內(nèi)控視角下事業(yè)單位合同管理問題及對策研究

傅啟國 王夢婷 李曉雨

[摘要]本文分析了當(dāng)前事業(yè)單位合同管理現(xiàn)狀及存在的問題，從內(nèi)控建設(shè)的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性原則出發(fā)，針對性地提出了強(qiáng)化合同管理意識、規(guī)范合同審批流程、加強(qiáng)合同預(yù)算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理績效評價機(jī)制等對策建議。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)控 ? 事業(yè)單位 ? 合同管理

一、引言

為提高行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年12月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），自2014年1月1日起正式實(shí)施。為貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，財(cái)政部于2015年底印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確指出行政事業(yè)單位要全面建立和有效實(shí)施內(nèi)部控制，“確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員”。事業(yè)單位的體量比行政機(jī)關(guān)大得多，承載著重要的社會服務(wù)職能，其日常的設(shè)備采購、技術(shù)咨詢、房屋租賃、對外租車及購買車輛保險(xiǎn)等活動都需要簽訂合同。合同種類多、數(shù)量大，金額從幾千至上千萬元不等，涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，稍有不慎就會導(dǎo)致合同糾紛，損害事業(yè)單位的合法權(quán)益，而合同的規(guī)范管理可以有效規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，保障事業(yè)單位平穩(wěn)運(yùn)行?？梢?，合同管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理中非常重要的內(nèi)容。但從實(shí)際管理情況來看，部分事業(yè)單位的合同管理存在管理意識薄弱、審批流程不完善、預(yù)算管理不夠精細(xì)等現(xiàn)象，導(dǎo)致陷入法律糾紛、名譽(yù)受到損害、蒙受經(jīng)濟(jì)損失甚至國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響事業(yè)單位的健康運(yùn)行，進(jìn)而影響公益事業(yè)資源的優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務(wù)社會功能的充分發(fā)揮。因此，加強(qiáng)事業(yè)單位合同管理的內(nèi)部控制建設(shè)，防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行有效的合同管理制度刻不容緩。鑒于此，筆者結(jié)合工作實(shí)際，分析事業(yè)單位合同管理現(xiàn)狀及存在的問題，并針對性地提出解決問題的對策建議，希冀為事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善提供參考。

二、事業(yè)單位合同管理現(xiàn)狀及存在的問題

自財(cái)政部印發(fā)《內(nèi)控規(guī)范》以來，事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了一定的成效。但從筆者從事合同審查的工作實(shí)際及所了解到的其他事業(yè)單位的情況來看，部分事業(yè)單位的合同管理沒有受到足夠重視，較為普遍地存在合同管理意識薄弱、合同審批流程不完善、合同預(yù)算管理不夠精細(xì)、合同管理信息化水平較低、合同管理績效評價機(jī)制缺失等問題，從合同訂立到履行等都存在潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，沒有形成良好的管理閉環(huán)。

（一）合同管理受重視程度不高

雖然不少事業(yè)單位都出臺了合同管理制度文件，但一般并未設(shè)立法務(wù)部門或明確歸口管理部門，致使合同管理權(quán)責(zé)紊亂、效率低下。有些事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門平時忙于日常事務(wù)，對于合同審查的必要性以及合同會審、會簽的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為通過政府采購購買商品或服務(wù)已經(jīng)經(jīng)過了層層把關(guān)，不需要再對合同內(nèi)容進(jìn)行審查，對于合同的會審、會簽，更是認(rèn)為只要留有會審、會簽痕跡，形式上滿足內(nèi)控管理要求即可。

合同管理內(nèi)部控制工作實(shí)際上是“一把手”工程，但當(dāng)前部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的管理方式、法律意識等并沒有及時提升，對于合同管理不到位可能造成的損失和需要承擔(dān)的責(zé)任往往缺乏充分的認(rèn)識，有些領(lǐng)導(dǎo)只知道合同管理不善可能造成國有資產(chǎn)流失，不清楚在合同管理上失職也可能要承擔(dān)刑事責(zé)任——事業(yè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員在簽訂、履行合同過程中，因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任而被詐騙，致使國家利益遭受重大損失的屬于“簽訂、履行合同失職被騙罪”，最高可判處七年有期徒刑?？傮w來說，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度有待進(jìn)一步提高。

