如何在公共政策評(píng)估中更好發(fā)揮智庫(kù)的作用：中國(guó)實(shí)踐、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與政策建議

李志軍 王群光

摘要：[目的/意義]智庫(kù)是公共政策評(píng)估的一支重要力量，具有專業(yè)性、科學(xué)性、獨(dú)立性和開(kāi)放性等優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮智庫(kù)在公共政策評(píng)估中的作用，對(duì)建立和完善決策咨詢制度，推動(dòng)科學(xué)決策、民主決策，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。[方法/過(guò)程]本文通過(guò)分析我國(guó)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的基本情況，發(fā)現(xiàn)官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)和民間智庫(kù)在公共政策評(píng)估中都做出了積極探索。但是，我國(guó)智庫(kù)還存在參與程度不高、制度化規(guī)范化不足、專業(yè)性科學(xué)性不夠、評(píng)估結(jié)果對(duì)政策調(diào)整影響力有限等短板和不足。[結(jié)果/結(jié)論]為了更好地發(fā)揮智庫(kù)在公共政策評(píng)估中的作用，必須加快構(gòu)建中國(guó)特色新型智庫(kù)，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估工作的制度化和規(guī)范化，提升智庫(kù)參與公共政策評(píng)估工作的專業(yè)性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：智庫(kù) 公共政策評(píng)估 中國(guó)特色新型智庫(kù)

分類號(hào)：C934

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.04

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

1 前言

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重視智庫(kù)在其中可能發(fā)揮的重要作用和特殊地位，要求加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立和完善決策咨詢制度。2022年，黨的二十大對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的具體要求。

公共政策的科學(xué)化、民主化、法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，而公共政策評(píng)估是促進(jìn)政策科學(xué)化、民主化的重要途徑。智庫(kù)作為第三方評(píng)估的一支重要力量，可以在公共政策評(píng)估中發(fā)揮重要作用。在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要充分認(rèn)識(shí)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的重要意義，充分發(fā)揮其重要作用。

2 智庫(kù)是公共政策評(píng)估的一支重要力量

智庫(kù)是指一種專門為公共政策和公共決策服務(wù)，開(kāi)展公共政策和公共決策研究和咨詢的社會(huì)組織[1]。借鑒薛瀾和朱旭峰的分類，本文主要探討官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)和民間智庫(kù)①三類智庫(kù)[2]。典型的官方智庫(kù)有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等事業(yè)單位法人；大學(xué)智庫(kù)一般是指隸屬高校的研究機(jī)構(gòu)，如北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院、清華大學(xué)國(guó)情研究院等；民間智庫(kù)則包括民辦非企業(yè)法人的社會(huì)組織和企業(yè)，具有代表性的有中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院和零點(diǎn)市場(chǎng)調(diào)查有限公司。作為第三方評(píng)估的重要組成部分，智庫(kù)參與公共政策評(píng)估具有獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性和公正性的特點(diǎn)[3]，是公共政策評(píng)估中不可忽視的一支重要力量。

2.1 智庫(kù)參與公共政策評(píng)估具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，在中央和地方的重大政策和重要規(guī)劃的制定、實(shí)施和督查中，都出現(xiàn)了智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的身影，官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)和民間智庫(kù)以各自的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了重要作用。官方智庫(kù)一般是指專門從事政策研究和咨詢工作的事業(yè)單位。由于這些單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)建立的，往往具有比較深厚的政府背景，得到國(guó)家財(cái)政的支持，具有政策信息通暢、資源保障充分和相對(duì)客觀公正的優(yōu)勢(shì)。首先，具有事業(yè)單位法人地位的官方智庫(kù)與政府決策部門有著緊密的聯(lián)系，本身定位就是為各級(jí)政府提供決策服務(wù)，可以通過(guò)內(nèi)部渠道向政府部門提供決策參考，在政府決策中發(fā)揮了“內(nèi)腦”的職能。與其他智庫(kù)相比，官方智庫(kù)在公共政策過(guò)程中的參與程度更深，從全鏈條上參與政策制定和執(zhí)行過(guò)程，在獲取和使用政策評(píng)估所需要的各類資源時(shí)具有明顯優(yōu)勢(shì)。其次，由于官方智庫(kù)的主要資金來(lái)源是國(guó)家財(cái)政，智庫(kù)人員一般具有事業(yè)編制，具有相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障和人員保障，可以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的公共政策評(píng)估，并在一定程度上避免了非官方智庫(kù)因經(jīng)費(fèi)不足而接受其他經(jīng)費(fèi)來(lái)源進(jìn)而可能干擾評(píng)估公正性的情況。再次，官方智庫(kù)雖然深度參與到政策評(píng)估過(guò)程中，但其既非決策的責(zé)任人，亦非政策的執(zhí)行人，因此，可以保持相對(duì)獨(dú)立的地位，從全局的角度評(píng)估政策的效果，具有相對(duì)客觀性的優(yōu)勢(shì)。

