美歐能源戰(zhàn)略及對我國能源強國建設(shè)啟示

陳妍　劉夢

去年中央經(jīng)濟工作會議首次提出 “加快建設(shè)能源強國”這一目標要求。我國已經(jīng)成為世界上最大的能源生產(chǎn)消費國，從規(guī)模上已是名副其實的能源大國，正處于從能源大國向能源強國邁進階段。國際上對于能源強國并無明確評價標準，但美歐對全球能源格局和治理規(guī)則有較強的影響力和話語權(quán)，其能源戰(zhàn)略和發(fā)展路徑對我們明確能源強國建設(shè)目標及內(nèi)涵特征有參考價值。

一、美歐能源戰(zhàn)略及發(fā)展路徑

從當前全球能源格局看，美國作為全球強國和能源強國的地位毋庸置疑，而歐盟在新能源領(lǐng)域處于全球領(lǐng)先位置，能源發(fā)展戰(zhàn)略與路徑在全球最具代表性，在全球治理體系中也最具影響力。

（一）美國：從能源獨立到能源主導

上世紀50年代末，美國經(jīng)濟和汽車工業(yè)快速發(fā)展，國內(nèi)石油產(chǎn)量難以滿足需求增速，石油進口量快速增加，能源自給率逐年下滑。上世紀70年代石油危機后，美國時任總統(tǒng)尼克松提出“能源獨立”政策，降低能源對外依賴。此后，美國能源政策主要圍繞確保能源供應、控制能源成本和環(huán)境保護這三個目標，通過多種方式提升能源生產(chǎn)能力，保障能源進口渠道穩(wěn)定，推動新能源發(fā)展。頁巖氣革命后，美國能源自給能力得到明顯改善，能源戰(zhàn)略目標逐漸轉(zhuǎn)變。2017年，美國時任總統(tǒng)特朗普提出將不局限在“能源獨立”，而是尋求美國的“能源主導”。根據(jù)美國《國家安全戰(zhàn)略》解釋，能源主導是指美國作為領(lǐng)先的能源生產(chǎn)者、消費者和創(chuàng)新者，成為全球能源體系的中心。

為實現(xiàn)能源戰(zhàn)略目標，美國從多個方面強化國家能源實力和全球能源治理能力，具體施策的側(cè)重點在實現(xiàn)能源自給前后有所不同。

一是利用地緣沖突強化能源影響力。美國不斷通過海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等軍事行動強化對能源主要產(chǎn)地的控制力。同時，以維持當?shù)氐貐^(qū)穩(wěn)定等名義，美國通過強大的海軍力量和海外軍事基地網(wǎng)絡，牢牢控制著馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、印度洋等世界能源運輸生命線。隨著美國能源自給能力的提升，美國軍事存在不再以獲取穩(wěn)定能源供給為主要目標，地緣沖突成為美國擴大能源出口，強化能源影響力的契機。如借助2022年俄烏沖突，促使德國暫停已建成的北溪二號天然氣管道項目審批。在遏制俄羅斯在歐洲的傳統(tǒng)能源權(quán)力的同時，提高美國自身對歐洲能源出口，強化歐洲對美國能源依賴。

二是建立國際合作機制強化能源影響力。1974年，美國提議西方石油消費國成立國際能源署（IEA），使得以美國為中心的西方石油消費國可與主要產(chǎn)油國進行博弈，尋求主導國際能源秩序，防止石油供應中斷。同時期，由美國、英國、法國等組成的西方七國集團（G7）成立，通過每年一次的首腦會議討論能源市場情況并判斷是否通過協(xié)調(diào)形成集體行動。對于周邊區(qū)域能源市場，加拿大、墨西哥兩國能源運輸成本低，地緣風險小，有助于分攤美國能源進口風險。美國積極推動北美能源一體化進程，美墨加三國于1992年達成北美自貿(mào)協(xié)定。2018年協(xié)定升級為美墨加協(xié)定（USMCA），三國能源部門實現(xiàn)了開放的三邊投資和貿(mào)易，北美能源市場進一步整合。對于印太地區(qū)，2019年美國啟動“通過能源促進發(fā)展和增長的亞洲倡議”，強化地區(qū)能源合作。近年來，美國不斷加強與日本、澳大利亞等國能源聯(lián)系，特別是加大在液化天然氣（LNG）開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作，為美國擴大LNG出口鋪平道路。