（二）合同審批流程不完善

合同全生命周期管理包括合同的起草、審批、簽訂、履行、歸檔、評價等環(huán)節(jié)，不同的環(huán)節(jié)應(yīng)由不同崗位的工作人員處理。但部分事業(yè)單位的合同管理機(jī)制不夠科學(xué)合理，尤其是最重要的合同審批流程缺乏規(guī)范性與有效性，存在同一崗位既填報(bào)又審核、合同執(zhí)行先于合同簽訂、合同標(biāo)的物超期驗(yàn)收甚至無驗(yàn)收等現(xiàn)象，未形成不相容崗位的分離，缺乏必要的崗位牽制，不符合內(nèi)控建設(shè)的制衡性原則。

部分事業(yè)單位未對合同實(shí)行分級分類管理，審批不夠?qū)徤?，還存在不論合同額大小均由主要領(lǐng)導(dǎo)直接審批，對于重要項(xiàng)目合同或涉及大額資金使用的合同的審批缺乏領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究的前置程序等問題，不符合內(nèi)控建設(shè)的重要性原則。

另外，大部分合同既涉及單位具體業(yè)務(wù)又涉及財(cái)務(wù)用款，需要財(cái)務(wù)部門進(jìn)行審查。部分事業(yè)單位不重視財(cái)務(wù)部門對于合同的管理，經(jīng)辦合同的業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之間未建立有效的溝通機(jī)制和必要的共享平臺，財(cái)務(wù)部門在審查合同時僅關(guān)注資金往來等內(nèi)容，難以及時發(fā)現(xiàn)合同中存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合同預(yù)算管理不夠精細(xì)

不少事業(yè)單位的合同預(yù)算編制不夠精細(xì)，沒有遵循“先預(yù)算—后計(jì)劃—再實(shí)施”的程序。對涉及大額資金使用的采購合同并未進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，采購依據(jù)不夠充分，導(dǎo)致合同預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和合理性。此外，預(yù)算管理部門與業(yè)務(wù)部門前期溝通不充分、信息交流不暢通，待合同簽訂甚至履行時才發(fā)現(xiàn)問題。

前期合同預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性不夠也會導(dǎo)致后期合同預(yù)算執(zhí)行中存在一定的隨意性，出現(xiàn)項(xiàng)目超預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率很低等情況。更加突出的問題是，一些重要項(xiàng)目合同的預(yù)算調(diào)整較為頻繁，且調(diào)整未按照規(guī)定的程序和審批權(quán)限進(jìn)行，導(dǎo)致合同預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)，無法達(dá)到通過合同預(yù)算控制有效約束單位經(jīng)濟(jì)活動的效果。

（四）合同管理信息化水平低

事業(yè)單位合同種類多、數(shù)量大，雖然很多單位都建立了合同臺賬，但大多依靠人工建立和管理臺賬，尚未實(shí)現(xiàn)合同的信息化管理，合同基本信息無法在單位各部門間共享，形成了“信息孤島”。人工管理不但會耗費(fèi)工作人員大量的時間、精力，還容易造成合同檔案管理混亂，導(dǎo)致管理問題頻繁發(fā)生，如需要續(xù)簽的合同出現(xiàn)合同真空期——原合同已經(jīng)到期，但新合同還未簽訂。

有些事業(yè)單位雖然引入了合同管理系統(tǒng)，但系統(tǒng)以單機(jī)方式運(yùn)行，尚未與單位財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等系統(tǒng)相連，無法達(dá)到信息共享、互聯(lián)互通的效果，如合同管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間信息不同步導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門無法及時向業(yè)務(wù)部門反饋合同預(yù)算執(zhí)行情況。

（五）合同管理績效評價機(jī)制缺失

部分事業(yè)單位尚未樹立合同管理的績效觀念，績效評價意識較為薄弱。尚未建立明確的合同管理崗位責(zé)任制度，更沒有科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系。因合同管理出現(xiàn)問題而使單位陷入法律糾紛、蒙受經(jīng)濟(jì)損失甚至造成國有資產(chǎn)流失時，沒有嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，合同簽訂后履行良好而產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)和社會效益時，也沒有合理的獎勵機(jī)制，無法有效調(diào)動事業(yè)工作人員做好合同管理工作的積極性，這會給單位重要項(xiàng)目的實(shí)施或涉及大額資金使用的工作帶來負(fù)面影響。

總體來說，當(dāng)前事業(yè)單位對于合同的起草、審批、簽訂、履行等環(huán)節(jié)的管理情況無法進(jìn)行全面的考核評價，從本質(zhì)上來說，這屬于合同管理本身沒有形成有效的管理閉環(huán)。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位合同管理的對策建議

