中國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策70年：演變歷程與演進特征

沙德春 何新偉

摘要：[目的/意義]產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策是驅(qū)動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要動力，系統(tǒng)回顧總結(jié)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的歷史進路對于鄉(xiāng)村振興具有重要意義。[方法/過程]以1949—2020年間1，487篇國家層面鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對象，運用政策文獻計量、政策文本內(nèi)容分析等多元方法研究中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的演變歷程與演進特征。[結(jié)果/結(jié)論]中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)階段性增長特征，政策類型由“規(guī)范–指令”型主導向“規(guī)范–引導”型并重演變；政策發(fā)文主體由“單兵作戰(zhàn)”主導向“部門聯(lián)合”趨勢演變，發(fā)文主體合作網(wǎng)絡呈現(xiàn)核心主體多元化、核心網(wǎng)絡分散化演進特征；政策聚焦隨社會經(jīng)濟重點領(lǐng)域細化與轉(zhuǎn)移發(fā)生延展性變遷，在“產(chǎn)業(yè)融合、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)支撐”三大方面經(jīng)歷了顯著的主題演變，在“稅收、科技、流通、資金、人才、質(zhì)量安全”六個領(lǐng)域體現(xiàn)出明顯的政策演進慣性。

關(guān)鍵詞：中國 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策 政策演進 共詞分析 政策文獻計量分析

分類號：F204

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.05

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

*本文系河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目“基于創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展路徑研究”（項目編號：2023-YYZD-10）、河南省高層次人才特殊支持“中原英才計劃——中原青年拔尖人才”項目“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動鄉(xiāng)村振興的路徑機制”（項目編號：ZYQR201912202）研究成果之一。

1 前言

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興在解決農(nóng)業(yè)蘊含價值釋放不充分、農(nóng)村勞動力流失以及農(nóng)民增收困難等“三農(nóng)”問題方面的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)顯著。不僅如此，其對促進實現(xiàn)共同富裕、緩解不平衡不充分發(fā)展之矛盾等同樣提供著強勁動能。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中，政策是其中的一個重要驅(qū)動因素[1]，具有調(diào)控鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)范鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式以及分配鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果等重要作用。當前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策數(shù)量不斷增大、政策體系越來越復雜，系統(tǒng)梳理、總結(jié)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的演變歷程與演進特征，既有助于厘清鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其政策演變規(guī)律，又能夠總結(jié)已有政策制定經(jīng)驗，為未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策制定優(yōu)化提供重要參考。

已有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策研究主要集中在以下三方面。一是從政策演進角度出發(fā)，在劃分政策發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，從政策主體、政策類型、政策工具、政策目標等維度分析特定領(lǐng)域政策演進特征，如農(nóng)業(yè)[2]、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)[3]、農(nóng)村電子商務[4]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)[5]等。二是從政策績效角度出發(fā)，運用定量化方法評估鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策[6]、電子商務進農(nóng)村政策[7]、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游政策[8]、農(nóng)業(yè)保險補貼政策[9]等在經(jīng)濟、社會以及生產(chǎn)方面的影響。三是從政策優(yōu)化角度出發(fā)，在剖析現(xiàn)行政策存有問題或鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，給出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體性政策建議[10]，以及產(chǎn)業(yè)用地[11]、財稅支持[12]、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展[13]等具體領(lǐng)域支撐政策的優(yōu)化建議?？偟膩碚f，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域已取得了較為豐富的研究成果，但以單類型產(chǎn)業(yè)政策樣本為主，缺乏對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的大樣本研究，難以反映中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演變的總體面貌與歷史邏輯。因此，本文以中華人民共和國成立70多年（1949—2020年）來國家層面鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對象，結(jié)合政策文本數(shù)量時序演進分布和國家發(fā)展標志性事件劃分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展階段，運用政策文獻計量分析、內(nèi)容分析和共詞分析等多種方法提煉各階段鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的演進特征，系統(tǒng)性反映中華人民共和國成立至今鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演變?nèi)病?/p>

