北流市村莊規(guī)劃建設(shè)探討

羅松延

摘 要 村莊規(guī)劃建設(shè)是鄉(xiāng)村振興中的關(guān)鍵一環(huán)，也是鄉(xiāng)村振興必不可少的一環(huán)。為更好地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)合理地進(jìn)行村莊規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要。為給廣西北流市下一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供一些思路和參考，以北流市村莊規(guī)劃建設(shè)情況為例，分析其目前尚存在的村莊規(guī)劃布局分散零亂、村莊規(guī)劃受農(nóng)民私利意識(shí)所限、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、村莊規(guī)劃人才短缺及村民對(duì)村莊規(guī)劃的需求提升等問題，并提出借鑒典型模式，因地制宜規(guī)劃空間布局；引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風(fēng)，破除私利思想促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施；創(chuàng)新人才機(jī)制，打造規(guī)劃人才發(fā)展平臺(tái)；回應(yīng)村民期盼，建設(shè)高規(guī)格的美麗村莊及科學(xué)規(guī)劃合理布局，激發(fā)鄉(xiāng)村土地活力等建議。

關(guān)鍵詞 村莊規(guī)劃；鄉(xiāng)村振興；廣西北流市

中圖分類號(hào)：TU982 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.08.044

黨的二十大報(bào)告中提出，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[1]。貫徹落實(shí)好黨的二十大報(bào)告中關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的要求，首先要做好村莊規(guī)劃，以高規(guī)格的村莊規(guī)劃提升村莊建設(shè)質(zhì)量，提高村民居住的舒適度，從而滿足村民日益提升的對(duì)居住環(huán)境的要求，實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo)。

1 北流市村莊規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐探索

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持規(guī)劃先行，有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)[2]。近年來，廣西北流市秉承“把規(guī)劃還給鄉(xiāng)村，把設(shè)計(jì)還給農(nóng)民”的理念，讓村民充分參與鄉(xiāng)村規(guī)劃全過程，在全國(guó)率先成立第一個(gè)由村民全程參與規(guī)劃建設(shè)的“廣西美麗鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)院”，出臺(tái)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度工作方案，推出一張國(guó)土空間規(guī)劃圖、一張近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目表、一份規(guī)劃管制規(guī)則的“一圖一表一規(guī)則”村莊規(guī)劃編制模式，舉全市之力推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，并取得了實(shí)質(zhì)性的成效。截至目前，北流市22個(gè)鎮(zhèn)已配備鄉(xiāng)村規(guī)劃師，村莊規(guī)劃編制覆蓋118個(gè)建制村，覆蓋率達(dá)42.4%，位居廣西第一。

1.1 頂層設(shè)計(jì)，目標(biāo)高遠(yuǎn)

北流市以加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)為切入點(diǎn)，創(chuàng)新思路，推動(dòng)村莊規(guī)劃有序開展。

1.1.1 完善政策體系，確保有章可循

為保證村莊規(guī)劃有據(jù)可依、有章可循，給村莊規(guī)劃工作的開展指明道路、提供保障，北流市相繼印發(fā)實(shí)施了一系列政策文件，推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村規(guī)劃工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2020年5月，北流市人民政府印發(fā)了《北流市鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度工作方案》（北政辦函〔2020〕46號(hào)），在廣西首推為各鎮(zhèn)村配備“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”掛點(diǎn)服務(wù)的工作路線，早于《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃師掛點(diǎn)服務(wù)辦法》（試行）近30天。北流市在總結(jié)2019年村莊規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新提出了簡(jiǎn)化版實(shí)用性村莊規(guī)劃理念，推出“一張藍(lán)圖”村莊規(guī)劃編制模式，制定了北流市實(shí)用性村莊規(guī)劃編制流程。新穎的思路吸引各方政府、組織到北流市交流學(xué)習(xí)，北流市成為村莊規(guī)劃教學(xué)示范點(diǎn)。2021年10月，圍繞“新時(shí)代土地制度改革與鄉(xiāng)村振興”主題，由廣西自然資源廳主辦的第二屆鄉(xiāng)土論壇在北流市召開，來自全國(guó)各地的自然資源和鄉(xiāng)村振興工作者、研究者及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者200多人展開了深入探討交流[3]。

