未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的體系化構(gòu)建

上海市人民檢察院課題組

編者按：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視未成年人保護工作，明確要求全社會都要關(guān)心關(guān)愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創(chuàng)造有利條件。檢察履職貫穿未成年人司法保護的全過程。近年來，檢察機關(guān)深刻認識到肩負更重的政治責任，在未成年人檢察業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一辦理全面推開的基礎(chǔ)上，持續(xù)加大綜合履職力度，促推“六大保護”協(xié)同發(fā)力，共同為未成年人安全健康成長營造良好環(huán)境。本期刊物聚焦未成年人檢察融合履職取得的新進展新突破，結(jié)合最高檢第九檢察廳組織開展的未成年人檢察業(yè)務(wù)課題評選成果刊文討論，以期助力于促進未成年人檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，推進未成年人檢察理論與實踐研究向縱深探索。

摘 要：未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度是保障未成年人獲得妥善監(jiān)護的重要措施。以檢察機關(guān)為代表的實務(wù)部門開展了大量未成年人監(jiān)護監(jiān)督實踐探索，但目前仍存在監(jiān)護監(jiān)督主體權(quán)責不明確，監(jiān)督內(nèi)容有待完善，監(jiān)督方式整合度不夠，監(jiān)督流程需細化，配套機制要進一步健全等問題。建立中國特色未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，需要進一步厘清監(jiān)護監(jiān)督部門權(quán)責，構(gòu)建司法監(jiān)督、政府兜底、社會支持三位一體的橫向協(xié)作體系；完善工作流程，健全輕重有別的干預措施，構(gòu)建貫穿監(jiān)護人選任、履職、干預、追責全過程的縱向監(jiān)督鏈條，形成未成年人監(jiān)護保護閉環(huán)。

關(guān)鍵詞：未成年人監(jiān)護 監(jiān)護監(jiān)督制度 未成年人檢察

未成年人是國家的未來、民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護工作，習近平總書記深刻指出“培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)長遠”［1］，特別強調(diào)“各級黨和政府、全社會都要關(guān)心關(guān)愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創(chuàng)造有利條件”。［2］未成年人的健康成長離不開監(jiān)護人的履職盡責，離不開健全完善的監(jiān)護制度的保障。作為未成年人司法保護重要職能部門，檢察機關(guān)依法能動履職，積極推動未成年人檢察業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一辦理，統(tǒng)籌行使“四大檢察”職能，助推未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度探索發(fā)展，取得良好實效。本文擬在總結(jié)梳理未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度發(fā)展脈絡(luò)和實踐探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足檢察履職視角，提出符合我國國情的未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度構(gòu)建與完善的思考。

一、未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度概述

（一）未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的基本內(nèi)涵

我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，最早可以追溯至1986年民法通則關(guān)于撤銷監(jiān)護人資格的規(guī)定。2014年，最高法、最高檢、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，進一步細化了撤銷監(jiān)護人資格的流程。2021年起，民法典、《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》相繼施行，建立起“家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底”［3］的中國特色未成年人監(jiān)護體系，將監(jiān)護監(jiān)督視角擴展至對監(jiān)護人履職能力的培養(yǎng)和對其日常監(jiān)護行為的全過程監(jiān)督。2021年10月，《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）出臺，明確國家和社會應當為家庭教育提供指導、支持和服務(wù)，為政府及其各部門、司法機關(guān)、相關(guān)組織、機構(gòu)介入家事行為、監(jiān)督監(jiān)護人的履職行為提供了更強有力的法律支撐。

回溯上述發(fā)展歷史可見，從立法理念層面，未成年人監(jiān)護監(jiān)督經(jīng)歷了從家庭自治到國家干預的發(fā)展過程。從制度功能而言，未成年人監(jiān)護監(jiān)督不僅指親權(quán)概念下對監(jiān)護人履職的監(jiān)督，也應當包括監(jiān)護權(quán)概念下對具有監(jiān)護職責的個人、單位、組織等的履職監(jiān)督。從內(nèi)容維度而言，未成年人監(jiān)護監(jiān)督應當覆蓋監(jiān)護履行全程，至少包含對監(jiān)護人選任的監(jiān)督（事前）、對監(jiān)護履職行為的監(jiān)督（事中）以及對失職監(jiān)護的監(jiān)督和救濟（事后）三個維度。［4］