三是強化能源儲備能力。1975年，為應對石油供應中斷，時任美國總統(tǒng)福特簽署了《能源政策和儲備法》，授權(quán)美國能源署建立戰(zhàn)略石油儲備。1991年海灣戰(zhàn)爭、2005年颶風“卡特里娜”襲擊美國墨西哥灣時期，美國均通過釋放戰(zhàn)略石油儲備達到了填補石油供給、平抑價格的重要作用。2009年，美國戰(zhàn)略石油儲備達到72661.6萬桶的歷史最高點。

隨著美國石油生產(chǎn)能力和出口量的增長，戰(zhàn)略石油儲備的用途進一步拓展為搶占出口市場，為國內(nèi)增產(chǎn)提供時間的“緩沖器”。俄烏沖突導致國際油價大幅上漲，美國聯(lián)合IEA部分成員國釋放戰(zhàn)略石油儲備，平抑國際石油價格，也為美國國內(nèi)增產(chǎn)提供過渡期。

四是根據(jù)自身能源戰(zhàn)略靈活推動氣候政策。上世紀90年代聯(lián)合國氣候談判初期，美國是最早簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的國家之一。但到小布什政府時期，提出發(fā)展中國家的溫室氣體排放大國不受約束對其他國家不公平，因而公開反對《京都議定書》。奧巴馬政府時期，為提高美國清潔能源領(lǐng)域競爭力，搶占新能源發(fā)展先機，強化在氣候和能源領(lǐng)域的領(lǐng)導力，積極推動《巴黎協(xié)定》的簽訂。隨后特朗普政府奉行“美國優(yōu)先”，宣布退出《巴黎協(xié)定》，并積極推動化石能源發(fā)展。從美國政府對全球氣候變化的立場不斷變化可以看出，氣候政策背后實際是國家能源戰(zhàn)略的延伸。

（二）歐盟：加速新能源發(fā)展以降低對外依存度

據(jù)統(tǒng)計，過去5年內(nèi)，歐盟約60%的能源消耗依賴于化石能源進口，煤炭、石油、天然氣對外依存度分別約為70%、97%和90%。俄烏沖突爆發(fā)后，俄羅斯與歐洲能源貿(mào)易受到多重限制，但歐洲地區(qū)對俄羅斯天然氣的依賴程度高達40%至45%，歐盟石油、煤炭進口的27%和46%來自俄羅斯，推動能源自主迫在眉睫。歐盟將發(fā)展新能源視為降低能源對外依賴、強化能源安全穩(wěn)定供應的重要方式，近年來采取多種措施構(gòu)建新能源發(fā)展政策體系，加強新能源領(lǐng)域全球影響力。

一是多種新能源同步發(fā)展。2020年歐盟委員會正式通過了《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal），加快推動新能源發(fā)展。俄烏沖突后，2022年3月8日，歐盟在該協(xié)議框架下進一步提出了更為雄心勃勃的“REPower EU”計劃，將許多原定于2030年實現(xiàn)的目標提前，并提出歐盟成員國要采取聯(lián)合行動，促進更廉價、安全和可持續(xù)的能源供應，在2030年前擺脫對俄羅斯的化石能源依賴。計劃具體的措施包含簡化可再生能源項目審批程序，加速太陽能和風電部署，加快綠色氫氣、生物甲烷開發(fā)利用等。歐洲各國也紛紛加速新能源計劃，如德國政府新的立法草案提出將“完成100%可再生能源供給，放棄化石燃料”的目標日期從原定的2040年提前至2035年。法國總統(tǒng)馬克龍在2022年4月大選的競選綱領(lǐng)中提出在2050年前完成6座核電站建設(shè)等。

