新型農村社區(qū)治理模式與路徑研究

摘要：農村社區(qū)是新型農村發(fā)展中的重要組成部分，其管理水平高低直接影響我國農村經濟水平的增長程度和社會發(fā)展質量的高低。對新型農村社區(qū)治理模式與路徑研究，具有一定的學術價值和現實意義，“五社聯動”成為我國新農村建設中的一項重要課題。只有通過不斷實踐，才能夠形成一個較為完整的農村社區(qū)管理體系。

關鍵詞：新型農村社區(qū)；治理模式；建議

農村社區(qū)是一種以多個村落或單一村落為單位形成的社會組織，是介于現代城市社區(qū)與傳統(tǒng)行政村之間的一種 “城市與鄉(xiāng)村的過渡階段形態(tài)”，其管理模式具有明顯的 “過渡型”特征。新型農村社區(qū)是指在城鎮(zhèn)化過程中，從農村遷移并集中到城鎮(zhèn)所形成的一類新的社會群體。它不同于城鎮(zhèn)中的社區(qū)，也不同于城鎮(zhèn)中的傳統(tǒng)村莊，而是一種以農村農民廣泛參與社區(qū)治理為根本特點的新型社區(qū)。它集中了黨組織、政府、非營利組織、社區(qū)群眾等多方力量，對推動傳統(tǒng)鄉(xiāng)村經濟社會的健康發(fā)展產生著巨大影響。

一、“五社聯動”治理相關概念

“五社聯動”作為一種比較成熟的社區(qū)管理模式，其目的在于提升我國的基層治理水平，建立共建共治共享的新型社會治理體制。整合多種資源，使之形成合力，推動整個社會的廣泛參與，以實現整體優(yōu)化，符合現代社會組織形式多樣化的發(fā)展趨勢的必然要求，也是具有高度動態(tài)和廣泛適應性的體現。同時，由于構成元素的高度可變性，使其在社會管理中的應用具有較大的創(chuàng)造性。目前，我國農村社區(qū)治理已經進入到一個新的階段，“五社聯動”作為一種新型農村社區(qū)模式，在全國各地得到了廣泛的推行與發(fā)展，但其效果仍需加強。由于農村居民群體結構的單一化，使其在社會生活中的作用受到了極大的制約。此外，在獲取相關社會服務的行政、物資和人力方面也受到極大限制。這些要素在某種程度上制約著農村治理模式的轉型升級，也會影響鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和農民增收致富。要想從根本上緩解這一狀況，就必須建立多元化的社區(qū)服務體系。[1]

二、新型農村社區(qū)治理難點

我們要從實際的角度來探索所屬區(qū)域的新型農村社區(qū)治理模式，要結合所屬區(qū)域的經濟發(fā)展水平、人口分布的趨勢、人文地理等進行綜合分析。由于各種因素的影響，不同區(qū)域的模式在實踐中都存在著不同程度的不足。

一是從社區(qū)治理的視角出發(fā)，社區(qū)治理中缺乏對社區(qū)居民參與的有效運用。在短期內，由于農村居民對農村的認知、行為模式難以改變，導致他們將農村的社會管理視為 “國家事務”，產生了一種被動的心態(tài)，亟待提升其參與水平。在某些不發(fā)達地區(qū)，由于大量的青年勞動者外出務工，村中以老年人和兒童居多，他們受限于能力、學歷和文化水平，難以參與到社區(qū)的治理中去。另外，政府對社區(qū)服務的主導程度較高，導致了社區(qū)服務中的 “政府—社區(qū)—社工”等多元主體的協(xié)同治理、共建共享機制的缺失。

二是從治理方式上講，“三治融合”已經是一種必然。在現實條件下，通過制定村民公約，推進農村法制建設，進而推進農村法治建設。然而，當前農村新型社會治理模式中，仍有一些 “德治”方法過于簡單，通過引進一些外部的文化要素，如組織大型的群眾文藝、體育等活動，對農村社區(qū)進行道德建設等，[2]以提升社區(qū)氛圍、充實鄉(xiāng)村社區(qū)文化為主要目的，未能達到更高、更深層次的價值經營。因此，在 “德治”思想的指引下，如何讓社會主義核心價值觀走進農民心中，在保留中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基礎上重構鄉(xiāng)村社區(qū)的文化價值系統(tǒng)，就成了一個迫切需要研究的課題。