據(jù)此，本文將未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度界定為廣義上的監(jiān)護監(jiān)督，即指為了維護未成年人合法權(quán)益，由負有監(jiān)護監(jiān)督職責的國家機關(guān)、單位、組織等對具有或依法承擔監(jiān)護職責的監(jiān)護人（包括公職監(jiān)護人）履行監(jiān)護職責、實施對監(jiān)護行為進行全過程監(jiān)督的制度。

（二）未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的現(xiàn)實需要

一是習近平法治思想和中國特色社會主義法治建設(shè)的要求。習近平總書記強調(diào)“我們要重視家庭文明建設(shè)，努力使千千萬萬個家庭成為國家發(fā)展、民族進步、社會和諧的重要基點，成為人們夢想啟航的地方”［5］?！皼]有人天生就是父母”，對監(jiān)護行為進行適度的干預，引導、指導、責令監(jiān)護人正確履職，切實發(fā)揮家庭在未成年人保護中的重要作用，是中國特色社會主義法治理念的必然要求。

二是完善我國未成年人保護法律體系的需要。隨著民法典、《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《家庭教育促進法》等法律的相繼頒行，未成年人保護法律體系逐步健全，國家監(jiān)護職責愈加凸顯。廣義的國家監(jiān)護不僅包括國家對家庭監(jiān)護缺位進行補充，還表現(xiàn)為國家負有保障監(jiān)護職責履行的責任，體現(xiàn)為對監(jiān)護行為的監(jiān)督，建立健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度是完善未成年人保護法律體系不可或缺的重要一環(huán)。

三是對社會現(xiàn)實問題的回應。近年來，監(jiān)護侵害事件屢屢曝光，引發(fā)各方面廣泛關(guān)注，監(jiān)護人應當接受監(jiān)督的呼聲日趨高漲，并形成社會共識，建立健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度是回應這些呼聲、共識的必然之舉。

二、未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的實踐檢視

（一）未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的檢察實踐

在未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的發(fā)展過程中，檢察機關(guān)敢于先行先試，進行了一系列有益探索。上世紀90年代初期，上海市長寧區(qū)人民檢察院率先探索在觀護幫教過程中，對涉罪未成年人的監(jiān)護人進行教育指導。2010年，上海市檢察機關(guān)全面探索建立強制親職教育制度。2015年，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院探索辦理全國首例由檢察機關(guān)支持起訴、民政機關(guān)申請撤銷監(jiān)護人資格的案件。2019年，福建省福州市人民檢察院創(chuàng)設(shè)“督促監(jiān)護令”。2020年，上海市人民檢察院制發(fā)全國首個省級家庭教育指導規(guī)范性文件。2021年，最高檢聯(lián)合中華全國婦女聯(lián)合會、中國關(guān)心下一代工作委員會出臺《關(guān)于在辦理涉未成年人案件中全面開展家庭教育指導工作的意見》，在全國各級檢察機關(guān)全面推進家庭教育指導工作。2022年以來，各地檢察機關(guān)繼續(xù)加大探索創(chuàng)新步伐，其中，以上海市虹口區(qū)人民檢察院為代表的上海市檢察機關(guān)又相繼創(chuàng)立了包括調(diào)查評估、分級干預、監(jiān)護監(jiān)督員等在內(nèi)的未成年人監(jiān)護監(jiān)督工作機制。

（二）未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的實踐反思

隨著未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度實踐不斷深入，新挑戰(zhàn)、新問題也不斷顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在5個方面：

1.監(jiān)護監(jiān)督主體、權(quán)責尚不明確。雖然立法機關(guān)已根據(jù)未成年人保護的不同需要，將監(jiān)護監(jiān)督職能分配至司法、政府、社會等不同的保護主體，但實踐中仍然存在權(quán)責不明、責任交叉、責任分散等問題，難以在各主體間形成相互遞補的監(jiān)督層級，導致個別案件出現(xiàn)監(jiān)督缺位、監(jiān)督疲軟等問題。

2.監(jiān)護監(jiān)督內(nèi)容尚不完善。目前法律規(guī)定的監(jiān)督措施，如撤銷監(jiān)護人資格、委托監(jiān)護、臨時監(jiān)護等，重心都放在未成年人人身權(quán)益上，對未成年人財產(chǎn)及其他合法權(quán)益保護重視不夠。同時，監(jiān)督視角也集中在事后懲戒和救濟，缺乏及時發(fā)現(xiàn)、糾正監(jiān)護人不當履職行為的事前、事中監(jiān)督視角。