1.1.2 健全管理體系，加強(qiáng)組織保障

1）成立北流市村莊規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員是本級(jí)各部委辦局主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。2）以“鎮(zhèn)小組統(tǒng)籌+鄉(xiāng)村規(guī)劃師引領(lǐng)+村干部配合+村民參與+局小組指導(dǎo)實(shí)施”的模式開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。這為北流市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作的全面扎實(shí)開展提供了組織保障。

1.2 尊重民意，擴(kuò)大參與

北流市組建了回鄉(xiāng)干部隊(duì)伍、鄉(xiāng)村振興第一書記隊(duì)伍、村民理事會(huì)隊(duì)伍等8支隊(duì)伍，讓村民全過程參與村莊規(guī)劃編制。通過“參與式”的規(guī)劃模式開展規(guī)劃編制工作，擴(kuò)大公眾參與廣度和深度，加強(qiáng)政府部門和農(nóng)村基層的溝通，規(guī)劃成果能融合專業(yè)技術(shù)、村民意愿和地方實(shí)際情況，具有更強(qiáng)的可操作性，以公眾參與為核心，實(shí)現(xiàn)五方聯(lián)動(dòng)[4]。

在每個(gè)環(huán)節(jié)都充分征求村民意見，聽取村民訴求，將民眾意見放在重要位置。規(guī)劃完成后，在村內(nèi)公示30天，并向村民征求意見，村民填寫意見反饋表，并對(duì)修改后的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行表決，2/3以上成員或村民代表同意并簽字則算通過，讓村民充分參與鄉(xiāng)村規(guī)劃全過程，注重實(shí)用性。

1.3 活用政策，激發(fā)活力

北流市堅(jiān)持改革創(chuàng)新，運(yùn)用村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)實(shí)施的土地綜合整治項(xiàng)目和農(nóng)村土地制度改革項(xiàng)目資金作為支撐，通過增強(qiáng)造血功能破解了資金來源不足難題，切實(shí)解決村莊規(guī)劃編制資金問題[5]。

1.3.1 用好土地綜合整治項(xiàng)目

北流市先后制定出臺(tái)一系列政策文件，對(duì)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施方式、經(jīng)費(fèi)來源、項(xiàng)目收益反哺等進(jìn)行改革創(chuàng)新，通過開展土地整治項(xiàng)目支撐鄉(xiāng)村振興、支持村莊規(guī)劃。1）自2019年，北流市實(shí)施土地綜合整治項(xiàng)目，以鎮(zhèn)為單位立項(xiàng)，村組織實(shí)施，由鎮(zhèn)政府平臺(tái)公司按規(guī)定價(jià)格收購(gòu)（土地開墾水田每667 m2為

8萬元，土地開墾旱地每667 m2為3萬元，旱改水每667 m2為6萬元）。2）2019年5月—2021年5月，北流市實(shí)施零星分散集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市整治復(fù)墾項(xiàng)目，按規(guī)定價(jià)格（水田每667 m2為12萬元，旱地每667 m2為6萬元，其他農(nóng)用地每667 m2為2.5萬元）對(duì)轄區(qū)所在村民委員（居民委員）復(fù)墾的指標(biāo)進(jìn)行收購(gòu)，所得資金歸村集體所有，并規(guī)范長(zhǎng)效監(jiān)督管理。

