高校預(yù)算績效管理研究

摘 要：健全現(xiàn)代預(yù)算制度是推進中國式現(xiàn)代化的重要保障，隨著近年來我國預(yù)算體制改革不斷深入，全面實施預(yù)算績效管理作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，已成為提高資本效率和政策有效性的必經(jīng)之路。文章研究了J高校全過程預(yù)算績效管理流程的探索與實踐，分析了J高校實施全過程預(yù)算績效管理存在的問題，提出進一步完善和深化J高校預(yù)算績效管理的措施和建議。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算績效管理 完善 深化

中圖分類號：F233 ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）07-088-03

一、引言

2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。2021年5月，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）要求，推進預(yù)算和績效管理一體化，強化績效管理，使預(yù)算更具約束力。2022年黨的二十大報告從戰(zhàn)略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為做好新時代新征程財政預(yù)算工作指明了方向、提供了遵循。

當(dāng)前我國財政收入增長放緩，支出剛性需求較大，財政運行緊平衡特征明顯，“過緊日子”已經(jīng)成為一項常態(tài)化的方針政策。對此，財政撥款緊縮的趨勢必然給高校收入增長帶來巨大壓力。全面實施預(yù)算績效管理，有利于挖掘內(nèi)部潛力，把有限的財政資金用在刀刃上、花在緊要處，推動實現(xiàn)高質(zhì)、高效、公平、可持續(xù)的發(fā)展。

本文結(jié)合J高校預(yù)算績效管理建設(shè)情況，系統(tǒng)梳理相關(guān)步驟和成果，針對存在的問題對應(yīng)提出改進辦法，為加強J高校全面預(yù)算績效管理探索相關(guān)路徑。

二、J高校全過程預(yù)算績效管理流程的探索與實踐

J高校積極探索全過程預(yù)算績效管理鏈條，強化績效理念，開展事前評估，硬化剛性約束，加強績效考評，將績效管理工作貫穿于預(yù)算管理全流程，從而提升學(xué)校的決策能力和管理水平。全過程預(yù)算績效管理的基本流程如圖1所示：

（一）強化績效理念，實現(xiàn)“管理跟著政策走”

在現(xiàn)階段收入增長乏力，收支矛盾異常突出的環(huán)境下，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于過緊日子的有關(guān)要求，J高校審議通過《關(guān)于貫徹落實“過緊日子”相關(guān)要求工作方案》，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、支出與發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合、強化剛性預(yù)算執(zhí)行、全面實施預(yù)算績效管理為重點著力方向，進一步轉(zhuǎn)變項目支出預(yù)算績效管理理念，強化通過績效目標(biāo)管理提升資金使用效益，在布置部門預(yù)算和項目預(yù)算時，明確要求各申報單位設(shè)定科學(xué)合理的績效目標(biāo)，對財政預(yù)算項目實行績效目標(biāo)全覆蓋。同時，結(jié)合內(nèi)控建設(shè)，全面落實"過緊日子"總體要求，系統(tǒng)梳理預(yù)算管理過程中存在的各種風(fēng)險點，加快制度構(gòu)建，為績效管理的有效實施保駕護航，實現(xiàn)“管理跟著政策走”。

（二）開展事前評估，實現(xiàn)“資金跟著事項走”

為不斷推進績效管理，J高校積極開展項目事前績效評估工作。一是積極創(chuàng)新預(yù)算審查模式，建立事前績效評估機制。優(yōu)化項目申報流程，將項目前期論證分為大型設(shè)備論證及項目總體論證，并將預(yù)算審查分為立項審查和預(yù)算審查兩個環(huán)節(jié)。二是優(yōu)化項目評審流程，形成部門聯(lián)動。增加職能部門會簽環(huán)節(jié)，構(gòu)筑多部門協(xié)調(diào)機制。根據(jù)政策著力點、事情緊急程度、事前評估情況等因素統(tǒng)籌考慮，確定項目安排的先后順序，實現(xiàn)“資金跟著事項走”。

（三）硬化剛性約束，實現(xiàn)“執(zhí)行跟著規(guī)定走”