建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制是保障組織科學(xué)高效運(yùn)行的關(guān)鍵，作為具有獨(dú)立法人資格的組織，在合同管理上，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)遵循《內(nèi)控規(guī)范》的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，充分考慮自身特點(diǎn)和實(shí)際情況，從強(qiáng)化合同管理意識、規(guī)范合同審批流程、加強(qiáng)合同預(yù)算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理績效評價機(jī)制等方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。

（一）強(qiáng)化合同管理意識

合同管理內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，單位主要領(lǐng)導(dǎo)的重視至關(guān)重要。要在合同管理內(nèi)控建設(shè)上取得實(shí)效，必須從單位領(lǐng)導(dǎo)層著手，組織其進(jìn)行內(nèi)控專題學(xué)習(xí)，通過理論講解和典型案例剖析使其充分認(rèn)識到合同管理規(guī)范化建設(shè)的重要性和必要性，進(jìn)而內(nèi)化于心、外化于行，同時可適當(dāng)給予一定的外部壓力，將《內(nèi)控規(guī)范》的落實(shí)作為領(lǐng)導(dǎo)績效考核的重要指標(biāo)，更好發(fā)揮單位領(lǐng)導(dǎo)層對合同管理工作的引導(dǎo)作用。

建立和完善事業(yè)單位合同管理制度還需要事業(yè)單位各部門的共同努力。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人要對本部門合同管理相關(guān)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行梳理，確定主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低；法務(wù)部門應(yīng)當(dāng)牽頭起草和修訂單位的合同管理制度，通過一系列制度設(shè)計(jì)讓合同管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有效分離，建立健全合同管理的崗位責(zé)任制、內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)等機(jī)制。

（二）規(guī)范合同審批流程

《內(nèi)控規(guī)范》中指出要“明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限”，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立單獨(dú)的法務(wù)部門或者單獨(dú)的法務(wù)崗位對合同進(jìn)行嚴(yán)格審查，建立符合事業(yè)單位特點(diǎn)和實(shí)際需要的合同審批流程，形成審批流程中各方的相互制約和相互監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)對外提供擔(dān)保、投資等。

合同經(jīng)辦部門或人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序與合同相對人簽署合同。法務(wù)部門要對合同內(nèi)容進(jìn)行全面把關(guān)，首先要調(diào)查合同相對方的主體資格、資信、履約能力等情況，再逐條審核合同條款，尤其注意重要條款不遺漏，確保合同所有內(nèi)容合法合規(guī)且滿足可行性。同時，事業(yè)單位與一般的民事主體不同，其代表國家利益和社會公共利益，且受行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)，對于法律沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，不能簡單地適用意思自治原則（即民法主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自由地基于其意志去進(jìn)行民事活動的準(zhǔn)則），還要考慮是否違反了相關(guān)政策規(guī)定或上級管理規(guī)定，如出租、出借重要設(shè)備設(shè)施，應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。

按照《內(nèi)控規(guī)范》中提出的“合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合”的要求，合同經(jīng)法務(wù)部門審查后還應(yīng)當(dāng)經(jīng)財(cái)務(wù)等部門會審，確認(rèn)合同規(guī)定的付款義務(wù)是否在單位預(yù)算范圍內(nèi)，通過內(nèi)部會審會簽流程建立起預(yù)算執(zhí)行與合同管理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮合同管理在預(yù)算業(yè)務(wù)控制層面的作用。合同經(jīng)法務(wù)部門與財(cái)務(wù)等部門會審?fù)ㄟ^后報(bào)單位分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)審批，審批通過后，合同經(jīng)辦人再走用章審批流程在合同上加蓋單位公章或合同專用章，事業(yè)單位合同審批可參考圖1所示流程進(jìn)行。

對于重要項(xiàng)目合同或涉及大額資金使用的合同，主要領(lǐng)導(dǎo)審批前要按照“三重一大”議事決策制度要求，通過召開單位辦公會、黨組會等形式由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論研究，對于涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)事項(xiàng)的合同，在領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究前還應(yīng)進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢或決策評估。

（三）加強(qiáng)合同預(yù)算管理

預(yù)算控制是《內(nèi)控規(guī)范》中加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要方法，加強(qiáng)合同預(yù)算管理也是完善事業(yè)單位合同管理制度的重要內(nèi)容。應(yīng)通過合同預(yù)算管理強(qiáng)化對單位經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算約束，讓預(yù)算管理貫穿于單位重要經(jīng)濟(jì)活動的全過程。