大學(xué)智庫(kù)一般隸屬大學(xué)等高等院校，從事政策研究和咨詢工作。由于大學(xué)智庫(kù)聚集了一批高層次、專業(yè)性的研究人才，其參與公共政策評(píng)估的主要優(yōu)勢(shì)是專業(yè)性和獨(dú)立性。一方面，除專職從事研究的人員外，大學(xué)智庫(kù)還吸納了大批在大學(xué)中承擔(dān)教學(xué)科研任務(wù)的教師參加評(píng)估工作，處在學(xué)術(shù)前沿的大學(xué)智庫(kù)可以采用更為先進(jìn)的政策評(píng)估方法。同時(shí)，高校學(xué)科門類齊全，基礎(chǔ)研究實(shí)力雄厚，經(jīng)、管、法、文、史、哲、理、工、農(nóng)多學(xué)科人才集聚，使大學(xué)智庫(kù)具有跨學(xué)科、綜合性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)一項(xiàng)政策的評(píng)估可以從更為全面的跨學(xué)科視角展開(kāi)。另一方面，由于大學(xué)智庫(kù)與政策制定部門的距離相對(duì)較遠(yuǎn)，受政府部門的影響較小，并且對(duì)政策過(guò)程的參與一般只集中在評(píng)估階段，更能夠以相對(duì)客觀的視角參與公共政策的評(píng)估，其獨(dú)立性更加明顯。同時(shí)，大學(xué)智庫(kù)具有更強(qiáng)的公信力，在輿論引導(dǎo)和對(duì)外交流中也有突出的優(yōu)勢(shì)。

民間智庫(kù)主要是民間出資組織，通常由企業(yè)、私人或民間團(tuán)體創(chuàng)設(shè)，在組織上獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu)[4]。第三方、開(kāi)放、獨(dú)立是民間智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的標(biāo)簽。民間智庫(kù)不依賴特定組織的資助，有一定的市場(chǎng)色彩，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，第三方屬性最為明顯。由于經(jīng)費(fèi)依賴自籌，相較于官方智庫(kù)和大學(xué)智庫(kù)，民間智庫(kù)的服務(wù)對(duì)象和評(píng)估課題最為廣泛。除了雇傭?qū)Ｂ氀芯咳藛T外，民間智庫(kù)還可以廣泛地邀請(qǐng)各領(lǐng)域的專家學(xué)者參與評(píng)估工作，具有很強(qiáng)的開(kāi)放性和靈活性。民間智庫(kù)中的企業(yè)型智庫(kù)是營(yíng)利的咨詢機(jī)構(gòu)，接受政府或其他機(jī)構(gòu)的委托，對(duì)特定的政策問(wèn)題展開(kāi)調(diào)查研究和政策評(píng)估。除了接受外部委托外，民間智庫(kù)還會(huì)自發(fā)地對(duì)一些社會(huì)關(guān)注度高的政策展開(kāi)評(píng)估，以增強(qiáng)自身的影響力和公信力。

