國最高的立法權(quán)限當中覆蓋的重大事項更多停留于表面。而事實上，大部分國家的立法事項都得到了不同程度的“條塊分割”。［7］從2015 年《立法法》正式修改之后，賦予了全部設(shè)區(qū)市地方的專項立法權(quán)，象征著地方有著更大范圍的立法權(quán)限。在法治建設(shè)進程中發(fā)揮著探索、補充與實施的關(guān)鍵作用，有力推動了地方經(jīng)濟、民主法制以及社會發(fā)展，為我國提供了更加豐富的經(jīng)驗與意見，有利于進一步完善新時代的“中國特色法律體系”。從目前的十幾部地方行政程序立法看，在同一個省市內(nèi)部，也會有著地區(qū)性的差異，這在推進統(tǒng)一立法的過程中形成障礙。從江蘇省第一個將行政程序法確立為地方性法規(guī)的實施現(xiàn)狀上來看，貫徹落實江蘇省地區(qū)的法制建設(shè)，整體狀況趨于良好，但是制度的落實與實施的效果卻不盡如人意，和經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展程度之間呈現(xiàn)出了正相關(guān)，經(jīng)濟的發(fā)達程度直接決定了制度實施的全面性。

四、我國行政法法典化的實現(xiàn)路徑

（一）編纂我國行政程序法

出臺統(tǒng)一行政程序法典，不是要將現(xiàn)行的程序單行法以及管理法當中現(xiàn)有的程序法規(guī)范廢棄，而是要提取出更加適用在不同領(lǐng)域、行政行為的抽象性、原則性以及普遍性上的規(guī)范。制定一個一致性的程序法典，有效整合當前的單行程序立法，促進其體系化發(fā)展，具體的目標通常體現(xiàn)在下列方面：第一，就是保障并尊重相關(guān)行政相對人的尊嚴與權(quán)利；第二，就是對行政主體的權(quán)利進行控制和規(guī)范；第三，就是避免歧視和偏私的出現(xiàn)，對社會當中的公平正義進行維護；第四，就是要提升行政工作效率，確保公共物品能夠得到有效的供給。而出臺一致性的程序法典也能夠產(chǎn)生以下重要意義：一是有利于促進依法行政和依法治國，真正建設(shè)一個法治國家；二是有利于促進反腐倡廉，真正建設(shè)一個廉潔政府；三是有利于推動現(xiàn)代化的國家治理，真正實現(xiàn)國家的良法善治這一目標。

（二）確立原則性的立法技術(shù)

中央“推進行政程序立法的根本性目標就是提供基礎(chǔ)性‘程序樣本’，讓不同類型的行政程序能夠根據(jù)這個樣本的指導(dǎo)更加穩(wěn)定地發(fā)展，促進多樣性的統(tǒng)一。一般程序當中的規(guī)定主要就是為了通過其本身的‘示范作用’來創(chuàng)造非法定程序和自由程序下的具體判定標準，為有關(guān)部門制定特別程序創(chuàng)造更為可靠且穩(wěn)定的程序架構(gòu)”。［8］同時這也充分說明了未來一段時間內(nèi)，我國一致性的行政程序立法依舊需要堅持原則立法，提供基礎(chǔ)性的法律架構(gòu)，各個省市地區(qū)都能夠結(jié)合當?shù)鼐唧w狀況落實執(zhí)行立法，為一致性程序法的行使和落實創(chuàng)造更加獨立自主的空間?！霸诓⑽闯浞至私馀c掌握行政權(quán)的具體運作勤快之前，過分追求嚴密性，通常無法實現(xiàn)最終的使命與目標，反而會對行政系統(tǒng)的整體架構(gòu)后續(xù)優(yōu)化調(diào)整造成危害，引發(fā)其他問題，自然也不利于保障基本權(quán)利?！边@屬于中央立法工作的關(guān)鍵所在。

五、結(jié)語

從行政程序法的內(nèi)容來看，實質(zhì)上屬于一種行政法“通則”，也就是在程序規(guī)范以及實體規(guī)范當中抽樣出一般法律規(guī)范，并對其進行法制化發(fā)展，同時以“通則”統(tǒng)帥每一個行政領(lǐng)域內(nèi)的分則。不論哪一種行為，都應(yīng)當采取行政程序法當中規(guī)定的相關(guān)合法要件，聽證程序、公開信息以及行政規(guī)避等行政程序都需符合。所以作為通則的行政程序法，其法律效力應(yīng)當調(diào)整的行政法律關(guān)系范圍廣、受眾多。并在構(gòu)建統(tǒng)一的行政程序法典的同時，設(shè)立特別行政程序去填補一般行政程序所產(chǎn)生的漏洞，從而形成一個相對比較完整的行政程序法律體系，也是未來一段時期的立法任務(wù)。行政程序立法不能停留在理念層面，而要深入到實踐當中。只有將行政程序法的規(guī)范和實施有效銜接，才能從根本上解決現(xiàn)有行政機關(guān)的問題、提高行政效能。所以，通過立法推動中國特色行政程序法典制定是勢在必行的工作任務(wù)。