公民參與過(guò)程中基層政府 信任問(wèn)題分析及對(duì)策探析

摘要：增強(qiáng)政府信任是新時(shí)代提升治理效能、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，加強(qiáng)公民參與和增進(jìn)政府信任是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程。本文基于前期的研究基礎(chǔ)及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析公民參與過(guò)程中的基層政府信任問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際，在公民參與視角下探究政府信任的提升策略，為加強(qiáng)公民參與，提升政府行政效率，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化提供理論支撐和建議參考。

關(guān)鍵詞：政府信任；公民參與；政府效能感

建立健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，離不開社會(huì)信用體系的內(nèi)核支撐。政府誠(chéng)信是建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)的重要基礎(chǔ)，更是國(guó)家治理的重要組成部分。政府誠(chéng)信問(wèn)題重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)是公民的政府信任程度。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題予以高度關(guān)注。黨的二十大報(bào)告要求擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。[1]公民參與已成為發(fā)展全過(guò)程人民民主、提升政府決策科學(xué)性及有效性的關(guān)鍵因素，在公民參與過(guò)程中提升公民政府信任，成為推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工程。

一、公民參與和政府信任的基本內(nèi)涵

黨的二十大報(bào)告將公民參與式治理下社會(huì)安定有序、人民安居樂(lè)業(yè)的目標(biāo)深度與基層治理融合。在現(xiàn)代化社會(huì)中，個(gè)體參與是指單個(gè)的公民個(gè)體，也可以指代議制下的代表性個(gè)體；群體參與既可以指組織化的利益集團(tuán)的參與，也可以指通過(guò)媒介的眾聲喧嘩。[2]崔巖認(rèn)為當(dāng)下參與渠道多元發(fā)展，政治參與和社會(huì)參與的界限逐漸模糊，可以將政治參與和社會(huì)參與集中定義為 “政治社會(huì)參與”。[3]筆者將民眾在公共生活領(lǐng)域的參與行為界定為 “公民參與”，特指在公共領(lǐng)域中被劃入?yún)⑴c范疇的公民參與類型，包括個(gè)體參與以及一定媒介下的社群互動(dòng)行為。作為公共管理范疇中的重要組成部分，公民參與對(duì)于提高公共管理水平、加快民主參與進(jìn)程具有重要意義。

關(guān)于政府信任這一概念，由于不同學(xué)者研究的視域和關(guān)注的重點(diǎn)不一，目前學(xué)界尚未形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的定義，但研究中政府信任和政府信用，既有內(nèi)在聯(lián)系又有明顯區(qū)別：信任的施與源自對(duì)方的信用，而信用的獲得則在于自身的誠(chéng)信。[4]本文將政府信任界定為公民在與政府的日常接觸和互動(dòng)中長(zhǎng)期形成的對(duì)政府的感受和評(píng)價(jià)，這實(shí)質(zhì)是一種政民互動(dòng)關(guān)系，公民通過(guò)向政府表達(dá)需求以維護(hù)自身權(quán)益，政府對(duì)公民需求做出回應(yīng)使公民的政府信任狀態(tài)持續(xù)進(jìn)行 （詳見表1）。

二、公民參與和政府信任的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

公民參與和政府信任之間存在著不可忽視的內(nèi)在聯(lián)系，公民參與有利于公民行使自身權(quán)利，表達(dá)自身利益訴求，增加對(duì)政府的認(rèn)同感。公民通過(guò)參與公共生活，能夠使自己的部分權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，在與政府的日常接觸中，對(duì)政府工作的認(rèn)識(shí)也會(huì)更加立體、客觀，從而增加對(duì)政府的認(rèn)同度和信任度；對(duì)于政府信任而言，公民參與加強(qiáng)了對(duì)基層政府的外部監(jiān)督，有限理性理論揭示了權(quán)力的擴(kuò)張性，公民通過(guò)參與公共生活加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力的制約，起到了對(duì)政府良性監(jiān)督的作用。

從總體來(lái)看，增強(qiáng)公民參與有利于培養(yǎng)公民的社會(huì)公平感，增強(qiáng)公民政府信任，高水平政府信任反向激勵(lì)公民參與，構(gòu)建公民與政府的良好互信關(guān)系。

三、公民參與過(guò)程中基層政府信任現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)基層公民參與存在參與氛圍不夠濃厚、參與制度認(rèn)知不全、實(shí)際參與兩極分化的現(xiàn)狀。在愛德曼國(guó)際公關(guān)公司與清華大學(xué)國(guó)家形象傳播研究中心聯(lián)合發(fā)布的 《2022年愛德曼信任度調(diào)查中國(guó)報(bào)告》中，中國(guó)受訪者對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任度雖仍處于四類機(jī)構(gòu) （政府、企業(yè)、非政府組織、媒體）的首位，但同時(shí)公民也產(chǎn)生了信息懷疑等顧慮，提升公民的政府信任刻不容緩。