J高校在預(yù)算管理過程中，嚴(yán)格控制資金使用安全底線，不斷硬化剛性約束，嚴(yán)控非剛性非必需項目支出，在預(yù)算控制額度的范圍內(nèi)執(zhí)行預(yù)算，做到無預(yù)算不支出，杜絕先支出后申報；與此同時，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，J高校預(yù)算管理辦法中明確提出“預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的部門年度預(yù)算執(zhí)行，部門預(yù)算原則上在年度批復(fù)總額內(nèi)只減不增。預(yù)算單位按照批復(fù)的預(yù)算組織實施，并嚴(yán)格執(zhí)行支出預(yù)算”，杜絕預(yù)算的隨意變更。在預(yù)算執(zhí)行過程中，優(yōu)化項目和經(jīng)費管理，要求按照節(jié)點開展績效評價，加強績效執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，既重視預(yù)算執(zhí)行額度目標(biāo)完成情況，更關(guān)注預(yù)算執(zhí)行績效目標(biāo)完成情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出與原定目標(biāo)偏離時，深刻分析偏離成因，并及時采取糾偏措施。

（四）加強績效考評，實現(xiàn)“獎懲跟著考核走”

在年末，J高校按照要求開展預(yù)算績效自評，隨同部門決算報送績效自評結(jié)果。自評結(jié)果主要通過績效自評表及評價報告的方式體現(xiàn)，建立多層次自評方式，從質(zhì)和量兩個方面對年度財政專項資金項目進行了全面的績效自評工作，全方位考核產(chǎn)出和效益。J高校加強自評結(jié)果的分析歸納，加強預(yù)算監(jiān)管及績效考評結(jié)果的運用，根據(jù)績效評價結(jié)果適時調(diào)整預(yù)算安排，對評價結(jié)果理想的項目，優(yōu)先安排下年度預(yù)算，對評價結(jié)果不理想的項目，在下一年預(yù)算中適當(dāng)予以壓減或不予安排。

三、J高校實施預(yù)算績效管理存在的問題

J高校對全過程的預(yù)算績效管理鏈條進行積極探索，促進預(yù)算管理從“重投入”向“重績效”轉(zhuǎn)變，學(xué)校財務(wù)的管理水平和資源配置效率不斷提高。然而，J高校在實施預(yù)算績效管理過程中也存在一些問題，仍待進一步優(yōu)化和完善。

（一）績效管理機制不夠健全

雖然J高校預(yù)算績效管理取得了顯著成效，但是改革仍處于探索實踐階段，部分項目存在管理規(guī)范性不足或者管理制度時效性不足的現(xiàn)象，影響對實施的有效管控。部分項目在實施過程中缺乏計劃，未制定風(fēng)險預(yù)案及進度管控措施，支出缺乏合理的支撐依據(jù)，項目支出未得到有效管控。J高校項目績效管理指導(dǎo)性文件的制定時間多集中在2020年以前，缺乏依據(jù)最新政策要求制定的全面實施預(yù)算績效管理的辦法。與此同時，高校缺乏建立后續(xù)的跟蹤管理機制，導(dǎo)致部分項目的實施效果難以得到體現(xiàn)。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足

經(jīng)過J高校不同階段的探索發(fā)現(xiàn)，實際工作中有一些項目不同程度上存在績效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性不足的情況?？冃繕?biāo)是由項目單位提出，設(shè)置的目標(biāo)雖包含總目標(biāo)，同時涵蓋預(yù)期達成效果，但對產(chǎn)出、數(shù)量、質(zhì)量、成本等指標(biāo)未進行明確規(guī)定，且項目績效目標(biāo)設(shè)置過于空泛，缺少量化目標(biāo)，未能提供數(shù)據(jù)支撐，缺少可衡量性指標(biāo)，設(shè)置的目標(biāo)缺少歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)的對比和修正，導(dǎo)致最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法在各項目單位之間存在較大差別，很難構(gòu)建一套通用性強、績效可比的指標(biāo)體系，在績效評價的時候就很難根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對資金使用的經(jīng)濟指標(biāo)、效率指標(biāo)、效益指標(biāo)等指標(biāo)進行系統(tǒng)、科學(xué)的評價與考察。