2.2 智庫(kù)可以在公共政策評(píng)估中發(fā)揮重要作用

從我國(guó)公共政策評(píng)估工作的實(shí)踐看，評(píng)估的主體可以概括為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩大類。其中，內(nèi)部評(píng)估是指政府部門組織的自我評(píng)估（或者第一方評(píng)估）和政府系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)做出的評(píng)估（通常也被稱為督查或者第二方評(píng)估），而外部評(píng)估是指由獨(dú)立于政府部門之外的第三方進(jìn)行的評(píng)估（即第三方評(píng)估）。

首先，我國(guó)的公共政策評(píng)估工作仍處于起步階段，公共政策評(píng)估的主要形式以政府部門組織的自評(píng)估和上級(jí)監(jiān)管部門組織的督查為主，缺乏制度化、規(guī)范化和程序化的保障，常常流于形式。其次，由于缺少專業(yè)的評(píng)估人才，對(duì)公共政策評(píng)估理論和方法的應(yīng)用不足，內(nèi)部評(píng)估的質(zhì)量不高，對(duì)后續(xù)政策調(diào)整的參考價(jià)值有限。最后，內(nèi)部評(píng)估的結(jié)果往往在政府內(nèi)部消化，不夠公開(kāi)、透明。這些因素導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前公共政策評(píng)估的作用發(fā)揮不足。因此，將以智庫(kù)為代表的第三方納入公共政策評(píng)估工作中，可以成為推進(jìn)公共政策評(píng)估工作的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

智庫(kù)是公共政策評(píng)估的重要主體之一。一般而言，無(wú)論是官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)還是民間智庫(kù)，其與評(píng)估的委托方和被評(píng)估的主體既不具有行政隸屬關(guān)系，也不具有緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，故可以被視為相對(duì)獨(dú)立的第三方。第三方既不制定政策也不執(zhí)行政策，是獨(dú)立于政策運(yùn)行過(guò)程之外相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。在評(píng)估過(guò)程中，其可以站在相對(duì)客觀、公正的立場(chǎng)判斷政策執(zhí)行的效果、討論政策執(zhí)行中的問(wèn)題。相較于其他社會(huì)組織、新聞機(jī)構(gòu)等組織的第三方評(píng)估，智庫(kù)參與的公共政策評(píng)估在專業(yè)性上有著突出的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)的實(shí)踐也證明，各類智庫(kù)在所參與的公共政策評(píng)估工作中都發(fā)揮了重要作用。

2.3 智庫(kù)參與公共政策評(píng)估是大勢(shì)所趨

目前，處在百年未有之大變局和兩個(gè)一百年的歷史交匯點(diǎn)，國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展環(huán)境變化快速，社會(huì)利益趨向多元、日益復(fù)雜，國(guó)家治理和政策制定的難度不斷加大[5]。這在很大程度上縮小了公共政策的容錯(cuò)空間，放大了公共政策失敗帶來(lái)的可能后果，對(duì)公共政策質(zhì)量的要求越來(lái)越高，凸顯了發(fā)揮公共政策評(píng)估作用的緊迫性。同時(shí)，抓緊完善公共政策評(píng)估制度，推動(dòng)公共政策的科學(xué)化、民主化、法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。智庫(kù)作為專業(yè)化的研究機(jī)構(gòu)，可以在其中發(fā)揮至關(guān)重要的作用[6]。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用”。2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)做出重要批示。同年年底，黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)，建立健全決策咨詢制度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院和中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等組織從不同角度貫徹上述精神，加快智庫(kù)建設(shè)步伐，一批國(guó)家高端智庫(kù)應(yīng)運(yùn)而生。2014年2月，教育部印發(fā)《中國(guó)特色新型大學(xué)智庫(kù)建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》，進(jìn)一步掀起了大學(xué)智庫(kù)的建設(shè)浪潮。與此同時(shí)，民間智庫(kù)也如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。

2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》提出“建立健全政策評(píng)估制度”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化政策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”。2020年11月，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中進(jìn)一步提出要健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度。