三是在一個管理架構中，所需的路徑節(jié)點較多。雖然不同的管理結構有不同，但是，在管理途徑中，我們要明確三個問題：“誰來當家”“誰是主角”“誰是服務工作者”。居民委員會對 “誰來當家”發(fā)揮了領導作用。但是因為鄉(xiāng)村社區(qū)中的農民特別是與集體經濟上有關聯的農民還沒有完全意義上脫離村集體，我們必須要將居委會和村委會的關系處理得當，維護農民村集體經濟權益，切實保障農民的收益，提高其收益。鄉(xiāng)村社區(qū)中的主體居民群體雖然是以鄉(xiāng)村為中心的群體，但是，我們應該明確，這個群體并非僅限于本地居民，還包括外來移民。所以，我們應該從法制、法治等方面，把這些外來移民引入鄉(xiāng)村，使鄉(xiāng)村社會的治理更加現代化。在 “誰是服務工作者”的問題上，無論是以村委會或居委會為主的社區(qū)管理者，還是以社會工作者為代表的購買服務提供者，都要對其進行準確的定位，避免出現服務對象交叉、服務內容相似問題的出現。

四是資源整合程度不高，居民要求比較復雜。由于我國新型鄉(xiāng)村社會中存在著大量的社會群體，其利益訴求具有多樣性、復雜性等特點。對于被搬遷的人來說，他們的生活和生產習慣都比較固定，對自己的土地仍然有著很強的依賴性。對于農民工來說，他們最關心的問題是就業(yè)、醫(yī)療和孩子的教育問題。在社會服務資源共享方面上來看，沒有充分地整合到社群服務資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作仍是以村級為主，在一個地區(qū)內有多個政府機構，缺乏有效的人才整合。目前，村集體經費與社區(qū)小組經費各自獨立，重復投資與管理服務的空白并存。

三、路徑創(chuàng)新

（一）“五社聯動”在新型農村管理的適切性

要推動 “五社聯動”，既要有國家的積極扶持，又要建立一個以社會服務為基礎的新型農村管理方式，使其成為一種可行的管理方式，使不同的管理機構相互配合，形成一套完整的、綜合的管理體系。每一個機構要想充分地發(fā)揮作用，就需要不斷地提供人力、物力和財力的支撐，從而建立起一套完善的公共服務系統(tǒng)。在此基礎上，要培養(yǎng)更多具有較高專業(yè)水平和較高服務水平的社工，為新一輪的農村治理提供強有力的人力資源支持。在社會的發(fā)展過程中，原有的依賴于政府的思想必須改變，要建立一個人人都有責任、人人都有義務、人人都能享受的共治型社區(qū)治理模式。而 “五社聯動”也在不斷壯大，與新時期的發(fā)展節(jié)奏相吻合，多元主體的管理模式較之單一主體管理模式更具可用性和可操作性。

（二）針對管理主體進行正確的定位

一是要改變政府的管理觀念，促使其實現從管理到服務的轉變。在社區(qū)治理過程中，基層政府應該發(fā)揮引導、監(jiān)督和保障的作用，引導社區(qū)居民、社會組織和社會工作人員參與社會管理，督促各個管理主體依法依規(guī)行動，制定相應的政策措施和管理制度，保障基層社會管理的順利開展。對自己的作用進行正確的認識，對自己的責任進行明確的界定，并實行權力清單制。以這一理念為指導，進一步推進 “放管服”改革，把管理的重點放在基層，提高基層的自主能力。二是加強基層組織的自我管理。在我國城市管理體制改革進程中，作為社區(qū)居民權益代言人的居民代表，應當加強自身治理能力的培養(yǎng)，提高自治能力。三是引入社團，培養(yǎng)地方性的社團。引入和培養(yǎng)能夠為社區(qū)提供專業(yè)服務的社會組織，是做好社區(qū)治理的一項實際需求，為不同類型的社會組織提供平等待遇，加強社會組織的融合，加快社會組織本土化建設，都將有助于社會組織的發(fā)展和壯大。四是要加強對社區(qū)工作人員的培訓和工作能力建設。[3]建立一套社區(qū)工作人員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，加強社區(qū)工作人員準入與退出體系的建設以及對職業(yè)技能的考核，并加強其與社會上各個組織之間的融合，以增強社區(qū)工作人員專業(yè)化、職業(yè)化服務社會、扎根居民的意識。五是要構建社區(qū)各個機構之間的有效聯系和協(xié)調發(fā)展的機制。明確各類社會團體在社會事務中的權利、責任、義務等。