加強(qiáng)事業(yè)單位合同預(yù)算管理，除了要科學(xué)合理地編制合同預(yù)算，還要盡可能全面、細(xì)致地測算合同執(zhí)行整個過程的預(yù)算。尤其在合同履行期間，務(wù)必做到?？顚Ｓ?，維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，遇特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序報(bào)批。同時，要加強(qiáng)年度合同預(yù)算結(jié)余管理。對于當(dāng)年已履行完畢的合同，應(yīng)及時收回合同預(yù)算余額；對于尚未履行完畢的跨年度合同，應(yīng)按上級管理部門相關(guān)規(guī)定進(jìn)行年度間結(jié)轉(zhuǎn)。此外，單位還應(yīng)對重要經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行事中和事后監(jiān)督，財(cái)務(wù)部門要定期提供合同預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，審計(jì)部門需及時對報(bào)告進(jìn)行深入分析并視情況提出調(diào)整付款時間、金額等建議，最大限度通過合同預(yù)算控制確保單位經(jīng)濟(jì)活動正常開展。

（四）提升合同管理信息化水平

《內(nèi)控規(guī)范》中明確提出要“加強(qiáng)對合同登記的管理”，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)逐步建立完善的合同檔案管理制度。對于日常簽訂的合同，應(yīng)當(dāng)明確專人負(fù)責(zé)管理，詳細(xì)登記合同的相對方、標(biāo)的、金額、履行期限、溝通談判情況、審查情況、簽訂日期、簽訂地點(diǎn)、履行等情況。在合同簽訂后一定時期內(nèi)，合同經(jīng)辦部門應(yīng)及時向單位法務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門提供合同復(fù)印件。

《指導(dǎo)意見》中明確指出單位應(yīng)當(dāng)“充分利用信息化手段，組織、推動單位內(nèi)部控制建設(shè)”。對于合同管理，事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)科學(xué)構(gòu)建基于現(xiàn)代信息化技術(shù)的管理系統(tǒng)，錄入合同編號、合同名稱、合同期限、合同標(biāo)的等關(guān)鍵信息，上傳合同相關(guān)的紙質(zhì)文件掃描件，方便法務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門隨時查看合同文本、了解合同履行情況，并通過信息化系統(tǒng)及時提醒經(jīng)辦部門或人員進(jìn)行驗(yàn)收和續(xù)簽合同等重要事項(xiàng)，確保驗(yàn)收、付款等及時完成和相關(guān)合同及時續(xù)簽，有效防范未及時履行合同、出現(xiàn)合同真空期等法律風(fēng)險(xiǎn)。同時，應(yīng)當(dāng)不斷推進(jìn)單位綜合信息平臺建設(shè)，將合同管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)等模塊互聯(lián)互通、信息共享，減少或消除人為因素對合同管理的影響，實(shí)現(xiàn)合同履行過程的透明化管理，不斷完善內(nèi)部控制機(jī)制，有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立健全合同管理績效評價機(jī)制

《內(nèi)控規(guī)范》中提出應(yīng)當(dāng)“建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限”。合同管理是事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，事關(guān)單位重要項(xiàng)目或大額資金使用，對履行結(jié)束或履行中的合同管理進(jìn)行績效專題或綜合評價十分必要。

只有對合同的起草、審批、簽訂、履行、歸檔等各環(huán)節(jié)的管理情況進(jìn)行考評，并在出現(xiàn)問題時全面客觀分析具體原因，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，才能避免合同管理流于形式，形成良性的責(zé)任導(dǎo)向。合同管理績效評價包括評價目標(biāo)、評價主體、評價客體、評價指標(biāo)等方面，評價客體至少應(yīng)包括合同條款約定與違約事實(shí)、合同內(nèi)容缺失與負(fù)面影響、合同爭議產(chǎn)生與糾紛處理情況，合同資金使用與經(jīng)濟(jì)及社會效益等考量標(biāo)準(zhǔn)。合同管理績效評價結(jié)果應(yīng)作為單位內(nèi)部控制建設(shè)中監(jiān)督評價的重要組成部分，通過合理運(yùn)用績效評價結(jié)果不斷推動合同管理水平提高，進(jìn)一步促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控管理質(zhì)效提升，助力事業(yè)單位更好地提供社會公共服務(wù)。

（作者單位：南京市知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，郵政編碼：210000，電子郵箱：653063217@qq.com）

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