在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)和民間智庫(kù)都可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)公共政策的科學(xué)化和民主化，為建立健全具有中國(guó)特色的公共政策評(píng)估體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。近年來(lái)，在黨和國(guó)家重大改革方案和重大政策、地方政府重要行政決策出臺(tái)前后，都出現(xiàn)了智庫(kù)參與論證改革方案、評(píng)估實(shí)施效果的實(shí)踐，并取得了良好的效果。

3 我國(guó)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的基本情況及存在短板與不足

3.1 我國(guó)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的基本情況

進(jìn)入新時(shí)代，在部分重大改革方案、重大舉措出臺(tái)之前以及一些重大決策部署和重大政策措施的落實(shí)過(guò)程中，中央政府開(kāi)始引入評(píng)估督導(dǎo)機(jī)制，其中就有智庫(kù)的參與。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)“重大改革都要于法有據(jù)”“要建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)改革效果進(jìn)行全面評(píng)估”。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也多次強(qiáng)調(diào)“注重引入社會(huì)力量開(kāi)展第三方評(píng)估，接受各方監(jiān)督，不能‘自拉自唱”[7]。2014年5月，作為督查手段之一，國(guó)務(wù)院委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等4家單位對(duì)精準(zhǔn)扶貧、行政審批改革、農(nóng)村飲水安全等已經(jīng)出臺(tái)的政策措施的落實(shí)情況開(kāi)展公共政策評(píng)估[8]。2015年7月，國(guó)務(wù)院開(kāi)展了對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生部分已出臺(tái)的重大政策措施的落實(shí)情況的評(píng)估。參與評(píng)估的7家單位中，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院負(fù)責(zé)評(píng)估“金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)”相關(guān)政策，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院負(fù)責(zé)評(píng)估“推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”相關(guān)政策。

同時(shí)，一些地方和部門也開(kāi)展了公共政策評(píng)估工作，浙江、安徽、廣西等地區(qū)還出臺(tái)了智庫(kù)等第三方參與公共政策評(píng)估的相關(guān)文件。以廣西為例，2016年11月，廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府重大決策第三方評(píng)估管理辦法》，文件中明確在重大決策實(shí)施前、實(shí)施中和實(shí)施后的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)開(kāi)展綜合評(píng)估，要求建立和完善自治區(qū)政府重大決策規(guī)范化、常態(tài)化第三方評(píng)估機(jī)制，同時(shí)賦予自治區(qū)政府發(fā)展研究中心負(fù)責(zé)牽頭組織協(xié)調(diào)管理重大決策第三方評(píng)估工作的職責(zé)。2017年，廣西壯族自治區(qū)政府組織開(kāi)展了涉及全區(qū)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策措施的制定及實(shí)施情況，包括《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本若干措施的意見(jiàn)》政策評(píng)估、廣西促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展系列政策落實(shí)評(píng)估等12項(xiàng)自治區(qū)政府重大決策第三方評(píng)估任務(wù)，廣西壯族自治區(qū)政府發(fā)展研究中心牽頭委托廣西云龍招標(biāo)集團(tuán)開(kāi)展廣西重大政策評(píng)估服務(wù)采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)。其中，《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本若干措施的意見(jiàn)》政策評(píng)估服務(wù)由廣州零點(diǎn)市場(chǎng)調(diào)查有限公司開(kāi)展，廣西糖料蔗“雙高”基地建設(shè)中期評(píng)估服務(wù)由廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院開(kāi)展[9]。2021年，廣西壯族自治區(qū)政府推進(jìn)開(kāi)展《廣西推進(jìn)西部陸海新通道建設(shè)情況評(píng)估》等3項(xiàng)公共政策評(píng)估工作，其中國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所中標(biāo)“西部陸海新通道廣西建設(shè)成效評(píng)估及推進(jìn)建議”[10]。

