五大央企集團(tuán)轉(zhuǎn)為國有資本投資公司的試點實踐及啟示

汪?！●R燕坤

一、五大央企集團(tuán)轉(zhuǎn)為國有資本投資公司的試點實踐

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出國有企業(yè)改革以“管資本”為主，建立國有資本投資運營公司。2014年以來，國務(wù)院國資委指導(dǎo)推動三批共19家中央企業(yè)開展國有資本投資公司改革試點。2022年，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于國有資本投資公司改革有關(guān)事項的通知》（國資改革〔2022〕245號），明確中國寶武、國投、招商局、華潤和中國建材5家央企集團(tuán)由“國有資本投資公司改革試點企業(yè)”轉(zhuǎn)為正式的“國有資本投資公司”，試點主要著力于以下8個方面：

（一）明確功能定位

中國寶武、國投、招商局、華潤和中國建材5家國有企業(yè)的實踐表明，成為國有資本投資公司，需要對公司的功能定位、戰(zhàn)略使命和改革要求有著非常明晰的認(rèn)識。五大央企集團(tuán)轉(zhuǎn)為國有資本投資公司，都是聚焦國計民生的重大行業(yè)領(lǐng)域，在各領(lǐng)域成為承擔(dān)國家產(chǎn)業(yè)責(zé)任的平臺。中國寶武聚焦鋼鐵行業(yè)，國投聚焦資本投資領(lǐng)域，招商局聚焦物流、金融、城市與園區(qū)綜合開發(fā)運營等領(lǐng)域，華潤聚焦商業(yè)領(lǐng)域，中國建材聚焦材料領(lǐng)域等，而且五大央企集團(tuán)目標(biāo)非常明確，都是要在各自領(lǐng)域成為代表世界一流水平的中國國有企業(yè)投資者。

（二）明確總部職能架構(gòu)

集團(tuán)總部對國有資本投資公司整體改革與發(fā)展起著決定性作用。從五大央企集團(tuán)的實踐來看，明確其作為國有資本投資公司的決策中心、調(diào)控中心的核心職能定位至關(guān)重要。同時，圍繞國有資本投資公司總部職能定位，配齊配強戰(zhàn)略規(guī)劃、資本配置、監(jiān)督風(fēng)控、孵化創(chuàng)新等核心功能。

（三）優(yōu)化管控模式

在改革過程中，國有資本投資公司把強化總部職能改革與優(yōu)化管控模式有機(jī)結(jié)合起來，中國寶武以完善母子公司管控體制為切入點，強化對子公司的戰(zhàn)略和財務(wù)管控，不斷完善子公司法人治理結(jié)構(gòu)。國投在集團(tuán)化、專業(yè)化管理的前提下，采取符合不同板塊及板塊內(nèi)不同業(yè)務(wù)的行業(yè)特點、戰(zhàn)略定位以及所處發(fā)展階段的管控模式，以戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控兩種模式為主。招商局采用的是以集團(tuán)總體發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的財務(wù)管控戰(zhàn)略，構(gòu)建集團(tuán)多元化產(chǎn)業(yè)格局。華潤實行了資本層（集團(tuán)總部）、資產(chǎn)層（業(yè)務(wù)單元）、運營層（生產(chǎn)經(jīng)營單位）三級管控模式，對業(yè)務(wù)單元實施戰(zhàn)略管控。中國建材建立健全以資本為紐帶、股權(quán)為基礎(chǔ)、董事為依托的治理型管控模式，通過資本紐帶實施管控，主要通過派出的股權(quán)董監(jiān)事管好資本，子企業(yè)董事會應(yīng)建盡建和外部董事占多數(shù)。

（四）完善法人治理結(jié)構(gòu)

從政策規(guī)定來看，國有資本投資公司的基本組織形式是公司制，基本上采用國有獨資形式。按照《公司法》對法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該設(shè)立董事會、黨委會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。公司需要按照相關(guān)政策規(guī)定，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)。同時，在實際改革過程中進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整。

（五）科學(xué)有序授權(quán)放權(quán)

