跨域治理機(jī)制視角下張家港市“河長制”改革的提升

摘要：“河長制”是我國流域治理制度中的一大創(chuàng)新，目前在全國范圍內(nèi)已經(jīng)普及。本文以張家港市“河長制”為例，通過調(diào)研其機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行情況，嘗試從跨域治理角度對“河長制”的運(yùn)行情況進(jìn)行分析，針對目前“河長制”治理效果不高、問責(zé)機(jī)制不合理、部門溝通不暢、公共參與度不高等問題，提出采用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)置公共河長、企業(yè)河長等方式，以期為“河長制”的改進(jìn)提供新方向、新思路，讓“河長制”改革在地區(qū)實踐中不斷完善。

關(guān)鍵詞：跨域治理；“河長制”；生態(tài)補(bǔ)償；社會治理

我國河湖眾多，是世界上水系最發(fā)達(dá)的國家之一。為了能夠讓豐富的水資源給社會發(fā)展帶來源源不斷的效益，我國迫切需要一套先進(jìn)的河湖管理與保護(hù)的機(jī)制，“河長制”應(yīng)運(yùn)而生，目前該制度已作為一種流域治理創(chuàng)新體制，在全國范圍內(nèi)得到了推廣運(yùn)行。為了能夠在地方實踐中不斷完善其運(yùn)行機(jī)制，本文從跨域治理的角度出發(fā)，以張家港市為例，探究 “河長制”改革的新思路，以期推動流域治理工作進(jìn)一步發(fā)展。

一、跨域治理的理念

“跨域治理”涉及超越地理和組織界限的概念?！翱缬颉笨梢允强缭降乩砜臻g，也可以是跨越不同領(lǐng)域或組織。在我國，公共管理研究關(guān)注各行政區(qū)劃間的合作，強(qiáng)調(diào)不同組織和部門的協(xié)作。

跨域治理的概念可分為狹義和廣義。狹義的跨域治理主要關(guān)注跨行政區(qū)域地方團(tuán)體之間的合作事務(wù)，而廣義的跨域治理不僅包括跨行政區(qū)域，還包括跨部門、跨組織。[1]林水波[2]認(rèn)為，跨域治理的對象包括因職責(zé)分配不合理、重復(fù)管理或無人管理的相關(guān)問題。而治理的方式則通過協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方之間的關(guān)系，采用協(xié)力、社區(qū)參與和契約等方式共同行動，以解決公共難題。

二、張家港市“河長制”開展情況

2017年5月，張家港市委市政府發(fā)布了 《張家港市關(guān)于全面深化河長制改革的工作方案》的通知，以更好地解決水問題、維護(hù)河湖健康生命、完善水治理體系。[3]張家港市根據(jù) “河長制”工作方案，建立了分級管理、屬地負(fù)責(zé)的河長組織結(jié)構(gòu)。整個體系包括市、鎮(zhèn)、村三級，旨在實現(xiàn)河長的全覆蓋。

張家港市在地域上與常熟市、江陰市相鄰，其中，常熟市與張家港市同屬蘇州市，兩市根據(jù)蘇州上級河長工作要求，于2020年印發(fā)了 《常熟市與張家港市聯(lián)合河長制工作制度》，主要針對張家港河、走馬塘等上下游、左右岸交界的河湖開展治理工作；[4]江陰市同樣與張家港市毗鄰，兩地河網(wǎng)交錯，地域相連，雖然江陰市隸屬無錫市，但兩市仍根據(jù)本地實際情況，制定了聯(lián)合河長工作制度。這樣區(qū)域聯(lián)合的情況，符合跨域治理的基本條件。[5]

張家港市同周邊共同開展的聯(lián)合工作主要包括以下幾點：一是聯(lián)合巡河。建立定期、定時的聯(lián)合巡河機(jī)制，保證聯(lián)合巡河常態(tài)化。二是聯(lián)合保潔。主要內(nèi)容是兩地各自保證自身行政區(qū)域范圍內(nèi)的河道管護(hù)，水面漂浮物不進(jìn)入對方轄區(qū)，尤其在汛期提前做好水面漂浮物打撈。三是聯(lián)合監(jiān)測。主要針對交界段河道，確定水質(zhì)監(jiān)測的方式、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，互相提交檢測報告，保證對污染源的排查及后續(xù)整改工作的有效落實。四是聯(lián)合執(zhí)法。探索建立跨界河流和重點水域的聯(lián)合執(zhí)法及專項行動機(jī)制，協(xié)調(diào)處理邊界水域違法行為。五是信息共享。架起信息工作交流平臺，定期通報水域環(huán)境、污染防治、風(fēng)險排查、違法整治、信訪輿情等。