2 數(shù)據(jù)來源

本文以“北大法律信息網(wǎng)”為政策樣本選取的主要平臺，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門官方網(wǎng)站為補充平臺。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)隸屬于“三農(nóng)”問題，其組織形態(tài)經(jīng)歷由社隊企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、再到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的演進過程。因此，在“北大法律信息網(wǎng)”檢索平臺中，以“農(nóng)業(yè)+農(nóng)村+農(nóng)民+土地+社隊+鄉(xiāng)鎮(zhèn)+鄉(xiāng)村”（該檢索式能夠檢索到包含其中任一關(guān)鍵詞的政策文本）為檢索式進行全文精確檢索，檢索時間跨度為“1949—2020年”，政策樣本來源為“中央法規(guī)”?；跈z索結(jié)果，以政策文本題目、關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次、關(guān)聯(lián)內(nèi)容等關(guān)鍵要素為依據(jù)，初步得到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策2，386篇。然后，對初步得到的政策文本進行精讀，保留與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)和對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供實質(zhì)性指導的政策文本。最后，考慮到單平臺、人為誤差等因素，利用政策檢索補充平臺和政策間的引用、更替關(guān)系進行回溯檢索，剔除重復出現(xiàn)及函、復函、任免決定等文件，最終得到國家層面鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策1，487篇，作為本文的研究樣本。

3 中國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演變階段

根據(jù)政策數(shù)量時序分布和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的標志性事件，將我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程劃分為5個階段，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策演進階段見圖1。

第一，奠定基礎(chǔ)階段（1949—1977年）：聚焦“一產(chǎn)”，政策體量低速徘徊。中華人民共和國成立初期，個體農(nóng)業(yè)難以滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品的需求[14]。為此，逐漸建立起農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營體制。這一階段對社會主義經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律尚未有深刻的認識。制度與現(xiàn)實的雙重桎梏，使該時期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)未能受到足夠的重視。該階段鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策整體數(shù)量較低，年均發(fā)文量僅約2篇。1949—1957年間，政策發(fā)布數(shù)量呈逐漸上升趨勢，主要聚焦于農(nóng)業(yè)相關(guān)問題；而在1958年之后，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐漸走向“低迷”。

第二，恢復發(fā)展階段（1978—1992年）：兼顧“農(nóng)工商”，政策數(shù)量顯著提升。1978年，建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、廢除人民公社制度、取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度等構(gòu)成農(nóng)村改革的核心內(nèi)容，農(nóng)村大量勞動力從土地的“束縛”中解脫，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展提供了人力基礎(chǔ)。與此同時，原有的偏向重工業(yè)的發(fā)展模式為以輕工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了發(fā)展空間[15]。該階段產(chǎn)業(yè)政策共有223篇，年均發(fā)文量近15篇。政策內(nèi)容由最初的以農(nóng)為主轉(zhuǎn)向農(nóng)工商聯(lián)合發(fā)展，涉及的產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)支撐方式更加多樣。

第三，優(yōu)化調(diào)整階段（1993—2005年）：初顯市場導向，年均發(fā)文實現(xiàn)倍增。以提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標為標志，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入市場需求主導的新階段。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，許多問題也逐漸凸顯，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場需求不匹配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不均衡、產(chǎn)權(quán)制度面臨改革[15]和“脫農(nóng)”現(xiàn)象明顯[16]等。該階段政策文本數(shù)量保持增長狀態(tài)，共375篇，年均發(fā)文量實現(xiàn)倍增，達到約29篇。政策內(nèi)容深度明顯提升，由促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展逐漸向產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整過渡。

第四，深化調(diào)整階段（2006—2014年）：細化非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，政策體量持續(xù)增長。2006年，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅、社會主義新農(nóng)村建設等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，使“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的局面逐漸形成。然而，以小農(nóng)經(jīng)濟為主體的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與大市場之間仍難以建立起有效銜接[17]。產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量整體增速有所放緩，該階段共發(fā)文403篇，年均發(fā)文近45篇。以鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等為主題的政策文本逐漸增多，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐體系以及推進產(chǎn)業(yè)間融合發(fā)展等受到進一步關(guān)注。

第五，提質(zhì)升級階段（2015—2020年）：調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，發(fā)文量達歷史新高。政府就如何延伸鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)價值鏈曾做過大量探索，如發(fā)展農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)、建設貿(mào)工農(nóng)一體化生產(chǎn)基地和推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。2015年中央一號文件首次提出“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的概念，這是基于以往探索經(jīng)驗的一次重大政策創(chuàng)新。該階段產(chǎn)業(yè)政策文本數(shù)量出現(xiàn)歷史最高值，單年最高發(fā)文量是2017年的97篇，年均發(fā)文量為70篇。同時，該階段國家宏觀戰(zhàn)略疊加，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策逐漸向深度與廣度進軍。