總體來(lái)看，智庫(kù)參與的公共政策評(píng)估使各級(jí)政府及相關(guān)公共政策直面真問(wèn)題，執(zhí)行更有力。一方面，避免了相關(guān)部門自評(píng)下既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的“自拉自唱”局面，有不少“真聲音”“真問(wèn)題”和“真情況”通過(guò)評(píng)估反映到了決策層，這些更全面、客觀、真實(shí)的一線信息為后續(xù)政策調(diào)整打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，通過(guò)評(píng)估相關(guān)政策的執(zhí)行情況，問(wèn)責(zé)、追責(zé)政策措施落實(shí)不力的部門，打通政策落實(shí)中的梗阻，成為破除政策執(zhí)行中的體制機(jī)制障礙、完善和強(qiáng)化抓落實(shí)的制度保障，以及推動(dòng)各級(jí)政府決策部署和政策措施落到實(shí)處、取得實(shí)效的重要抓手。

3.2 我國(guó)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估存在短板與不足

近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院的安排下，一些官方智庫(kù)承擔(dān)了重大決策部署和重大政策措施落實(shí)情況的評(píng)估工作。大學(xué)智庫(kù)和民間智庫(kù)也不同程度地參與了一些地方和部門開(kāi)展的針對(duì)重大決策的第三方評(píng)估工作?？傮w來(lái)看，智庫(kù)參與公共政策評(píng)估在我國(guó)進(jìn)入加速期，覆蓋面趨廣、參與機(jī)構(gòu)增多，同時(shí)接受委托的智庫(kù)也都有較為深厚的政策研究背景，具備了參與評(píng)估的基礎(chǔ)和能力[11]。但是，我國(guó)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估還處在起步階段，仍存在以下短板和不足。

第一，智庫(kù)公共政策評(píng)估參與程度不高。雖然如上文所述，智庫(kù)在近年來(lái)逐漸參與到中央和地方層面的一些政策評(píng)估中，但主要還是集中在一些重大的決策和重要的規(guī)劃上，相對(duì)于政府決策的總量而言規(guī)模還相當(dāng)小。評(píng)估需求的不足，是智庫(kù)公共政策評(píng)估的整體參與程度不高的客觀限制。

第二，智庫(kù)參與公共政策評(píng)估制度化、規(guī)范化、程序化不足。近年來(lái)，智庫(kù)參與公共政策評(píng)估取得了一定進(jìn)展，然而，從總體來(lái)看，還處于起步階段，沒(méi)有建立智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的相關(guān)制度，尚未建立科學(xué)有效的公共政策評(píng)估體系，制度化、規(guī)范化和程序化不足，這也是智庫(kù)參與程度不高的主要原因之一。雖然一些部委和地方政府已經(jīng)出臺(tái)了第三方參與公共政策評(píng)估的政策文件，但中央層面尚未出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性文件。

第三，智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的專業(yè)性科學(xué)性不夠，缺少公共政策評(píng)估的專業(yè)人才。無(wú)論是官方智庫(kù)、大學(xué)智庫(kù)，還是民間智庫(kù)，我國(guó)智庫(kù)建立之初的目的是參與政策研究和咨詢工作。雖然政策研究和政策評(píng)估在很多方面具有相似性，但兩者在研究目的、研究方法上存在一定差異。專業(yè)科學(xué)的公共政策評(píng)估需要專業(yè)的人才隊(duì)伍。目前，公共政策評(píng)估在我國(guó)尚未成為一門獨(dú)立的學(xué)科，缺乏培養(yǎng)公共政策評(píng)估人才的途徑和渠道。

第四，智庫(kù)評(píng)估報(bào)告結(jié)果對(duì)政策調(diào)整的影響力有限。智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的主要成果是向評(píng)估委托部門提交的評(píng)估報(bào)告。然而，從實(shí)際來(lái)看，評(píng)估報(bào)告往往只在政府內(nèi)部通報(bào)，鮮少對(duì)社會(huì)公開(kāi)，也更加缺少針對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)一步改進(jìn)的報(bào)告，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果對(duì)政府后續(xù)政策調(diào)整的影響力有限。