3.監(jiān)護監(jiān)督方式尚不成體系。由于我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度尚未形成體系，更多以各單位自行探索、履職為主。實踐中，監(jiān)護監(jiān)督多采用告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育令等令狀形式，監(jiān)督手段豐富性不足、針對性也不強，存在“未對癥下藥”的情況。

4.監(jiān)護監(jiān)督流程尚不細化。完備的監(jiān)護監(jiān)督流程，應當包含發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、評估、處置、跟蹤等各環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)的啟動、實施都會影響下一個環(huán)節(jié)的處置。當前，問題較為突出的是評估環(huán)節(jié)，尚未形成統(tǒng)一成熟的家庭監(jiān)護狀況評估標準，同時評估組織、評估人員的選任及管理規(guī)范亦不盡完備。

5.監(jiān)護監(jiān)督配套機制尚不健全。監(jiān)護監(jiān)督工作涉及職能部門多、覆蓋面廣，必須輔以完備的配套機制才能保障其順暢運行。實踐中存在線索發(fā)現(xiàn)渠道不暢通、部門配合協(xié)作不充分等問題，影響了監(jiān)護監(jiān)督落實的實際效果。

三、我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的完善路徑

通過對未成年人監(jiān)護監(jiān)督實踐的檢視和反思，筆者認為構(gòu)建橫向協(xié)作、縱向延伸的制度體系，是我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度發(fā)展的可循之路?！皺M向協(xié)作”是指以民政部門統(tǒng)籌的政府監(jiān)督和檢察機關(guān)引領(lǐng)的司法監(jiān)督為雙引擎，［6］聯(lián)動社會保護，形成三位一體監(jiān)護監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)?！翱v向延伸”是指以事后司法監(jiān)督為支點，向前向后拓展延伸，與事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后跟蹤監(jiān)督相互鏈接，形成全流程的完整監(jiān)督鏈條。

（一）明確職責：構(gòu)建司法、政府、社會三位一體的監(jiān)督系統(tǒng)

在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進一步厘清司法機關(guān)、政府部門、社會各主體之間的權(quán)力、義務(wù)、責任關(guān)系，形成司法監(jiān)督、政府兜底、社會支持三位一體的未成年人監(jiān)護監(jiān)督體系。

1.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督是指公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院、司法行政部門在未成年人監(jiān)護監(jiān)督上應履行的職責，主要包括三個方面：一是懲治監(jiān)護侵害犯罪，對涉及的未成年人及其家庭進行保護和干預；二是對工作中發(fā)現(xiàn)的失職監(jiān)護人予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導；三是向未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的單位提出建議，開展監(jiān)督。

值得注意的是，檢察機關(guān)在上述司法監(jiān)督工作體系中具有特殊的地位和作用。首先，基于法律監(jiān)督的職能定位，檢察機關(guān)開展監(jiān)護監(jiān)督的對象不僅包括一般監(jiān)護人、公職監(jiān)護人，還包括其他司法機關(guān)、政府部門、社會組織等履行監(jiān)護監(jiān)督職責的主體。其次，基于承上啟下的訴訟地位，檢察機關(guān)作為唯一一個全過程參與未成年人訴訟程序的司法機關(guān)，其監(jiān)督職能可以貫穿于監(jiān)護履職的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)。最后，基于“四大檢察”綜合履職的職能優(yōu)勢，檢察機關(guān)可以運用刑事辦案、民事督促支持起訴、公益訴訟等方式，推動家庭、學校、社會、政府保護在未成年人監(jiān)護監(jiān)督中的深度融合。［7］

2.政府兜底。政府兜底即各級人民政府及其組成部門都應當在各自職權(quán)范圍內(nèi)做好未成年人監(jiān)護權(quán)保障相關(guān)工作，其中以民政部門為主體。一方面，民政部門在未成年人政府保護工作體系中居于主導地位，對政府各部門開展未成年人監(jiān)護監(jiān)督工作情況進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促和指導。另一方面，民政部門在法定情形下承擔未成年人臨時監(jiān)護、長期監(jiān)護職責，代表國家對未成年人進行兜底監(jiān)護。這一職責要求民政部門對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責情況進行常態(tài)化監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)監(jiān)護異常情況，及時開展調(diào)查評估，并采取臨時或長期監(jiān)護措施。