國有資本投資公司應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)實際發(fā)展對下屬企業(yè)進(jìn)行授權(quán)，確保能夠做到科學(xué)有序授權(quán)，授權(quán)放權(quán)方面“授得準(zhǔn)、接得住、管得好”。從五大央企集團(tuán)的實踐來看，給下屬企業(yè)授權(quán)需要根據(jù)企業(yè)的不同類型、不同層級、不同實力進(jìn)行授權(quán)，同時授權(quán)不能“一刀切”、一成不變，要定期對企業(yè)的行權(quán)能力進(jìn)行評估，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。國投按照“一企一策、試點先行”的原則，通過對二級子公司進(jìn)行測評確定其授權(quán)類型進(jìn)行分類授權(quán)并開展充分授權(quán)試點，將70多項授權(quán)下放子公司。華潤建立了授權(quán)決策機(jī)制，董事會將發(fā)生頻率較高的決策事項授予執(zhí)委會行使決策權(quán)，保留對戰(zhàn)略規(guī)劃、重大投資、財務(wù)預(yù)算等重大決策項目的決策權(quán)。中國建材主要通過派出的股權(quán)董監(jiān)事管好資本，改變“紅頭文件”的行政管理方式，減少對企業(yè)日常經(jīng)營的干預(yù)?？偛繉局卫硗晟频南鄬毓苫旌纤兄破髽I(yè)充分授權(quán)放權(quán)，將計劃內(nèi)主業(yè)投資、經(jīng)理層成員選聘等職權(quán)歸位于企業(yè)的董事會，集團(tuán)不再審批。

（六）做好國有資本優(yōu)化布局

國有資本投資公司以服務(wù)國家戰(zhàn)略（所屬地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略）、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo)，充分發(fā)揮其投資平臺作用，推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。五大央企集團(tuán)按照投資公司這一功能定位，通過加大資本投入、實施并購重組、強化運營提升等途徑，將資源向核心主業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中。同時，由“被動退出”轉(zhuǎn)為“主動退出”，多措并舉清理退出非主業(yè)板塊和低效無效資產(chǎn)，在進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)，優(yōu)化國有資本布局方面進(jìn)行了卓有成效的探索。

（七）提升資本投資運營能力

國有資本投資公司應(yīng)擁有較為完善的資本運營體系和較強的資本運營能力，這是其內(nèi)在要求和鮮明特色。整體來看，五大央企集團(tuán)充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，圍繞國有資本投資公司改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索資本投資運營的創(chuàng)新方式，提升資本投資運營能力，中國寶武、國投、招商局、華潤以深化混合所有制改革為核心，加快引入社會資本。中國建材在二級公司層面，做實中聯(lián)投資，打造專業(yè)化資本投資平臺，設(shè)立兩個市場化基金管理公司，經(jīng)理層全部按照職業(yè)經(jīng)理人方式管理，員工管理采用完全市場化的方式，選聘、考核和薪酬管理對標(biāo)市場化基金公司。同時建立短中長期平衡的投資體系。圍繞基礎(chǔ)建材和新材料產(chǎn)業(yè)開展中長期資本投資，延伸水泥產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展垃圾協(xié)同處置等新業(yè)務(wù)模式，投資鋰電池隔膜、碳纖維等較為成熟的新材料業(yè)務(wù)。建立新材料產(chǎn)業(yè)投資基金，對初創(chuàng)期、高新技術(shù)的新材料企業(yè)實施中短期投資，根據(jù)投資企業(yè)的技術(shù)成熟度、企業(yè)發(fā)展階段靈活開展直接投資。

（八）完善市場化經(jīng)營機(jī)制

國有資本投資公司作為綜合性改革平臺，發(fā)揮各項改革工作的綜合效應(yīng)，進(jìn)一步深化市場化經(jīng)營機(jī)制改革，持續(xù)激發(fā)企業(yè)活力是改革的必然要求。在實踐中，五大央企集團(tuán)也非常注重市場化經(jīng)營機(jī)制改革這一內(nèi)容，采取的舉措主要包括：完善選人用人機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，實行薪酬分配差異化的收入分配制度改革，全面推行任期制和契約化管理等。