二是大力推動能源技術(shù)進步。歐盟一直以來致力于引領(lǐng)世界能源技術(shù)的發(fā)展，其綠色技術(shù)創(chuàng)新能力在全球處在領(lǐng)先位置。2007—2013年執(zhí)行的歐盟第七科技框架計劃（FP7）將能源列為獨立的優(yōu)先領(lǐng)域。2007年，歐盟委員會提出《歐洲戰(zhàn)略能源技術(shù)計劃》（SET-Plan），促進各國政府、企業(yè)、研究機構(gòu)的能源技術(shù)合作，推動成員國轉(zhuǎn)向低碳能源系統(tǒng)，并在SET-Plan框架下建立了全面和高效的能源技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。在技術(shù)進步方向上，歐盟近年來愈加重視綜合能源系統(tǒng)在能源轉(zhuǎn)型中的作用。2015年，歐盟委員會公布了升級版SET-Plan，將能源系統(tǒng)視為一個整體來聚焦轉(zhuǎn)型面臨的若干關(guān)鍵技術(shù)挑戰(zhàn)與目標。2020年，進一步提出了《綜合能源系統(tǒng)2020—2030年研發(fā)路線圖》，推動建設(shè)多能互補、供需協(xié)調(diào)的綜合智慧能源系統(tǒng)。

三是通過碳定價機制強化規(guī)則話語權(quán)。碳定價機制被歐盟視為推動能源綠色轉(zhuǎn)型的重要手段。2005年歐盟在內(nèi)部建立了全球第一個碳排放交易系統(tǒng)（EU ETS），期間分階段不斷完善交易系統(tǒng)框架，目前已進入到市場第四階段。2020年，歐盟提出碳排放邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM），擬對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進口的鋼鐵、水泥、鋁、化肥等商品征稅，將碳定價機制進一步拓展到國際貿(mào)易領(lǐng)域。一方面，CBAM每年將帶來40億—150億歐元（合50億—180億美元）收入，可用于資助《歐洲綠色協(xié)議》中的清潔技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化及國際氣候融資等部分工作。另一方面， CBAM可發(fā)揮歐盟在新能源領(lǐng)域的發(fā)展領(lǐng)先優(yōu)勢，對碳減排未能履約的國家建立綠色貿(mào)易保護壁壘，并在新一輪國際氣候治理規(guī)則體系中搶占制高點。

二、我國建設(shè)能源強國的內(nèi)涵及路徑

美歐在全球能源格局中的影響力和地位體現(xiàn)在“硬”“軟”實力兩方面，其中，硬實力包括國家具備的能源自主供給、應急保障、能源技術(shù)創(chuàng)新等能力，軟實力則是指國家具備的國際規(guī)則制定、能源外交、能源體系建設(shè)等能力。我國已經(jīng)具備成為能源強國的基本要素，從經(jīng)濟社會和能源發(fā)展的中長期目標看，建設(shè)能源強國的目標較為清晰，要在能源安全保障和綠色低碳轉(zhuǎn)型雙重目標下，推動國內(nèi)能源市場機制的不斷完善，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供穩(wěn)定的能源保障；同時，加強全方位國際合作，確保油氣資源供給安全，在全球能源治理中具有更大影響力和話語權(quán)?；诖?，未來我國建設(shè)能源強國的主要內(nèi)涵及重點路徑，包括：

（一）能源供給安全穩(wěn)定

能源安全是國家安全的重要內(nèi)容，能源供給安全穩(wěn)定是經(jīng)濟社會發(fā)展和民生保障的重要支撐。保障能源供給安全穩(wěn)定，是能源強國的首要特征和基本條件。一是從生產(chǎn)能力看，能源自主供應規(guī)模要占到能源總消費較高的比例，避免基本生產(chǎn)資源依賴進口，受制于人。二是從進口依存度看，各類能源品種對外依存度在合理范圍，確保進口來源多元化，同時，對于依存度相對較高的能源品種，形成與消費規(guī)模相匹配的實物儲備量，以及相應的技術(shù)儲備，可有效規(guī)避海外斷供風險。比如，煤制油、煤制氣技術(shù)就是應對油氣資源海外斷供的有效技術(shù)儲備。三是從能源品種看，一次能源、二次能源形態(tài)多樣有助于形成多能互補的能源體系，不同品種能源間可相互替代。對我國來說，當前煤炭仍是主體能源，即使未來在能源結(jié)構(gòu)中占比下降，在關(guān)鍵時期仍可發(fā)揮戰(zhàn)略性保障作用，這就增加了我國能源體系的韌性和安全性。四是從應急保障能力看，能源系統(tǒng)運行安全和應急管理能力是關(guān)鍵，對突發(fā)事故、自然災害、外部環(huán)境變化等外部風險能及時響應，迅速有效應對外部沖擊，這也是能源供給安全的重要方面。