三、目前治理不足之處

從跨域治理的角度對張家港市 “河長制”的實施情況進(jìn)行分析，可以看出，“河長制”的設(shè)立明確了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人作為河長的水環(huán)境治理責(zé)任，通過河長實現(xiàn)相關(guān)部門之間的充分調(diào)動和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，然而，“河長制”的推行和實施仍存在問題，如何將 “河長制”從應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的臨時機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期機(jī)制仍需要深入探討。主要有以下幾個方面。

（一）治理效率不高

水資源的管理遵循 “屬地原則”，流域內(nèi)政府主體只能在其行政管轄區(qū)內(nèi)行使權(quán)力，各級的河長和水利部門只能負(fù)責(zé)本地的水利事務(wù)管理，以確保水資源的合理利用和保護(hù)。在這樣的層級體系下，當(dāng)省與市級水利部門或各級河長出現(xiàn)意見沖突或利益角逐時，各級政府之間的溝通和協(xié)調(diào)就會變得異常煩瑣，這可能導(dǎo)致原本由上級部門或河長制定的政策或方針在下放過程中發(fā)生扭曲。因此，跨區(qū)域水資源問題，特別是在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級部門和河長直接管理水資源時，由于上級或地方政府的壓力以及人力、財力、物力等方面的限制，信息的滯留現(xiàn)象更加普遍，從而導(dǎo)致跨域治理的效率普遍較低。

（二）問責(zé)機(jī)制不合理

第一，行政問責(zé)以責(zé)任書形式考核問責(zé)，由紀(jì)委監(jiān)委和涉水部門負(fù)責(zé)，對象是下級政府領(lǐng)導(dǎo)和涉水部門，形成了自上而下的責(zé)任制。這種單一的問責(zé)形式容易使行政問責(zé)流于形式，且利益關(guān)系復(fù)雜。第二，“河長制”的管理體系局限于政府內(nèi)部，未引入非政府治理主體，并未解決涉及不同區(qū)域、不同部門以及社會組織、企業(yè)和公民等多方參與的復(fù)雜性問題，仍屬于封閉式的水環(huán)境治理制度。

（三）協(xié)調(diào)不通暢

一是不同橫向部門之間的協(xié)同配合存在一定的不協(xié)調(diào)性；二是問責(zé)結(jié)果與責(zé)任不匹配。在我國推進(jìn)和實踐 “河長制”的過程中，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)建立了四至五個層級的河道治理體系，這使得原本屬于同一個層級管理的河與湖不再具有直接聯(lián)系，而是需要由多個河長共同來承擔(dān)這一職責(zé)。隨著各地治理任務(wù)的進(jìn)一步細(xì)分，各級河長進(jìn)一步細(xì)化了所管轄的河湖，設(shè)立數(shù)個 “河段長”，以負(fù)責(zé)相應(yīng)管轄區(qū)內(nèi)河湖的治理工作。在河湖治理的實際過程中，隨著協(xié)調(diào)者河長數(shù)量的不斷增加，不同河長之間的協(xié)調(diào)問題逐漸浮現(xiàn)，導(dǎo)致組織邏輯陷入困境，削弱了原本應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用，從而使得 “多龍治水”的現(xiàn)象在橫向上仍然存在。[6]

（四）社會參與度不高

現(xiàn)行 “河長制”基本上是在一個封閉性環(huán)境治理體系下運(yùn)作，對縱向?qū)蛹壗M織依賴性較強(qiáng)，社會力量參與被忽視，造成治污動力缺失。目前 “河長制”在推行時，社會力量基本上還停留在較低層次單純參與，并沒有真正把社會公眾融入到 “河長制”治理體系之中。近年來 “河長制”、上下游、干支流、左右岸及城鄉(xiāng)協(xié)同管理等方面成績斐然。然而，河流的治理工作主要依賴于河長指令的上傳下達(dá)和強(qiáng)制執(zhí)行，對于公眾而言，媒體和網(wǎng)絡(luò)的宣傳力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。群眾很少參與到治理本身，社會公開的治理信息也較少，導(dǎo)致公眾既未參與到治理工作中，也未有效發(fā)揮監(jiān)督和舉報的作用。