4 智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

智庫(kù)的發(fā)展情況與各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況呈現(xiàn)較強(qiáng)的相關(guān)性，當(dāng)今智庫(kù)發(fā)展最為成熟的地區(qū)仍是歐洲與北美的發(fā)達(dá)國(guó)家[12]。2021年初，賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布了《2020全球智庫(kù)指數(shù)報(bào)告》，其中收錄全球11，175家智庫(kù)，北美地區(qū)和歐洲地區(qū)的智庫(kù)數(shù)量分別為2，932家和2，397家，兩者總和接近全球智庫(kù)的半數(shù)[13]。其中，美國(guó)以2，203家智庫(kù)居所有國(guó)家之首。從排名看，位居前列的也主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的智庫(kù)，前10名中有5家智庫(kù)來(lái)自美國(guó)、3家智庫(kù)來(lái)自歐洲。從智庫(kù)的類型看，國(guó)外智庫(kù)通常被歸為非政府組織，既有依附于政府、大學(xué)、基金會(huì)等組織的智庫(kù)，也有標(biāo)榜獨(dú)立性的民間或企業(yè)智庫(kù)。這些智庫(kù)通常在學(xué)界與政界之間、政府與社會(huì)之間發(fā)揮橋梁作用。隨著“以證據(jù)為基礎(chǔ)制定政策”的循證決策理念逐漸受到西方理論和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注，循證方法應(yīng)用于政策和公共項(xiàng)目的制定實(shí)施成為常態(tài)[14]。政策制定部門開(kāi)始加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等合作，通過(guò)建立跨部門的研究和評(píng)估機(jī)制，針對(duì)特定的公共政策或公共項(xiàng)目開(kāi)展有針對(duì)性的評(píng)估，為政策制定或調(diào)整提供切實(shí)可行的相關(guān)證據(jù)。作為西方國(guó)家公共政策過(guò)程中的重要主體，智庫(kù)在其中發(fā)揮了重要作用?？傮w來(lái)看，國(guó)外智庫(kù)參與公共政策評(píng)估有以下經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

第一，充分發(fā)揮政策研究?jī)?yōu)勢(shì)，通過(guò)公共政策評(píng)估影響政策過(guò)程。以美國(guó)為例，知名智庫(kù)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)等發(fā)展歷史可追溯到20世紀(jì)初，在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，形成并維持了龐大且良好的公共關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。長(zhǎng)期的政策研究合作和良好的學(xué)術(shù)聲譽(yù)使這些智庫(kù)都擁有直接或間接參與政策制定的能力。公共政策評(píng)估成為智庫(kù)以“政策企業(yè)家”角色參與和影響政策過(guò)程的重要方式，使各類智庫(kù)能夠在美國(guó)政府的政策過(guò)程中發(fā)揮重要作用[15]。

第二，建立完善的公共政策評(píng)估行業(yè)體系，形成促進(jìn)公共政策評(píng)估發(fā)展的良好環(huán)境。20世紀(jì)70年代后，美國(guó)相繼成立了一系列評(píng)估研究學(xué)會(huì)，其中最為著名的美國(guó)評(píng)估協(xié)會(huì)擁有超過(guò)5，000名專業(yè)評(píng)估會(huì)員，在推動(dòng)政策評(píng)估的實(shí)踐和改進(jìn)政策評(píng)估的方法上做出了積極貢獻(xiàn)，推動(dòng)了智庫(kù)及其他社會(huì)組織參與公共政策評(píng)估的進(jìn)程。同時(shí)，有些知名的公共政策評(píng)估類雜志接連創(chuàng)刊，如《評(píng)估評(píng)論》《評(píng)估實(shí)踐》和《美國(guó)評(píng)估雜志》。實(shí)踐發(fā)展和完善了公共政策評(píng)估理論，理論又進(jìn)一步指導(dǎo)和促進(jìn)了公共政策評(píng)估的實(shí)踐。各類公共政策評(píng)估相關(guān)機(jī)構(gòu)的蓬勃發(fā)展，共同加速推動(dòng)了美國(guó)公共政策評(píng)估行業(yè)的繁榮。