（三）構建完善綜合管理體制

“五社聯動”政策的實施，既為廣大群眾帶來了經濟上的實惠，又為農民的生活帶來了便利，使基層組織凝聚力變得更強，從而有效地維持了農村社會治安穩(wěn)定，并保障了經濟健康發(fā)展。[4]基層工作人員得到了廣大群眾的支持與認可，干群之間的感情得到了進一步的發(fā)展。在此基礎上，進一步加強了村民對農村社區(qū)生活的認同感，促進了村民對社區(qū)生活的參與。與此同時，它還為農村社區(qū)工作者和義工提供了一個與農村社區(qū)和農村社會組織進行溝通和服務的平臺，使社會工作可以朝更加全面、更加專業(yè)化的方向發(fā)展，與社區(qū)工作產生良好的相互作用，從而推動了社區(qū)工作本身的發(fā)展和社區(qū)管理的提高。

1.挖掘志愿潛力

為了更好地適應人們日益提高的對美好生活的需要，推動我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的社區(qū)基層組織制度作了一些有益的探索，如建設農村社工機構和志愿者隊伍。通過設立農村社區(qū)工作站來實現信息資源的共享，同時加強對各種新型農村社會組織的指導和訓練，增強它們在日常經營中的功能。

2.優(yōu)化農村社區(qū)項目化運行模式

面對日趨繁雜的新型農村生活，以及從傳統(tǒng)村莊逐步過渡到現代化城鎮(zhèn)的各種生活方式轉變，同時解決 “空巢”問題所造成的巨大壓力，把社會工作融入農村社區(qū)的構建，尋找一條符合中國國情的鄉(xiāng)村社區(qū)工作之路具有很大的現實意義。農村社區(qū)工作的 “項目制”運作是以鄉(xiāng)村社會工作為載體、以社區(qū)工作為主體、以專家為主導的 “專家型”運作方式，既是對鄉(xiāng)村社會工作的一種積極探索，也是對鄉(xiāng)村社區(qū)工作組織功能作用的充分體現。

（四）適應新情況，理順各個層面的責任

從 “誰來當家”方面上來看，當行政村全部遷入城市時，其村莊功能就會自然而然地消失。而在新型農村建設地區(qū)，村民委員會的公共功能已經被新的社區(qū)所取代，村民委員會的經濟功能也已經轉移到了農村。為此，目前應該把農民的政治和社會身份界定為 “新社區(qū)”的一員，并將其納入居民委員會的統(tǒng)一管理之中。應當建立一份與居民委員會緊密相關的公益事業(yè)表，并將其交于居民委員會。

在 “誰是主角”問題上，筆者認為應以 “三治融合”為手段，將各種不同的團體進行有機整合，并充分發(fā)揮主體的自我意識。構建以自治為基礎、以德治為先導、以法治為保障的社會管理體制，堅持 “以人為本”的發(fā)展理念，充分發(fā)揮群眾在社會管理和鄉(xiāng)村文化建設中的作用，充分發(fā)揮群眾的積極性、能動性和創(chuàng)造性。在社區(qū)層面上，以社區(qū)為單位，以村民為成員，不斷提升村民對社區(qū)管理的參與熱情和創(chuàng)造力，并以此為基礎，構建社區(qū)管理中的共同價值觀。

從 “誰做服務工作者”的方面上來看，作者主張不管是何種類型的服務對象，都必須明晰基層自治組織的責任。一是就目前而言，作為社會轉型期產品的新型農村社區(qū)，仍需在其治理中充分發(fā)揮基層組織的領導功能，并持續(xù)引領多元主體高效有序地進行社會協(xié)作；[5]二是要為新農村建設提供必需的公共物品、公共服務，并對其進行統(tǒng)籌、組織、落實，防止在新農村建設過程中造成新農村建設中的 “獨斷專行”，造成新農村建設中的 “兩極分化”；三是對農村社區(qū)如 “拆村并居”“城市改造”等進行規(guī)劃管理時，要切實保障和處理好社區(qū)內群眾的權益，避免出現侵害群眾利益的情況。