1.3.2 用好農(nóng)村土地制度改革項(xiàng)目

北流市全面展開對(duì)2019年6月1日前由于歷史原因形成的“一戶多宅”、超面積使用宅基地、未履行審批手續(xù)的農(nóng)村宅基地等問題的處理，實(shí)施“一戶一宅”管理，對(duì)“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地實(shí)施老宅退出整治復(fù)墾后，新宅給予審批確權(quán)發(fā)證。農(nóng)村宅基地改革，處理了農(nóng)村宅基地歷史遺留問題，推行宅基地有償退出、使用和流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)戶收回集體土地開發(fā)新村，解決“分田到戶”村無集體土地預(yù)留問題，征收宅基地有償使用費(fèi)，保障了新村前期資金來源，解決了農(nóng)民住宅集中規(guī)劃建設(shè)問題。

2 存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃布局分散零亂

由于地理?xiàng)l件的限制，目前我國(guó)農(nóng)村主要以散居的形式存在，具體表現(xiàn)為村莊規(guī)模小，分布雜亂，以姓氏聚居為主，布局分散，隨意性較大，自然村之間空間距離較大，村莊整體呈零星散居型。

2.2 村莊規(guī)劃受農(nóng)民私利意識(shí)所限

1）村民建房主要考慮自身使用的方便，很少考慮到與左鄰右舍及前后院的關(guān)系。村民各家各戶喜歡將居住用地圈起來，搭建院墻，房屋之間的間隔越來越小，合理的排水渠道、公共區(qū)域的“留白”等均被拋諸腦后，造成村莊布局不合理。2）在建設(shè)房屋的過程中，部分村民信奉風(fēng)水等，房屋修建基本不考慮村莊整體布局。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

大部分村莊的污水排放系統(tǒng)并不完善，缺乏相應(yīng)的排水排污管道，村民亂潑亂倒臟水污水現(xiàn)象嚴(yán)重，雨水、污水和牲畜的糞便大多都是隨意排放，嚴(yán)重影響農(nóng)村的生活環(huán)境。此外，大多數(shù)村莊地下管網(wǎng)的規(guī)劃基本上都是空白。

2.4 村莊人才短缺

與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市相比，鄉(xiāng)村在工資收入、工作條件、醫(yī)療保障及繼續(xù)教育等方面還有很大差距，嚴(yán)重影響規(guī)劃人才在農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)的愿望和激情。

2.5 村民對(duì)村莊規(guī)劃的需求提升

筆者在調(diào)研過程中針對(duì)村民是否滿意當(dāng)前農(nóng)村生活環(huán)境進(jìn)行了問卷調(diào)查，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，80%的村民都對(duì)當(dāng)前的村容村貌不太滿意，20%的人較滿意。絕大部分的村民都反饋村莊的發(fā)展要有規(guī)劃，以規(guī)劃提升村莊的品質(zhì)。

3 對(duì)策建議

2021年8月，習(xí)近平在河北省承德市考察時(shí)指出，要通過實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，把社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)得更加美麗宜居[6]。為建設(shè)美麗宜居的新農(nóng)村，首先就要在村莊規(guī)劃上多花心思，以高質(zhì)量的村莊規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)布局合理、宜業(yè)宜居和美鄉(xiāng)村。根據(jù)總結(jié)調(diào)研北流市的經(jīng)驗(yàn)，筆者建議可主要從以下5方面做好鄉(xiāng)村規(guī)劃。

3.1 借鑒典型模式，因地制宜規(guī)劃空間布局

1）鄉(xiāng)村規(guī)劃要學(xué)會(huì)轉(zhuǎn)換思維，打破地理意義上的整合置換定式，挖掘諸如傳統(tǒng)文化、特色產(chǎn)業(yè)、政策傾向、道路樞紐等能成為凝聚點(diǎn)的主要條件，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村空間重組與治理重構(gòu)[7]。2）因地制宜走出當(dāng)?shù)氐奶厣?，必須要根?jù)現(xiàn)實(shí)條件，考慮人員分布、鄉(xiāng)土情結(jié)、資源優(yōu)勢(shì)、道路交通及政策資金等諸多因素，不能照搬現(xiàn)成模式，建設(shè)與發(fā)展要突出特色化、多樣化、互補(bǔ)化。