（一）基層公民參與氛圍不夠濃厚，政府信任出現(xiàn)短期流失

近年來(lái)，受到全球新冠疫情等重大事件影響，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為平穩(wěn)發(fā)展，但出現(xiàn)供需不均衡、有限的公共資源無(wú)法滿足巨大的需求缺口的現(xiàn)象，極個(gè)別領(lǐng)域的矛盾事件通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可能無(wú)限發(fā)酵至數(shù)倍影響力，加之信息不對(duì)等的影響，加劇了人民群眾與基層政府之間的不信任關(guān)系，[5]對(duì)培養(yǎng)公民的政府信任造成阻礙，直接影響到公民政治參與態(tài)度。

（二）公共事務(wù)認(rèn)知不全，接觸官方信息的頻率變低

公民因受教育水平、生活環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)水平等因素存在差異，對(duì)于公共事務(wù)的認(rèn)知極易受到外界影響，網(wǎng)絡(luò)的私密性和廣泛影響力能夠使公民更傾向于對(duì)公共事件和熱點(diǎn)話題表達(dá)自己的看法和態(tài)度。在新媒體時(shí)代，普通人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)擁有了足以導(dǎo)向輿論走向的話語(yǔ)權(quán)。[6]

（三）基層社區(qū)社會(huì)參與兩極分化

從社區(qū)基層的參與活動(dòng)看，居民個(gè)人的參與狀況呈現(xiàn)明顯的兩極分化的現(xiàn)象。[7]在老舊小區(qū)中相當(dāng)一部分承擔(dān)社區(qū)職責(zé)的居民與社區(qū)居委會(huì)保持著一定程度的聯(lián)系，如網(wǎng)格員、樓長(zhǎng)、居委會(huì)工作人員等，這些人員多是老城區(qū)居民，年輕群體基本在日常生活中不會(huì)參與社區(qū)日?；顒?dòng)，這種極端化現(xiàn)象由多種原因?qū)е?，需要及時(shí)遏制其發(fā)展。

四、公民參與過(guò)程政府信任問(wèn)題成因分析

（一）人治行政意識(shí)較濃，基層共治意識(shí)有待加強(qiáng)

在傳統(tǒng)社會(huì)慣性下，政府在履職過(guò)程中容易將政民關(guān)系偏向不對(duì)等的領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，[8]街道通過(guò)與社區(qū)居委會(huì)簽訂 “行政目標(biāo)責(zé)任書”來(lái)推進(jìn)日常行政工作展開，基層行政事務(wù)不斷累積，各社區(qū)居委會(huì)被迫以不合理的工作方式完成分派任務(wù)，最終造成群眾滿意度不高、日常公共事務(wù)參與積極性不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)狀況。

（二）個(gè)別行政失范現(xiàn)象放大化，阻礙政府信任建設(shè)進(jìn)程

政府信任建設(shè)是不會(huì)終止、不斷波動(dòng)的雙向交互過(guò)程，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在當(dāng)前新時(shí)代背景下提高中國(guó)公民政府信任的重要手段。[9]必須承認(rèn)的是，現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)家治理的制度、方式等仍在滿足社會(huì)需要上存在不足，個(gè)別社會(huì)事件經(jīng)過(guò)輿論發(fā)酵，很容易引起民眾不滿。

（三）基層政治參與渠道模糊，無(wú)法滿足社會(huì)治理需求

我國(guó)的政治制度保障我國(guó)公民參政權(quán)利，但在具體的參與方式、參與實(shí)施的細(xì)節(jié)上仍需全面調(diào)節(jié)，缺少積極有效的公民參與機(jī)制和程序性規(guī)范，從而影響我國(guó)公民參與積極性和主動(dòng)性。公民群體中社會(huì)上層和中層具有高度的個(gè)體效能感，有著一定的經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)資源，[10]對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到積極的促進(jìn)作用。

（四）內(nèi)外因素致使公民政治共識(shí)缺失

改革開放以來(lái)，外來(lái)信息的流入使部分社會(huì)公眾片面認(rèn)為西方管理制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)上存在優(yōu)勢(shì)，加之意識(shí)形態(tài)和政治立場(chǎng)的不同，部分西方媒體對(duì)于國(guó)內(nèi)事件歪曲事實(shí)，損害了中國(guó)民眾的利益，給黨和政府的形象帶來(lái)危害，破壞了中國(guó)民眾對(duì)政治體系的信任基礎(chǔ)。