第三，重視公共政策評(píng)估的經(jīng)費(fèi)保障和人才培養(yǎng)。知名智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。除了通過(guò)接受研究和評(píng)估委托取得收入外，國(guó)外智庫(kù)還出版研究報(bào)告和專著，并接受個(gè)人捐款、私人資助、企業(yè)贊助以及基金會(huì)的支持。同時(shí)，西方國(guó)家還非常注重公共政策評(píng)估專業(yè)人才的培養(yǎng)。例如，美國(guó)評(píng)估協(xié)會(huì)會(huì)為評(píng)估人員提供線上和線下的評(píng)估課程，并舉辦年度評(píng)估會(huì)議和評(píng)估研討會(huì)。

第四，強(qiáng)調(diào)評(píng)估的科學(xué)性和專業(yè)性。智庫(kù)根據(jù)一定的規(guī)范和程序參與公共政策評(píng)估。在評(píng)估中，國(guó)外智庫(kù)也遵循一定的范式開(kāi)展。評(píng)估所出具的報(bào)告是對(duì)某一政策的綜合性研究，從歷史沿革、發(fā)展過(guò)程、實(shí)施效果、影響因素等角度，廣泛收集信息，探索運(yùn)用數(shù)據(jù)建模、場(chǎng)景模擬等研究方法得出結(jié)論和建議，論證科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，知名智庫(kù)往往有相對(duì)固定的研究領(lǐng)域，由專門的團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期跟蹤研究，據(jù)此在相關(guān)領(lǐng)域形成強(qiáng)大的公信力和影響力。例如，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)稅收政策、外交政策的關(guān)注，卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)對(duì)中國(guó)問(wèn)題的研究等。

第五，重視報(bào)告的可讀性和傳播力。國(guó)外智庫(kù)鼓勵(lì)研究人員接受媒體采訪，宣傳研究成果，以社會(huì)影響力作為成果評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，越來(lái)越多地傾向于媒體化，并投入大量的資源宣傳研究成果，在評(píng)估報(bào)告發(fā)布的同時(shí)，還匹配以提煉短小精悍的評(píng)論文章，積極運(yùn)營(yíng)網(wǎng)站主頁(yè)和社交網(wǎng)站賬號(hào)，更好地適應(yīng)現(xiàn)代化傳播節(jié)奏。

5 充分發(fā)揮智庫(kù)在公共政策評(píng)估作用的幾點(diǎn)建議

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程上，充分發(fā)揮智庫(kù)在公共政策評(píng)估中的作用，必須要切實(shí)貫徹黨中央決策部署，從制度化和規(guī)范化角度出發(fā)推進(jìn)公共政策評(píng)估工作，堅(jiān)持專業(yè)性、科學(xué)性和開(kāi)放性理念，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的客觀、公正和準(zhǔn)確。具體并從以下幾個(gè)方面著力。

第一，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹相關(guān)重要講話精神，認(rèn)真執(zhí)行黨中央和國(guó)務(wù)院的相關(guān)決策部署，深刻認(rèn)識(shí)到智庫(kù)參與公共政策評(píng)估工作的重要性，建立和完善公共政策評(píng)估的制度體系，打造一批專業(yè)化、具有影響力的新型智庫(kù)，參與公共政策評(píng)估工作。

第二，客觀認(rèn)識(shí)各類智庫(kù)在參與公共政策評(píng)估中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，引導(dǎo)和支持官方、大學(xué)、民間等各類型智庫(kù)共同發(fā)展，形成百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的良好局面，形成競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮各類智庫(kù)在公共政策評(píng)估中的比較優(yōu)勢(shì)。

第三，加強(qiáng)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的制度化和規(guī)范化建設(shè)。建立和完善智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的相關(guān)制度，出臺(tái)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估工作的相關(guān)規(guī)章。從中央層面出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，在地方層面進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范相關(guān)文件。從涉及人民群眾利益、影響社會(huì)穩(wěn)定的重大方針政策、重要改革舉措、重點(diǎn)規(guī)劃及重大項(xiàng)目出發(fā)，逐步形成政策覆蓋面廣的智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的常態(tài)化制度體系。