3.2 引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風(fēng)，破除私利思想促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施

1）重視思想教育。北流市要破除私利思想，從傳統(tǒng)文化入手，牢固樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀，樹立集體觀念，激發(fā)村民的大局意識(shí)和整體發(fā)展理念。2）發(fā)揮意識(shí)的滲透作用。做好鄉(xiāng)村規(guī)劃重要性的宣傳，通過潛移默化的宣傳引導(dǎo)最終達(dá)到村民遵守村莊規(guī)劃的行動(dòng)自覺。3）以傳統(tǒng)文化為抓手，以鄉(xiāng)風(fēng)助力村莊規(guī)劃發(fā)展。通過修訂村規(guī)民約，簽訂責(zé)任合同等多種形式，增強(qiáng)村民參與村莊規(guī)劃建設(shè)的榮譽(yù)感、責(zé)任感，同心構(gòu)建顧“小家”也要為“大家”的思想理念，杜絕占道、堵路、“插隊(duì)”亂建的違法違建行為。

3.3 回應(yīng)村民期盼，建設(shè)高規(guī)格的美麗村莊

1）順應(yīng)民心。對(duì)于相關(guān)設(shè)施的建設(shè)要看村民究竟需不需要，相關(guān)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)要看村民滿不滿意，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能為了建而建。2）順應(yīng)民意。大力提升村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的程度，尊重村民主體地位，激發(fā)村民建設(shè)的熱情，營(yíng)造鄉(xiāng)村建設(shè)農(nóng)民既是受益者也是參與者的良好氛圍，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園。3）順應(yīng)民力。建設(shè)要考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不能勞民傷財(cái)去透支財(cái)政打造超應(yīng)用水平的設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)要量力而行。唯有廣泛聽取村民意見，因民需而建，因民意而改，才能真正建設(shè)宜居宜業(yè)和

美鄉(xiāng)村[8]。

3.4 創(chuàng)新人才機(jī)制，打造規(guī)劃人才發(fā)展平臺(tái)

1）發(fā)掘本土人才，將那些經(jīng)驗(yàn)豐富實(shí)踐能力強(qiáng)的“土專家”特批進(jìn)“學(xué)堂”，幫助架構(gòu)完整科學(xué)的理論體系，也能將經(jīng)驗(yàn)歸納整合為更實(shí)用的知識(shí)體系，輔助規(guī)劃理論傳播。2）拉近農(nóng)村與高校人才的距離，鼓勵(lì)其支持農(nóng)村，在實(shí)踐中增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)村的了解認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的專門從事鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。3）創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃人才使用思路。同城市相比，農(nóng)村給予人才的待遇并不優(yōu)厚，往往招不來、留不住人才。對(duì)于涉農(nóng)人才，北流市應(yīng)采取更為靈活的引進(jìn)理念，樹立人才“不為我有”但可“為我所用”的觀念。

3.5 科學(xué)規(guī)劃布局，激發(fā)鄉(xiāng)村土地活力

1）在編制村莊規(guī)劃前，北流市要深入開展摸底調(diào)查，基本掌握村莊土地資源利用情況，根據(jù)村莊地理位置、人口分布、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展形勢(shì)等進(jìn)行合理規(guī)劃設(shè)計(jì)，明確村莊未來一段時(shí)間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。2）整合村莊土地資源，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃盤活村莊閑置土地，提升村莊土地的利用率。同時(shí)，可積極鼓勵(lì)村莊進(jìn)行招商引資，利用村莊閑置的建設(shè)用地設(shè)立微園區(qū)建廠房，培育電子電器、五金制造等適合發(fā)展的企業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加村集體收入，借助村莊規(guī)劃契機(jī)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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（責(zé)任編輯：張春雨）