（三）業(yè)財融合有待提升

雖然各業(yè)務(wù)部門“無預(yù)算不支出”的觀念越來越強，但在實際工作中仍然缺乏對績效管理的重視。部分歸口部門為了一味爭取學(xué)校預(yù)算支持，選擇包裝做大項目開支，不能基于學(xué)校整體的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃實施項目工作計劃。而在學(xué)校的績效評價過程中，缺乏完善的監(jiān)督管理機制對項目開展情況進行嚴(yán)密的監(jiān)督，導(dǎo)致學(xué)校資源出現(xiàn)較大的浪費。此外，各部門間的信息流轉(zhuǎn)和溝通機制有待加強。在績效評價過程中，責(zé)任部門往往不止一個，項目申報或使用單位、項目歸口管理部門、項目參與部門都可能是相關(guān)的責(zé)任部門，各部門之間就會存在職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不對等情況，責(zé)任部門有待明確，業(yè)財融合有待進一步提升。

（四）績效公開機制和問責(zé)機制不夠健全

績效評價的結(jié)果通常只是靜態(tài)的事后反饋，預(yù)算績效公開機制不完善，師生對于預(yù)算績效評價結(jié)果的參與度不高，公眾監(jiān)督的存在感不強。與此同時，問責(zé)機制不夠健全，雖然各業(yè)務(wù)部門績效評價結(jié)果的好壞會在一定程度上影響其下年度預(yù)算資金安排，但影響力度有限，部分長期沉淀資金未予以回收，預(yù)算績效評價的結(jié)果未充分運用在資金安排、整改落實、人事激勵、獎懲問責(zé)等方面，造成各業(yè)務(wù)部門在改善預(yù)算績效管理工作方面不能很好發(fā)揮主觀能動性。

四、完善和深化J高校預(yù)算績效管理的舉措

（一）加強機制建設(shè)，重視協(xié)同配合

構(gòu)建“學(xué)校主導(dǎo)，財務(wù)主抓，單位執(zhí)行，師生參與”的績效管理工作機制。充分發(fā)揮學(xué)校預(yù)算委員會（作為校長辦公會議的專門機構(gòu)）的作用，引導(dǎo)預(yù)算管理辦公室（財務(wù)部門）依據(jù)最新政策要求出臺最新的預(yù)算管理規(guī)章制度；學(xué)校預(yù)算管理辦公室起草了全面實施預(yù)算績效管理辦法后，報學(xué)校預(yù)算委員會審議，建立好相關(guān)的工作計劃和制度規(guī)章，進一步規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行管理，建立預(yù)算績效考核及獎懲機制；職能部門負(fù)責(zé)制定好本單位內(nèi)部相關(guān)的績效管理制度，落實經(jīng)費“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的管理要求；加強職能部門與財務(wù)部門之間的溝通，對于重大重點項目，相關(guān)職能部門要定期召開專題協(xié)調(diào)推進會，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目預(yù)算績效執(zhí)行過程中的問題。加強學(xué)校師生對于績效管理工作的參與度，對績效評價的結(jié)果進行監(jiān)督。通過加強頂層設(shè)計，促進各部門的協(xié)同配合，明確責(zé)任分工，形成工作聯(lián)動機制，逐步建立適合學(xué)校發(fā)展的預(yù)算績效管理體系。

（二）健全指標(biāo)體系，實現(xiàn)全方位管理

財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預(yù)〔2020〕10號）完善了績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。J高校應(yīng)根據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》的相關(guān)指引，結(jié)合項目實際情況，根據(jù)項目內(nèi)容及實施計劃明確項目預(yù)期目標(biāo)，設(shè)定可細(xì)化、可量化的績效目標(biāo)及指標(biāo)。設(shè)定績效指標(biāo)需明確項目的最低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并盡量采用定量表述方式，不能量化的可采取定性的方式分級、分檔表述，保證項目績效指標(biāo)的可量化性，規(guī)范設(shè)置通用績效指標(biāo)。同時，借鑒項目支出績效指標(biāo)體系的內(nèi)容和評價方法，推動基本支出績效指標(biāo)庫的構(gòu)建，通過對基本支出經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性的比較和分析，檢驗和評價財政支出的效率、效益、效果，確?？冃гu價的公正、科學(xué)、規(guī)范。