3.社會監(jiān)督。未成年人監(jiān)護監(jiān)督涉及社會生活方方面面，需要社會各方積極參與、支持。其中，居（村）民委員會作為基層群眾自治組織，具備及時發(fā)現(xiàn)、干預監(jiān)護異常行為的有利條件，是開展常態(tài)化監(jiān)護監(jiān)督工作的重要執(zhí)行者。學校作為未成年人學習和生活的主要場所，是監(jiān)護監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)的重要渠道之一，也是開展家庭教育指導工作的重要力量。婦聯(lián)、共青團等人民團體是未成年人監(jiān)護監(jiān)督工作的重要支持和保障力量，可以提供家庭教育指導、心理支持、康復救助、監(jiān)護及收養(yǎng)評估等專業(yè)服務(wù)。

（二）健全體系：完善內(nèi)容及全流程、全方位、全覆蓋工作體系

在合理配置未成年人監(jiān)護監(jiān)督權(quán)責的基礎(chǔ)上，針對監(jiān)護監(jiān)督內(nèi)容有待完善，監(jiān)督方式整合度不夠，監(jiān)督流程需細化等問題，還需要進一步構(gòu)建全流程、全方位、全覆蓋的監(jiān)護監(jiān)督制度，才能切實將未成年人家庭監(jiān)護、國家監(jiān)護落實到位。

1.拓展監(jiān)護監(jiān)督內(nèi)容。將財產(chǎn)權(quán)等權(quán)益保護納入監(jiān)護監(jiān)督范疇，對存在父母離異、監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移等情形的，可以通過建立未成年人財產(chǎn)賬戶或者監(jiān)護人共管賬戶、未成年人重大財產(chǎn)變更登記報告制度、選任第三人作為未成年人財產(chǎn)監(jiān)管人等制度，強化對其財產(chǎn)性權(quán)利的監(jiān)督和保護。如上海市徐匯區(qū)人民檢察院會同區(qū)法院、區(qū)司法局、區(qū)教育局建立撫養(yǎng)費提存監(jiān)管制度，通過提存的方式確保未成年人撫養(yǎng)費執(zhí)行到位、使用合法。

2.完善監(jiān)護監(jiān)督流程。打造“發(fā)現(xiàn)—調(diào)查—評估—處置—回訪跟蹤”的全流程完整監(jiān)督鏈條。

發(fā)現(xiàn)——健全線索發(fā)現(xiàn)渠道。充分激活侵害未成年人案件強制報告制度，通過建立常態(tài)化監(jiān)督機制，強化有責單位在履職過程中的主動發(fā)現(xiàn)責任，鼓勵有關(guān)個人、單位和組織的主動報告。

調(diào)查——對未成年人監(jiān)護狀況進行全面調(diào)查。調(diào)查可以由民政部門、居（村）民委員會等進行，也可以由司法機關(guān)根據(jù)辦案需要自行開展，還可以委托第三方社會組織進行。對監(jiān)護狀況的調(diào)查應至少涵蓋以下4個方面：未成年人及其家庭基本情況、未成年人監(jiān)護質(zhì)量、監(jiān)護人監(jiān)護能力和監(jiān)護意愿以及與未成年人監(jiān)護狀況相關(guān)的其他內(nèi)容。

評估——對經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)護問題的家庭啟動監(jiān)護能力評估，為決定適用監(jiān)護監(jiān)督措施提供依據(jù)。評估應當由民政部門、司法機關(guān)或其他具有監(jiān)護監(jiān)督職責的單位主導，具體工作可以委托未成年人救助保護機構(gòu)或社工組織等專業(yè)機構(gòu)開展。有條件的地方可以考慮推動建立專門的評估機構(gòu)或評估委員會，出臺評估標準，如2021年5月，上海市民政局、上海市人民檢察院等單位聯(lián)合制定的《未成年人家庭監(jiān)護能力評估指南》。

處置——根據(jù)調(diào)查評估情況，對失職監(jiān)護人采取不同懲戒力度、不同類別的監(jiān)護監(jiān)督措施。對于失職的自然人監(jiān)督人，應當結(jié)合具體情況和風險等級，采取分級干預措施；涉及監(jiān)護人資格撤銷等情形的，檢察機關(guān)可以通過督促、支持起訴的形式，會同相關(guān)單位共同履行監(jiān)護監(jiān)督職責；對處于無人監(jiān)護狀態(tài)的未成年人，則應當由民政部門落實臨時監(jiān)護或長期監(jiān)護等保護措施；若公職監(jiān)護人或其他具有監(jiān)護監(jiān)督職能的單位存在履職不到位、不積極等情形，由未成年人保護工作機構(gòu)、婦女兒童工作機構(gòu)等采取行政監(jiān)督的方式進行常規(guī)的提醒、敦促等；若存在嚴重怠于履職或侵害被監(jiān)護人合法權(quán)益的情形的，司法機關(guān)可以向相關(guān)單位提出建議。