第四，充分保障智庫(kù)在公共政策評(píng)估中的地位，以公共性為基石，堅(jiān)持客觀公正。政府各級(jí)部門應(yīng)切實(shí)認(rèn)識(shí)到智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的重要性，并為智庫(kù)提供寬松的發(fā)展環(huán)境。積極鼓勵(lì)引導(dǎo)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估，在評(píng)估中減少不必要的干涉，尊重智庫(kù)的評(píng)估工作，使評(píng)估能以公共性為基石，客觀、公正、科學(xué)地開(kāi)展。

第五，增強(qiáng)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的專業(yè)性和科學(xué)性。要加強(qiáng)對(duì)公共政策評(píng)估基礎(chǔ)理論和研究方法的研究力度，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，探索構(gòu)建中國(guó)特色公共政策評(píng)估理論體系[16]。重視專業(yè)評(píng)估人才的培養(yǎng)，充實(shí)評(píng)估工作中的專業(yè)力量，提升評(píng)估質(zhì)量，確保公共政策評(píng)估的專業(yè)性和科學(xué)性。

第六，制定社交媒體時(shí)代的發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)提升智庫(kù)評(píng)估的影響力。社交媒體的快速發(fā)展在一定程度上改變了傳統(tǒng)的國(guó)家社會(huì)治理關(guān)系，進(jìn)而給智庫(kù)影響力的發(fā)揮提供了新的契機(jī)和挑戰(zhàn)[17]。更多的社會(huì)交往發(fā)生在了網(wǎng)絡(luò)公共空間中，智庫(kù)需要更加深刻認(rèn)識(shí)社交媒體帶來(lái)的轉(zhuǎn)變，發(fā)展必須適應(yīng)社交媒體時(shí)代的變化，有效地結(jié)合社交媒體特征。

第七，學(xué)習(xí)西方國(guó)家智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的有益經(jīng)驗(yàn)，吸取其參與公共政策評(píng)估的教訓(xùn)，在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)和發(fā)展實(shí)踐中適當(dāng)借鑒。加強(qiáng)與西方國(guó)家官方智庫(kù)交流，提升我國(guó)智庫(kù)政策研究和政策評(píng)估的水平。

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作者貢獻(xiàn)說(shuō)明：

李志軍：策劃論文選題，設(shè)計(jì)內(nèi)容框架，提出主要觀點(diǎn)，修改并審定論文；

王群光：查閱相關(guān)資料，撰寫(xiě)論文初稿，修改論文內(nèi)容及格式。

How to Better Leverage the Role of Think Tanks in Public Policy Evaluation

——Chinas Practice， International Experience， and Policy Recommendations

Li Zhijun1，2 Wang Qunguang1

1 Development Research Center of the State Council， Beijing 100010 2 School of Government， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488

Abstract： [Purpose/significance] Think tanks are an important force in public policy evaluation， with the advantages of professionalism， scientificity， independence and openness. The full play of the role of think tanks in public policy evaluation is of great significance in establishing a sound decision-making consultation system， promoting scientific and democratic decision-making， and advancing the modernization of Chinas system and capacity for governance. [Method/process] By sorting out the current situation of think tanks participation in public policy evaluation in China， this paper finds that official think tanks， university think tanks and private think tanks have all made useful explorations in public policy evaluation. However， there are still shortcomings and deficiencies in Chinese think tanks， such as low participation， insufficient institutionalization and standardization， insufficient professionalism and scientificity， and limited influence of evaluation results on policy adjustment. [Result/ conclusion] In order to better play the role of think tanks in public policy evaluation， it is necessary to accelerate the construction of new types of think tanks with Chinese characteristics， strengthen the institutionalization and standardization of think tank participation in public policy evaluation on the basis of foreign experience， and enhance the professionalism and scientificity of think tank participation in public policy evaluation.

Keywords： think tank public policy evaluation new types of think tank with Chinese characteristics

①薛瀾和朱旭峰將中國(guó)智庫(kù)分為事業(yè)單位法人型、企業(yè)型、民辦非企業(yè)單位法人型和大學(xué)下屬型四類。根據(jù)智庫(kù)參與公共政策評(píng)估的實(shí)際，本文將企業(yè)型和民辦非企業(yè)單位法人型統(tǒng)一為民間智庫(kù)。