（三）加強資金使用過程監(jiān)管，完善項目進度管控措施

自財政資金下達以后，以季度為考察時間點，定期對專項資金的使用進程加以跟蹤，并形成檢查記錄，及時整改存在的問題，保障項目的實施進度；在項目實施過程中要加強管理與風(fēng)險防范，并將項目監(jiān)督工作落實到位，將實施情況做好記錄存檔，保障項目安全、有序?qū)嵤?。推動完善項目進度管控措施，建立項目進度時間表，落實項目進度負(fù)責(zé)人，完善項目驗收流程。在合同中約定項目關(guān)鍵性指標(biāo)，項目驗收時實施單位須提供驗收報告或請示文件。對于重大項目的驗收工作還應(yīng)外聘第三方機構(gòu)協(xié)調(diào)開展工作，并注重專家對項目驗收的評審意見。專家資質(zhì)也應(yīng)有明確的規(guī)定，既包括區(qū)域內(nèi)專家，也包括區(qū)域外專家，增強驗收工作的科學(xué)合理性。

（四）強化結(jié)果應(yīng)用，建立問責(zé)機制

項目執(zhí)行單位要向?qū)W校定期提交預(yù)算資金績效評估報告，學(xué)校加強對績效評估全流程的管理，將績效評價的結(jié)果及時向項目執(zhí)行單位傳達，督促其做好績效評價問題的整改和落實。同時，建立考評結(jié)果直接與該項目后期資金安排，及至項目執(zhí)行單位的其他項目資金安排掛鉤機制，壓減或取消低效無效資金，收回長期沉淀資金，將考評結(jié)果跟主管和經(jīng)辦人員的個人考評進行掛鉤，推動并強化績效結(jié)果硬約束。最后，建立主動接受監(jiān)督、推行預(yù)算績效信息披露機制，學(xué)校應(yīng)積極推動預(yù)算績效信息披露工作，強化部門主體責(zé)任，對于因故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高、績效未能達到預(yù)期結(jié)果的單位及主要責(zé)任人進行通報并問責(zé)。通過建立上述機制，有效強化結(jié)果應(yīng)用，推進業(yè)財融合。

五、結(jié)語

全面實施預(yù)算績效管理有助于高校實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，高校應(yīng)與自身工作實際相結(jié)合，不斷改進績效管理的方法和思路，推進績效管理和預(yù)算管理緊密融合，將“花錢必問效、無效必問責(zé)”貫穿于財務(wù)工作全過程，強化部門支出責(zé)任，規(guī)范資金管理行為，為資金投入的科學(xué)性、安全性、規(guī)范性與效益性提供保障，發(fā)揮高校預(yù)算績效管理體系的真正效能。

[基金項目：2022-2023年度廣東省教育會計學(xué)會課題“高校預(yù)算績效管理研究——以J高校為例”（課題編號：JY2022-42）；2022年度中國教育會計學(xué)會面上課題“數(shù)智化時代高校智能財務(wù)平臺構(gòu)建與應(yīng)用研究”（課題編號：JYKJ2022-067MS）；2022-2023年度廣東省教育會計學(xué)會課題“高校業(yè)財一體化共享平臺建設(shè)研究”（課題編號：JY2022-45）；2022-2023年度廣東省教育會計學(xué)會課題“預(yù)算管理一體化背景下高校全面預(yù)算管理研究”（課題編號：JY2022-49）。]

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（作者單位：暨南大學(xué)財務(wù)與國有資產(chǎn)管理處 廣東廣州 510632）

[作者簡介：王遠，女，暨南大學(xué)財務(wù)與國有資產(chǎn)管理處，碩士研究生，中級會計師，研究方向：事業(yè)單位財務(wù)管理、管理會計。]

（責(zé)編：若佳）