回訪跟蹤——對監(jiān)護干預措施的落實進行回訪跟蹤，視情況重新回歸常態(tài)化監(jiān)護監(jiān)督或采取更加嚴厲的監(jiān)護監(jiān)督措施?；卦L跟蹤包括對適用監(jiān)護監(jiān)督措施后的未成年人的生活狀況、心理健康以及現(xiàn)任或新任監(jiān)護人職責履行情況等進行調(diào)查、指導、評估等。

3.完善分級干預措施。建立以生活照料、教育懲戒、責令接受家庭教育指導、人身安全保護令、監(jiān)護人資格撤銷、支持起訴為核心，由輕至重、功能互補的監(jiān)護監(jiān)督分級干預措施。例如，針對監(jiān)護狀況評估為低風險、因缺乏生活保障而導致監(jiān)護人無法有效履行監(jiān)護職責的家庭，居（村）民委員會或民政部門可以為未成年人安排必要的生活照料、經(jīng)濟支持等幫扶性措施；對不依法履行監(jiān)護職責、怠于履行監(jiān)護職責或侵犯未成年人合法權(quán)益的監(jiān)護人，由公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院采取批評教育、警告、制發(fā)告誡書、督促監(jiān)護令、家庭教育令等方式進行懲戒，并責令其接受家庭教育指導；對未成年人正在遭受監(jiān)護人的人身暴力侵害或面臨人身暴力侵害的現(xiàn)實危險的，通過人身安全保護令進行保護；對實施嚴重監(jiān)護侵害行為的監(jiān)護人，撤銷其監(jiān)護資格。同時，在未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟時，人民檢察院可以督促、支持起訴。

（三）完善配套：實現(xiàn)線索發(fā)現(xiàn)、工作轉(zhuǎn)介、監(jiān)督落地、協(xié)同合力的保護閉環(huán)

建立健全線索發(fā)現(xiàn)、工作轉(zhuǎn)介、監(jiān)督落地、協(xié)同合力等各項配套機制，讓監(jiān)護監(jiān)督各參與方有效配合、有規(guī)可循，保障制度順利運行。

1.以強制報告賦能線索發(fā)現(xiàn)。將監(jiān)護侵害、缺失行為作為強制報告制度的重要內(nèi)容，并明確認定行為標準和基本內(nèi)涵，為相關(guān)主體識別和發(fā)現(xiàn)監(jiān)護監(jiān)督線索提供指引。如上海市長寧區(qū)虹橋街道未成年人保護工作站發(fā)布《未成年人潛在風險識別清單》，提出細化的家庭監(jiān)護風險識別指標。

2.以歸口處置提效工作轉(zhuǎn)介。依托未成年人保護工作體系統(tǒng)一歸口受理監(jiān)護監(jiān)督線索，開展調(diào)查評估，結(jié)合實際情況轉(zhuǎn)介至相關(guān)職能部門進行干預處置，并對干預處置情況進行跟蹤。

3.以監(jiān)督員制度助力監(jiān)督落地。2021年，上海市虹口區(qū)人民檢察院聯(lián)合區(qū)法院、公安、民政、婦聯(lián)等部門創(chuàng)建了監(jiān)護監(jiān)督員制度，選聘民政、婦聯(lián)、居民委員會等專業(yè)人員作為監(jiān)護監(jiān)督員，對存在監(jiān)護問題的家庭進行監(jiān)督、指導和幫助。監(jiān)護監(jiān)督員主要職責包括：對監(jiān)護行為進行指導和幫助；定期對監(jiān)護行為、監(jiān)護狀況進行調(diào)查，作出風險等級評估；在緊急情況下，申請對未成年人采取臨時性保護措施；建議對監(jiān)護人采取相應的教育和懲戒措施等。該制度有效補足了監(jiān)護監(jiān)督制度落實的最后“一公里”，在實踐中取得較好成效。

4.以常態(tài)長效保障協(xié)同合力。通過建立司法機關(guān)、民政、教育、團委、婦聯(lián)等多部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌居（村）民委員會、專業(yè)社會組織等各方力量，提升監(jiān)護監(jiān)督工作質(zhì)效。