五、公民參與中政府信任提升對(duì)策

黨的十九屆五中全會(huì)指出，要 “建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，因此，要促進(jìn)政府信任的提升，就要使公民能夠真正地參與到公共服務(wù)的各項(xiàng)建設(shè)中。

（一）提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)公民政府效能感

新時(shí)代，我國(guó)政府要積極貫徹 “人民主體性”原則，高效履行政府職責(zé)，積極主動(dòng)地為人民謀福祉。因此，政治效能感在增進(jìn)政府信任過(guò)程中的作用不可忽視。

通過(guò)完善參與制度，鼓勵(lì)基層制度創(chuàng)新。[11]通過(guò)與傳統(tǒng)民俗、鄉(xiāng)規(guī)鄉(xiāng)約等非正式制度相結(jié)合，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)盡可能減少政務(wù)績(jī)效與公民期望值之間的差距，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量；強(qiáng)化政府工作人員制度意識(shí)，在思想認(rèn)識(shí)上加強(qiáng)制度權(quán)威，對(duì)于合理訴求，政府部門應(yīng)主動(dòng)了解，及時(shí)作出回應(yīng)，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)按照制度辦事；對(duì)于不合理訴求，采取及時(shí)教育，針對(duì)性地尋找解決途徑，并積極宣傳制度化參與；同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行政務(wù)信息公開制度，切實(shí)消除公民疑慮。

（二）加大宣傳教育頻率，深化共建共治共享理念

加強(qiáng)基層參與制度推廣教育，提高公民對(duì)參與制度的全面認(rèn)識(shí)。提高公民參與社會(huì)治理能力和水平的前提條件是公民對(duì)具體參與制度的充分了解，公民對(duì)參與制度了解不全面是公民參與度不高的主要原因之一。[12]對(duì)此政府相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合多種渠道，利用傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等全方位手段，加強(qiáng)各類參與制度的內(nèi)容意義教育，提高公民對(duì)參與制度的認(rèn)知度。

重視媒體對(duì)政府信任的間接作用。公民通過(guò)媒體了解國(guó)家和地方各個(gè)層面的公共政策，對(duì)政府信任產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用。[13]媒體平臺(tái)要提高對(duì)內(nèi)容質(zhì)量的把控，對(duì)信息采集到投放的全過(guò)程進(jìn)行內(nèi)容甄別，引導(dǎo)公民提升對(duì)媒體平臺(tái)的信任度，提高公民對(duì)基層政府的信任。

（三）優(yōu)化公民參與渠道，增強(qiáng)社區(qū)治理的主動(dòng)式參與

公民參與制度建設(shè)及完善的最終目的是確保公民以合法有效的方式參與社會(huì)治理，明確規(guī)避不合法行為。政府要完善公民制度化參與機(jī)制，充分尊重公民主體性，發(fā)展全過(guò)程人民民主。新征程上，要在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活各環(huán)節(jié)各方面都體現(xiàn)人民意愿、傾聽人民聲音。居民的意見是推進(jìn)社區(qū)治理諸項(xiàng)事務(wù)的基本依據(jù)，居民滿意是社區(qū)治理的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[14]

六、結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)如今社會(huì)治理問(wèn)題冗雜、眾多利益交織的現(xiàn)狀，政府信任提升不能僅僅依靠公民，作為國(guó)家公權(quán)力代表的黨和政府，既有解決諸多社區(qū)治理問(wèn)題的資源，又有組織社區(qū)公民行動(dòng)并增強(qiáng)其橫向聯(lián)系的能力。因此，要想實(shí)現(xiàn)居民持續(xù)而有序地參與，必然需要黨和政府引導(dǎo)和推動(dòng)。通過(guò)規(guī)范政府人員行為、加大宣傳教育頻率以及優(yōu)化公民參與渠道，深化政治共識(shí)認(rèn)同，相互呼應(yīng)，這才是提升公民政府信任的根本之策。

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基金項(xiàng)目： 1.團(tuán)中央2018年度青年誠(chéng)信體系建設(shè)研究課題“青年誠(chéng)信評(píng)估體系構(gòu)建研究”（課題編號(hào)：QNXYZ2018004）；

2. 2022年唐山市社科聯(lián)項(xiàng)目“唐山市深化信用體系建設(shè)研究”（課題編號(hào)：TSSKL2022-262）。

作者簡(jiǎn)介： 李怡寧，女，漢族，河北邯鄲人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理；

薄建柱 （通訊作者），男，漢族，河北唐山人，博士，教授、碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：公共管理、行政管理；

陳曲，女，漢族，河北唐山人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。