四、跨域治理視角對張家港市“河長制”的促進(jìn)作用

流域的整體性和治理的區(qū)域性決定了流域治理的復(fù)雜性。在傳統(tǒng)的流域治理過程中，由于涉及多方利益主體，不同政府間、部門間的配合不力，都會導(dǎo)致流域治理職能混亂，產(chǎn)生重復(fù)治理或無人治理的情況。為了讓 “河長制”在地區(qū)的具體實踐中不斷豐富、完善，基于跨域治理的視角，提出幾點改進(jìn)對策。

（一）協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，提升跨域治理水平

我國大型河湖所在流域大多覆蓋了多個省、自治區(qū)、直轄市，這就涉及多流域橫向政府交流與合作。為促進(jìn)橫向政府間合作，可考慮設(shè)置跨流域河長。跨域河長體系并非是在本級河長以上另設(shè)河長，而是行政契約機(jī)制，與歐盟成員國結(jié)成契約聯(lián)盟相似，集體商議特定事項、確立協(xié)議、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任與義務(wù)、形成協(xié)同合作機(jī)制。從功能上看，跨域河長體系應(yīng)該具有決策功能、執(zhí)行功能、跨流域綜合水治理功能和監(jiān)督功能等四大功能；就組織體系劃分而言，要成立相應(yīng)級別的河長聯(lián)席領(lǐng)導(dǎo)小組、河長聯(lián)席會議主席團(tuán)、區(qū)域協(xié)調(diào)辦公室和區(qū)域河長監(jiān)督委員會。[7]

（二）實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

地方經(jīng)濟(jì)之間存在差異，是造成流域內(nèi)政府難以進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)的重要原因之一。在經(jīng)濟(jì)水平較低的地區(qū)要求地方政府棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展搞環(huán)保不切實際。為此，對同一流域經(jīng)濟(jì)水平差異較大區(qū)域的河湖治理需通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)流域內(nèi)部行政區(qū)域之間利益均衡。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則就是 “受益者付費(fèi)，破壞者買單”。2011年，在財政部和環(huán)保部門的推動下，我國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點項目在新安江 （流經(jīng)安徽和浙江兩?。﹩?。按照協(xié)議規(guī)定，只要上游安徽省出境水質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)，下游浙江省每年向安徽省賠償1億元。這一機(jī)制實施3年來，新安江水環(huán)境得到了明顯改善。[8]

在縣鄉(xiāng)兩級河長管理層面，可由縣級和市級河長主導(dǎo)，依據(jù)區(qū)域內(nèi)河湖流域規(guī)模和跨行政地區(qū)多寡實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對僅橫跨兩個地區(qū)的江河湖泊，“下游受益者”可以對 “上游治理者”給予一定財政資金補(bǔ)償。對于橫跨3個或3個以上地區(qū)的河湖，如某河按流向橫跨A市、B市和C市等，可完善 “新安江模式”，當(dāng)3市出境水質(zhì)均達(dá)標(biāo)或均未達(dá)標(biāo)時，不需賠償，分別對3市采取相應(yīng)獎懲措施；對3個城市中部分城市出境水質(zhì)合格的，出境水質(zhì)合格城市可享受補(bǔ)償金，出境水質(zhì)未達(dá)標(biāo)城市應(yīng)支付補(bǔ)償金。例如，A市達(dá)標(biāo)，B市不達(dá)標(biāo)，C市不達(dá)標(biāo)，那么B市要給A市 “受益補(bǔ)償金”，同時要支付給C市 “破壞補(bǔ)償金”，而C市要向省級政府交納任務(wù)不達(dá)標(biāo)的 “財政金”，且該財政金要高過B市給的破壞補(bǔ)償金。