（五）以價值觀為導向，筑牢精神根基

新型農村社會正處在轉型時期，適宜實行 “德治”。目前，農村社會管理中的 “德治”仍處于以群眾傳統(tǒng)觀念為主導的文化宣教階段，今后將進一步發(fā)展到以 “核心價值觀”為主導的更高層次。[6]沒有文化形態(tài)這個中介，人的價值觀念是無法形成的。在硬件方面，建立公用的文化基礎設施來培育公共文化，讓市民可以在公共領域中自主地進行交流，尋找到彼此的共同價值。在社區(qū)建設進程中，通過挖掘歷史文化、紅色革命文化，對社區(qū)進行相關改造建設，激發(fā)村民對家鄉(xiāng)的熱愛，對美好生活的熱愛。

（六）要加強對社區(qū)治理人員的外在監(jiān)管

一是通過定期召開居委會和農村基層干部會議，讓居委會和農村基層干部有充分的反省時間，及時發(fā)現問題，繼續(xù)為農村群眾提供服務。此外，社區(qū)居民委員會工作人員與社區(qū)骨干應當互相監(jiān)管，對那些把自己的利益置于公共利益之上的人，要進行勸說或者不讓他們參加一系列的社區(qū)選舉，確保管理干部的公平性。二是要設立適當的途徑，聽取居民對社區(qū)管理者的意見?？梢酝ㄟ^定期舉行“村民評議”或建立“社區(qū)匿名舉報郵箱”等方式來了解居民對社區(qū)管理者的需求，從而從不同的角度增強管理者的責任感，讓管理者能夠更好地履行自己的職責，永遠為居民提供最大的利益。

（七）加強與居民的交流，掌握居民的需要

要解決好居委會成員與社區(qū)骨干同居民的矛盾，最基本也是最直接的辦法就是要與兩者之間進行有效的溝通。居委會與社區(qū)居民的交流應當是一個雙向的過程，因此要繼續(xù)完善居委會與居民的雙向交流機制。一是社區(qū)居委會要做好工作的解釋與報告。通過舉辦講解大會、張貼公告等形式，對居委會的治理決策、治理活動等一套治理措施進行詳盡的解釋，使其充分認識到治理的目標和好處，幫助他們打消對居委會及其治理政策的錯誤認識，主動投身于社區(qū)治理之中。同時，也要為當地的市民提供意見和施政思路?？梢栽谏鐓^(qū)里選擇一些住戶，與他們進行深度交流，傾聽他們對社區(qū)管理工作的意見，發(fā)現不足之處，提高他們的管理水平。其次，應鼓勵居民積極參與社區(qū)管理，對好的方法給予物質上的獎賞與扶持，對有實際應用價值的方法則應加以落實。

四、結束語

深入探討新農村社區(qū)的治理問題，對推進鄉(xiāng)村振興進程有著非常深遠的意義。隨著我國農村建設的不斷深入，越來越多的個人、群體、組織開始意識到這一問題，并提出了相應的對策。我們在分析我國新型農村社區(qū)的時候，不應該局限于傳統(tǒng)行政村，更應該以一種動態(tài)的視角來看待這一問題。

參考文獻：

[1] 覃天卓.南寧市新型農村社區(qū) “三建五治六共” 治理模式的探索與實踐[J].農村經濟與科技，2023，34（01）：213-216.

[2] 劉劍.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下優(yōu)化新型農村社區(qū)治理服務模式研究[J].農村實用技術，2022（12）：88-90.

[3] 劉偉，笪麗芳.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新型農村社區(qū)治理模式研究[J].上海城市管理，2020，29（02）：17-20.

[4] 馬麗.新型農村社區(qū)治理模式研究：基于對全國鄉(xiāng)村治理示范村黃金村協(xié)商治理的審視[J].區(qū)域治理，2020（14）：44-46.

[5] 王冠軍.新型農村社區(qū)社會管理創(chuàng)新 “內卷化” 及治理對策[J].農業(yè)經濟，2020（06）：44-46.

[6] 謝杉，賈志楊.淺析我國新型農村社區(qū)建設中存在的問題及改進對策[J].河南農業(yè)，2020（14）：54-56.

課題項目： 易地扶貧搬遷安置社區(qū)的治理與發(fā)展路徑探究—以周至縣5個移民搬遷安置社區(qū)為例，課題編號：2023SZX504。

作者簡介： 吳西蒙，男，漢族，陜西咸陽人，本科，高級政工師，研究方向：鄉(xiāng)村振興；

梁磊，男，漢族，陜西渭南人，本科，講師，研究方向：鄉(xiāng)村振興；

張鋒，男，漢族，陜西西安人，?？?，研究方向：鄉(xiāng)村振興。