（二）能源結(jié)構(gòu)綠色低碳

在全球碳中和共識下，能源結(jié)構(gòu)中非化石能源占比較高，形成低碳排放的能源消費結(jié)構(gòu)，是一國成為能源強國的重要標志之一。綠色低碳的能源結(jié)構(gòu)需基于對可再生能源的大量投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及相關(guān)技術(shù)支撐而形成，是一國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的重要體現(xiàn)。我國建成了世界上規(guī)模最大特高壓電網(wǎng)，全球最大的清潔煤電供應體系，風光水核等非化石能源發(fā)電裝機容量等多項指標居世界首位，也是全球可再生能源領(lǐng)域的最大投資國。但當前我國清潔能源占一次能源消費比重仍低于全球平均水平，還需持續(xù)推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）能源科技自立自強

能源技術(shù)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平是能源強國的重要標準之一。我國的能源技術(shù)和裝備制造能力高速提升，可再生能源和電力裝備制造、核電技術(shù)、特高壓電網(wǎng)技術(shù)等均處于全球領(lǐng)先水平。新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命影響下，未來能源強國的科技和產(chǎn)業(yè)競爭力主要體現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力提升，基本解決卡脖子問題；二是智能化、數(shù)字化水平持續(xù)提升，推動整個能源體系質(zhì)量效率和安全性大幅提升；三是具備顛覆性前沿技術(shù)研發(fā)能力，在某些方面有引領(lǐng)全球能源技術(shù)創(chuàng)新的能力；四是在新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的標準制定上有國際影響力；五是海外能源投資規(guī)模持續(xù)擴大，成為國際經(jīng)貿(mào)合作的重要抓手。

（四）能源市場較為完備

還原能源商品屬性，建立現(xiàn)代能源市場體系，始終是我國能源市場化改革的重要方向和遵循，也是建設(shè)能源強國需要實現(xiàn)的重要目標，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動建立主體多元、有效競爭、競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格的全國統(tǒng)一能源市場，也要發(fā)揮好政府作用，建立高效完備的能源監(jiān)管體系。同時，支持新模式新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，為各類市場主體參與能源市場活動提供公平機會。

（五）能源治理引領(lǐng)全球

能源安全和應對全球氣候變化均是當前重要的全球性議題，加強能源領(lǐng)域國際合作，促進全球能源可持續(xù)發(fā)展，既是應對人類共同挑戰(zhàn)，也是全球經(jīng)濟復蘇的重要動力。我國建設(shè)能源強國需構(gòu)建與自身能源生產(chǎn)消費體量、貿(mào)易投資規(guī)模相匹配的話語權(quán)，增強在全球能源治理中的影響力，提高議題設(shè)置能力，提出中國主張和中國方案。

總體而言，能源強國建設(shè)是循序漸進的過程，按照我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標及碳達峰碳中和進程，“十四五”時期是能源安全保障關(guān)鍵攻堅期和低碳轉(zhuǎn)型重要窗口期，通過構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，將為能源強國建設(shè)打下更好基礎(chǔ)；到2030年，我國能源強國建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)將更加牢固，現(xiàn)代能源體系初步建立，進入建設(shè)能源強國新階段；到2035年，我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，已建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和能源體系，能源強國地位進一步穩(wěn)固，將在全球能源治理中發(fā)揮更大影響力，為推動構(gòu)建全球能源共同體貢獻更大力量。

（陳妍，中國國際經(jīng)濟交流中心科研信息部副部長。劉夢，中國國際經(jīng)濟交流中心助理研究員）