4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策外部特征演進

4.1 政策類型演進特征：“規(guī)范–指令”型主導轉(zhuǎn)向“規(guī)范–引導”型并重

1949—2020年，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策類型主要有13種（限于篇幅，具體結(jié)果留存?zhèn)渌鳎?。通知、意見、計劃和?guī)劃等具有較強規(guī)范性和約束性的政策文本整體上在各階段均占有較大比例，規(guī)定、決定、綱要和條例等具有強約束性的政策文本整體上是在前三個階段出現(xiàn)的頻次較高，方案和方法等具有較強針對性、引導性的政策類型后期使用頻次逐漸提高。這說明鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策已由規(guī)范性、約束性較強轉(zhuǎn)向規(guī)范性與引導性并重，政策的包容性在增強。

4.2 政策發(fā)文主體演進特征

我國政府機構(gòu)歷經(jīng)多次改革，內(nèi)容涉及機構(gòu)撤銷、合并、更名以及職能變化等多方面。為了便于統(tǒng)計分析，對于已經(jīng)發(fā)生變更的政府機構(gòu)，按其主要職責目前所在責任機構(gòu)，統(tǒng)一使用最近一次改革后的機構(gòu)名稱進行分析。

4.2.1 政策發(fā)文主體：“單兵作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“部門聯(lián)合”1949—2020年間，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布主體共涉及71個部門和單位，反映了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復雜性。各階段單主體發(fā)文量始終占有一半以上的比例，但呈現(xiàn)下降趨勢，多主體聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量和比例開始上升，尤其是三主體及以上個數(shù)主體聯(lián)合發(fā)文，在數(shù)量和比例兩方面出現(xiàn)了增長現(xiàn)象（限于篇幅，未展示相應圖形，留存?zhèn)渌鳎?/p>

4.2.2 發(fā)文主體合作網(wǎng)絡：核心主體轉(zhuǎn)向“多元”，核心網(wǎng)絡趨向“分散” 可視化技術(shù)是政策文獻計量分析的重要工具[18]。提取各階段聯(lián)合發(fā)文政策發(fā)文主體，使用SATI文獻計量軟件構(gòu)建發(fā)文主體合作矩陣、Ucinet軟件繪制發(fā)文主體合作網(wǎng)絡。其中，每個節(jié)點代表一個發(fā)文主體，節(jié)點的位置表征該發(fā)文主體在網(wǎng)絡中的作用，節(jié)點的大小賦予度數(shù)中心度（degree）屬性，節(jié)點越大則表明與該發(fā)文主體直接合作的次數(shù)越多，連線的粗細反映發(fā)文主體間的合作程度。各階段發(fā)文主體合作網(wǎng)絡如圖2所示，圖2（a）至圖2（e）分別代表奠定基礎(chǔ)階段、恢復發(fā)展階段、優(yōu)化調(diào)整階段、深化調(diào)整階段和提質(zhì)升級階段。

第一，奠定基礎(chǔ)階段：核心主體單一，核心網(wǎng)絡尚未形成。該階段參與聯(lián)合發(fā)文的部門共有10個，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部處于網(wǎng)絡中的核心位置，核心合作網(wǎng)絡尚未形成。第二，恢復發(fā)展階段：“一核多翼”的局面進一步深化，核心網(wǎng)絡初步顯現(xiàn)。相較于上一階段，聯(lián)合發(fā)文主體數(shù)量成倍數(shù)增長，達到22個。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依然處于網(wǎng)絡中的核心位置，且以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、財政部和商務部等四部門為主體的核心網(wǎng)絡初步顯現(xiàn)。第三，優(yōu)化調(diào)整階段：核心主體多元化，核心網(wǎng)絡進一步凸顯。該階段參與聯(lián)合發(fā)文的部門增至40個，增幅與上一階段基本持平。就核心網(wǎng)絡而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部占據(jù)絕對中心位置的局面逐漸弱化，原四部門構(gòu)成的核心網(wǎng)絡進一步凸顯。第四，深化調(diào)整階段：“一核多翼”與核心網(wǎng)絡并存。該階段參與聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量與上一階段持平，同樣是40個。就核心網(wǎng)絡而言，原四部門構(gòu)成的核心網(wǎng)絡逐漸弱化，且呈現(xiàn)核心網(wǎng)絡中單節(jié)點向外發(fā)散特征。第五，提質(zhì)升級階段：核心主體多元化，核心網(wǎng)絡分散化。聯(lián)合發(fā)文的部門數(shù)量在經(jīng)歷快速增長、基本持平兩階段后，進入到平穩(wěn)增長階段。長期由國家發(fā)展改革委、財政部、商務部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等四部門構(gòu)成的核心網(wǎng)絡被打破，國家林業(yè)和草原局、自然資源部開始與國家發(fā)展改革委、財政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等三部門建立起緊密合作關(guān)系。