（三）擴(kuò)大社會參與面，調(diào)動社會力量共同參與

1.設(shè)置 “公眾河長”，提高公眾參與度

對于跨區(qū)域公共事務(wù)如河湖管理，應(yīng)充分利用公眾力量，激發(fā)公眾積極參與，實現(xiàn) “高層推動，大眾參與”?！肮姾娱L”擔(dān)負(fù)的職責(zé)包括宣傳河道環(huán)境保護(hù)和清理工作，進(jìn)行不定期巡查和宣傳工作，填補(bǔ) “官方河長”在日常生活和生產(chǎn)活動中的空白。此外，他們還可以通過 “河長制”信息化平臺報告河道檢查中的問題，建立公眾水質(zhì)數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)河長和相關(guān)部門履職。同時，作為當(dāng)?shù)鼐用?，公眾河長要監(jiān)督本地居民和企業(yè)，組織防止損害水質(zhì)的行為，并對河長和相關(guān)部門的履職進(jìn)行監(jiān)督，從而改善行政體系中的自查現(xiàn)象，健全社會監(jiān)督制度。

2.建立 “企業(yè)河長”，提升企業(yè)社會責(zé)任

企業(yè)尤其是高污染重型工業(yè)企業(yè)，是水環(huán)境損害的主要來源。他們有責(zé)任和能力成為社會生態(tài)系統(tǒng)的一部分，與河長共同參與水資源治理與保護(hù)。例如，浙江省嘉興市2014年推行了 “企業(yè)家河長制度”，充分發(fā)揮企業(yè)家的實力，在河道管理與保護(hù)方面擔(dān)負(fù)責(zé)任。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家通過改進(jìn)工藝提高生產(chǎn)效率、實現(xiàn)節(jié)能減排等環(huán)保目標(biāo)，并積極參與政府河道管理，提供管理資金用于河道疏通和環(huán)境美化。這種參與方式比僅僅依靠行政指令更容易為廣大人民接受，加入企業(yè)主體的水資源保護(hù)和水污染治理團(tuán)隊，有效減輕政府在水環(huán)境治理中的壓力，填補(bǔ)社會參與不足的空缺，值得推廣。

五、結(jié)束語

在流域治理的過程中，“河長制”發(fā)揮了通力協(xié)調(diào)各部門、統(tǒng)籌政府間職責(zé)的重要作用，也正因此，其成為能夠在全國推廣的一項治理制度。隨著流域治理進(jìn)程的不斷深入，“河長制”也面臨機(jī)制不足、亟須改革的問題。本文以張家港市為例，用公共管理中跨域治理的視角，嘗試對當(dāng)前縣鄉(xiāng)層面 “河長制”的不足之處進(jìn)行梳理，不斷完善基層治水體制，推動基層治水能力更好發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 林水波，李長晏.跨域治理[M].臺北：臺北五南圖書出版公司， 2011.

[3] 張家港市人民政府.張家港市級-張委辦〔2017〕28號市委辦公室、市政府辦公室印發(fā) 《張家港市關(guān)于全面深化河長制改革的工作方案》的通知[EB/OL].[2017-08-08].https：//www.zjg.gov.cn/zjg/c100038/201708/2ffabbfa0db4416e921cec9db1a22c3c.shtml.

[4] 水利部網(wǎng)站.常河長辦〔2020〕15號張河長辦〔2020〕9號關(guān)于印發(fā)《常熟市與張家港市聯(lián)合河長制工作制度》的通知[EB/OL].[2020-03-10].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/ 2020-03/10/content_5489548.htm.

[5] 水利部網(wǎng)站.張河長辦〔2020〕17號、澄河長辦〔2020〕15號 關(guān)于印發(fā)《張家港市與江陰市聯(lián)合河長制工作制度》的通知[EB/OL].[2021-01-13].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/ 2021-01/13/content_5579705.htm.

[6] 任敏. “河長制” ：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2015（03）：25-31.

[7] 王昆.關(guān)于構(gòu)建京津冀省際河長制的思考與建議[J].北京水務(wù)， 2017（04）：1-4.

[8] 賴維磊，劉菁菁.關(guān)于靖安縣開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可行性分析[J].江西化工，2013（03）：210-212.

課題項目： 2023年度張家港市社科應(yīng)用研究課題（課題編號：1130）。

作者簡介： 杜曉天，男，漢族，江蘇張家港人，碩士，助教，研究方向：環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境保護(hù)；

邵圣丹，女，漢族，江蘇張家港人，碩士，助教，研究方向：公共管理、大學(xué)生思想政治教育；

陸嘉斐，男，漢族，江蘇張家港人，碩士，工程師，研究方向：城鄉(xiāng)生活污水治理、排水設(shè)施管理。