5 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在特征演進

5.1 政策文本主題詞選取

為了保證政策文獻主題詞的精準性、規(guī)范性和統(tǒng)一性，在選取政策主題詞時，遵循以下原則：①主客觀相結(jié)合，使用ROSTCM軟件對研究樣本進行詞頻統(tǒng)計，選擇與樣本文獻主題相符且具有實際意義的高頻詞匯作為主題詞，若缺乏相應高頻詞匯，則參照政府機關(guān)制定政策主題詞的方式自行補充；②缺乏明確對象指向、意向含糊的詞匯不納入主題詞選取范圍，如“發(fā)展”“要點”等；③主題詞規(guī)范化，合并基本同義和屬于同一范疇的主題詞，如將示范點、示范基地和示范園等同義詞匯合并為示范區(qū)，將信貸、貸款和保險等同范疇詞匯合并為金融；④核對主題詞，刪除同篇重復主題詞。遵循以上原則，根據(jù)政策樣本核心主題，進行反復多次提取及校準實踐，對每篇政策樣本提取2～4個代表性主題詞。觀察主題詞選取結(jié)果，發(fā)現(xiàn)選取頻數(shù)4次及以上的高頻詞匯能夠基本涵蓋該階段政策的主要內(nèi)容。因此，以頻數(shù)4次為各階段高頻詞閾值。

5.2 政策聚焦點演進特征：延續(xù)性與拓展性并存

第一，奠定基礎(chǔ)階段：主要聚焦農(nóng)業(yè)相關(guān)問題。由表1可知，該階段共有高頻主題詞15個?！稗r(nóng)業(yè)”出現(xiàn)的頻次遠高于其他主題詞，與其基礎(chǔ)性地位相符合。農(nóng)村稅收是政府收入的重要來源，“稅收”的頻數(shù)僅次于“農(nóng)業(yè)”。農(nóng)村主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的實行，使得“收購”“銷售”等成為該階段的高頻主題詞。同時，“合作化”的頻數(shù)也較高，與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營制度的實施有關(guān)。

政策高頻主題詞是政策聚焦點的基本構(gòu)成。進一步將高頻主題詞間的關(guān)系圖譜化展示。結(jié)合圖3和表1，發(fā)現(xiàn)“稅收”“合作化”與“農(nóng)業(yè)”共現(xiàn)頻次較高，“糧食”“收購”和“銷售”聯(lián)系緊密，“副業(yè)”一詞單獨出現(xiàn)頻次較高，其他詞匯出現(xiàn)頻次相對較低。因此，該階段政策主要聚焦于以下四方面：農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)業(yè)合作化生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品收購與銷售以及農(nóng)村副業(yè)生產(chǎn)。①農(nóng)業(yè)稅收。對以農(nóng)業(yè)為主的集體收入、生產(chǎn)技術(shù)落后與自然災害導致的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)等做出稅收安排。②農(nóng)業(yè)合作化生產(chǎn)。相關(guān)政策措施密集出臺以鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化制度。③農(nóng)產(chǎn)品收購與銷售。為便于推進工業(yè)化進程，糧食、棉花和油料等相繼被納入統(tǒng)購統(tǒng)銷范圍。④農(nóng)村副業(yè)生產(chǎn)。該階段圍繞農(nóng)業(yè)合作社開展副業(yè)生產(chǎn)出臺了一系列相關(guān)政策。

第二，恢復發(fā)展階段：開始注重產(chǎn)業(yè)間聯(lián)合，產(chǎn)業(yè)支撐體系初步構(gòu)建。表2顯示，與上一階段相比，高頻主題詞數(shù)量實現(xiàn)倍增，達到31個?！翱萍肌薄百Y金”和“人才”等的出現(xiàn)，說明支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式更加多樣；“農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)”“多種經(jīng)營”等出現(xiàn)的頻次較高，說明農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主的局面正在弱化。同時，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的取消，使“流通”“價格”和“市場”等成為該階段的高頻主題詞。

由表2和圖4可知，稅收工作仍然是政策的關(guān)注重點。按照前文所述，依據(jù)主題詞親疏關(guān)系及出現(xiàn)頻次綜合確定政策聚焦點的方法，得到該階段新增聚焦點：產(chǎn)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)資金管理、農(nóng)副產(chǎn)品流通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)及農(nóng)業(yè)社會化服務體系建立。①產(chǎn)業(yè)科技。面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速但技術(shù)支撐難以為繼的需求，提高科學技術(shù)水平成為該階段政策的著力點。②農(nóng)業(yè)資金管理。該階段農(nóng)業(yè)資金政策數(shù)量迅速提高、支農(nóng)資金類型更加多樣、資金效益成為首要關(guān)注點。③農(nóng)副產(chǎn)品流通。該階段以農(nóng)村流通體制改革為主題的政策文件密集出臺，主要解決農(nóng)副產(chǎn)品流通不暢的問題。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，稅收、科技、環(huán)境、財務制度和產(chǎn)品質(zhì)量等相關(guān)政策在該階段大量出臺。⑤農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)。為推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售緊密結(jié)合，支持國營農(nóng)場、社隊企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)成為重要議題。⑥農(nóng)業(yè)社會化服務體系建立。1983年中央一號文件提出發(fā)展各項生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)后服務，后續(xù)圍繞農(nóng)業(yè)社會化服務體系的政策文件頻繁出臺。

第三，優(yōu)化調(diào)整階段：推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，完善產(chǎn)業(yè)支撐體系。由表3可知，與上一階段相比，高頻主題詞數(shù)量增速放緩，共51個。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方式發(fā)生變化，該階段開始推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面向市場主導，“質(zhì)量安全”“市場”等在該階段頻數(shù)較高。

由表3和圖5可知，產(chǎn)業(yè)科技、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、稅收工作和農(nóng)業(yè)資金管理仍然是該階段政策聚焦點。同時，該階段新增農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、市場管理和人才培養(yǎng)等政策熱點。

該階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)宏觀布局優(yōu)化受到較多關(guān)注，農(nóng)村稅費工作逐漸以減稅、減負為主題，新增政策熱點包括六個方面。①農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。國家經(jīng)濟體制改革使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、市場監(jiān)管等成為著力點。②農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。1996年1月，中央提出推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營逐漸成為重要的政策議題。③農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從科技支撐、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和土地管理等多方面出臺政策。④農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金使用效益、項目管理水平是政策的重要關(guān)注點。⑤市場管理。保障市場均衡、穩(wěn)定價格和市場監(jiān)管等成為政策的聚焦點。⑥人才培養(yǎng)。推進農(nóng)村實用技術(shù)培養(yǎng)、加快科學技術(shù)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中的普及等成為重點內(nèi)容。

第四，深化調(diào)整階段：細化指導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“產(chǎn)業(yè)融合–產(chǎn)業(yè)支撐”持續(xù)深化。表4顯示，高頻主題詞數(shù)量穩(wěn)中有升，總數(shù)為55個?！班l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的頻數(shù)顯著下降，“農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)”“鄉(xiāng)村旅游”和“休閑農(nóng)業(yè)”等頻數(shù)顯著升高，說明政策的針對性和指向性有所提升。農(nóng)業(yè)稅的全面取消，使得“稅收”一詞逐漸退出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)支撐方式及融合模式與上一階段基本保持一致。

由表4和圖6可知，產(chǎn)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資金管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、人才培養(yǎng)和市場管理仍然是該階段的政策聚焦點。除此之外，該階段新增6個政策聚焦點，即漁業(yè)安全生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)金融、示范區(qū)建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。①漁業(yè)安全生產(chǎn)。漁業(yè)安全生產(chǎn)管理逐漸成為“日常性”事務。②產(chǎn)業(yè)金融。金融工具作用的對象更加廣泛，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。③示范區(qū)建設。作用對象包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)和農(nóng)業(yè)科技推廣示范縣等。④現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的總綱領(lǐng)。⑤農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。圍繞農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域布局以及金融支撐等出臺大量指導文件。⑥鄉(xiāng)村旅游。2006年中央一號文件要求全面拓展農(nóng)業(yè)功能和領(lǐng)域，隨后鄉(xiāng)村旅游成為農(nóng)業(yè)功能開發(fā)的重要著力點。

第五，提質(zhì)升級階段：政策聚焦隨戰(zhàn)略實施發(fā)生轉(zhuǎn)移，革新產(chǎn)業(yè)融合模式。表5顯示，該階段高頻主題詞數(shù)量穩(wěn)定增長，達到64個?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，“電子商務”成為高頻主題詞；該階段戰(zhàn)略疊加，“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”“綠色發(fā)展”和“高質(zhì)量發(fā)展”等頻次較高?！爱a(chǎn)業(yè)融合”成為新晉高頻主題詞，與該階段著力推動鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展有關(guān)。

由表5和圖7可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、產(chǎn)業(yè)金融、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、示范區(qū)建設、農(nóng)業(yè)資金管理、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和人才培養(yǎng)仍是本階段政策聚焦點。此外，本階段新增6個政策聚焦點：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村電子商務、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。①農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合。從農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、金融服務、土地管理、政府與社會資本合作等多方面出臺政策，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。②農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為后續(xù)政策的重要議題。③農(nóng)村電子商務。2015年的中央一號文件提出推進電子商務進農(nóng)村綜合示范，隨后多部門就農(nóng)村電子商務發(fā)展做出指導。④農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。圍繞落實綠色發(fā)展理念，不斷出臺以推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展為主題的政策措施。⑤產(chǎn)業(yè)扶貧。出臺了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧等多項政策措施。⑥農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。針對農(nóng)業(yè)主要矛盾變化，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為重要議題。

6 結(jié)論與啟示

6.1 結(jié)論

本文以1949—2020年間1，487篇鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對象，運用政策文獻計量、內(nèi)容分析等方法，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)外部演進特征進行研究，主要得出以下結(jié)論。

第一，中華人民共和國成立以來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策在數(shù)量規(guī)模上呈現(xiàn)階段性增長特征。1949—1977年，政策數(shù)量呈現(xiàn)低速徘徊狀態(tài)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展未受到足夠重視；1978—1992年，政策數(shù)量規(guī)模顯著提升，政策體系初步構(gòu)建；1993—2005年，年均發(fā)文量實現(xiàn)倍增，政策體系進一步完善；2006—2014年，政策體量持續(xù)增長，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)受重視程度穩(wěn)定、持續(xù)提升；2015—2020年，政策總量、年均發(fā)文量均達歷史新高，國家宏觀戰(zhàn)略相繼實施推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向深度與廣度發(fā)展。

第二，中國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策在類型上由“規(guī)范–指令”型主導向“規(guī)范–引導”型并重演變。自中華人民共和國成立至今，規(guī)范性與約束性較強是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策類型演進過程中的總基調(diào)。建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標確立之后，方案、辦法等注重引導性與可操作性的政策類型所占比例逐漸增大，規(guī)范性與引導性并重開始成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策類型的基本演進特征。

第三，政策發(fā)文主體由“單兵作戰(zhàn)”主導向“部門聯(lián)合”趨勢演變。聯(lián)合發(fā)文主體穩(wěn)定性與多變性并存，并呈現(xiàn)核心主體多元化、核心網(wǎng)絡分散化演進特征。政策描述分析表明，中國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策制定以單部門為主，后期多部門聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量持續(xù)攀升。通過考察發(fā)文主體的具體合作情況，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主管部門占據(jù)核心網(wǎng)絡中心位置的局面不斷弱化，核心合作主體由“單一”轉(zhuǎn)向“多元”，且核心網(wǎng)絡中單節(jié)點向外發(fā)散的特征逐漸凸顯，核心合作網(wǎng)絡由“聚攏”趨向“分散”。

第四，各階段高頻主題詞、政策聚焦點持續(xù)增長。從高頻主題詞與政策聚焦點的數(shù)量變化情況來看，二者均經(jīng)歷了“快速增長–基本持平–穩(wěn)定增長”的演進過程，在一定程度上體現(xiàn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策逐漸趨于“理性”的演進特征。而高頻主題詞與政策聚焦點具體內(nèi)容的變化則表現(xiàn)出明顯的階段延續(xù)性與拓展性，國家宏觀戰(zhàn)略實施、黨和政府的重要理念以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實需求等關(guān)鍵要素，持續(xù)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容深度不斷提升、關(guān)注領(lǐng)域日益廣泛。

第五，政策聚焦隨社會經(jīng)濟重點領(lǐng)域細化與轉(zhuǎn)移發(fā)生延展性變遷，在“產(chǎn)業(yè)融合、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)支撐”三大方面經(jīng)歷了顯著的主題演變，在“稅收、科技、流通、資金、人才、質(zhì)量安全”六個領(lǐng)域體現(xiàn)出明顯的政策演進慣性。主題演變方面，產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)歷了發(fā)展農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)到推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、再到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程。鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由農(nóng)村副業(yè)、社隊企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游及農(nóng)村電子商務等產(chǎn)業(yè)過渡。科技、資金、人才及市場等產(chǎn)業(yè)支撐手段在不同階段被提及，產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐的政策體系不斷優(yōu)化調(diào)整；在政策演進慣性方面，稅收在1949—2005年間持續(xù)受到關(guān)注，但隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消逐漸退出歷史舞臺。科技、資金及流通在1978—2020年間始終是政策的聚焦點。人才培養(yǎng)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在1992年之后成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策的聚焦點，并一直保持著較高的熱度。

6.2 啟示

基于上述研究結(jié)論，可得出以下面向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)部門的政策啟示。一是深刻把握鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的概念內(nèi)涵，適宜發(fā)揮政策的規(guī)范性或引導性。關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益分配，應盡可能使用強規(guī)范約束性政策，以保障發(fā)展紅利流向農(nóng)民、留在農(nóng)村；而關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，應多出臺強操作指導性政策，引導農(nóng)民因地制宜地發(fā)展特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是要優(yōu)化政策議程，構(gòu)建跨主體議事協(xié)商機制，激勵鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)與新模式涌現(xiàn)。多部門合作推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸常態(tài)化，探索構(gòu)建高效的合作機制具有必要性；同時，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相應職能部門能夠帶來更專業(yè)化的政策資源。三是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策各項聚焦事務，注意發(fā)揮要素合力。應合理分配政策資源，盡快形成政策目標一致、政策手段相互配合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策體系，通過要素間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)整體水平躍升。

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作者貢獻說明：

沙德春：選題確定與論文修改；

何新偉：數(shù)據(jù)收集與初稿撰寫。

70 Years of Rural Industrial Policy in China： Evolution Process and Characteristics

Sha Dechun He Xinwei

College of Information and Management Science， Henan Agricultural University， Zhengzhou 450000

Abstract： [Purpose/significance] Industrial revitalization is the material basis of rural revitalization， and industrial policy is an important driving force of rural industrial development. It is of great significance to systematically review and summarize the historical path of rural industrial policy for rural revitalization. [Method/ process] Based on 1，487 national rural industrial policy texts from 1949 to 2020， this paper studies the evolution process and characteristics of rural industrial policy since the founding of The Peoples Republic of China by using multiple methods such as policy bibliometric and policy text content analysis. [Result/conclusion] The results show that since the founding of the Peoples Republic of China， the stock of rural industrial policies has gradually increased， and the policy types have changed from “regulation-instruction” type to “regulation-guidance”type. The main body of policy issuing has changed from “individual combat” to “department alliance”， and the cooperation network of the main body of policy issuing presents the evolution characteristics of core main body diversification and core network decentralization. The policy focus has changed with the refinement and transfer of key social and economic fields. It has experienced significant theme evolution in three aspects： “industrial integration-non-agricultural industry-industrial support”， and has manifested obvious inertia in six areas： “tax-science and technology-circulation-capital-talent-quality and safety”.

Keywords： China rural industrial policy policy evolution co-word analysis econometric analysis of policy literature