二、五大央企集團(tuán)國有資本投資公司試點實踐的啟示

（一）從原有企業(yè)轉(zhuǎn)為國有資本投資公司是公司發(fā)展史上一次質(zhì)的飛躍

轉(zhuǎn)為國有資本投資公司，需要清楚國有資本投資公司和原先的中央企業(yè)集團(tuán)的區(qū)別，進(jìn)而明確未來改革發(fā)展中的使命和目標(biāo)，做好改革發(fā)展定位。從五大央企集團(tuán)實踐可以明顯看出，國有企業(yè)和國有資本投資公司之間的功能定位存在兩個主要差別：首先，一個是重點在做本企業(yè)，而另一個是要去做行業(yè)。原先的中央企業(yè)集團(tuán)主要聚焦于本企業(yè)內(nèi)部的改革發(fā)展事務(wù)，而轉(zhuǎn)成國有資本投資公司后則聚焦于引領(lǐng)帶動本行業(yè)的共同發(fā)展。其次，無論是寶武提出的世界級企業(yè)，還是其它幾家的世界一流，都表明了企業(yè)改組為投資公司后，在發(fā)展目標(biāo)方面具有明顯的不同，國有資本投資公司舞臺更大，志向更大，其發(fā)揮競爭力，不僅僅在國內(nèi)，而是要投向更大的世界性的舞臺。

（二）組織架構(gòu)調(diào)整完善是實現(xiàn)公司戰(zhàn)略定位的根本保障

在明確公司轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略后，要結(jié)合總部核心職能進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，基本方向是對集團(tuán)總部機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡，積極構(gòu)建“小總部”，但戰(zhàn)略規(guī)劃、資本配置、監(jiān)督風(fēng)控、孵化創(chuàng)新等核心功能不可或缺，而且組織機(jī)構(gòu)要配齊配強。對于戰(zhàn)略規(guī)劃職能部門，通常這一部門制定整個企業(yè)的未來戰(zhàn)略方向及目標(biāo)，再將整體戰(zhàn)略按照優(yōu)先重要程序分解至各個經(jīng)營中心，最后由各經(jīng)營中心將戰(zhàn)略分解至各業(yè)務(wù)單元，各業(yè)務(wù)單元接受經(jīng)營中心的指導(dǎo)與審核，各經(jīng)營中心再向總部職能部門進(jìn)行匯報，同樣接受審查和指導(dǎo)，形成交互的戰(zhàn)略把控實施過程，保證戰(zhàn)略執(zhí)行的上下一致性。對于資本配置的職能部門，是國有資本投資公司的具體業(yè)務(wù)執(zhí)行部門，一般包括資本運營部、財務(wù)部等，是投資與資本管理等支持資本配置的專業(yè)部門。對于監(jiān)督風(fēng)控的職能部門，一般應(yīng)配置如法務(wù)合規(guī)部、（風(fēng)險）審計部、紀(jì)檢監(jiān)察部、安全監(jiān)督管理部、黨群工作、巡視辦（部）等具有監(jiān)督風(fēng)控功能的職能部門等。對于孵化創(chuàng)新的職能部門，各公司圍繞科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，打造創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群，搭建創(chuàng)新要素資源整合平臺，建設(shè)創(chuàng)新載體，制定相關(guān)專項制度等。

（三）重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)為國有資本投資公司的工作重點

從五大央企集團(tuán)的實踐來看，轉(zhuǎn)為國有資本投資公司涉及到各公司的方方面面，是一項系統(tǒng)性、集成性極強的工作，需要多方面的共同努力去突破，但工作中不可能做到全面出擊，五大央企集團(tuán)的一個重要經(jīng)驗就是可采取以點帶面抓主要矛盾、抓矛盾的主要環(huán)節(jié)，也就是抓國有資本投資公司的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中可以清楚地看到，明確功能定位、明確總部職能架構(gòu)、優(yōu)化管控模式、完善法人治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)有序授權(quán)放權(quán)、做好國有資本優(yōu)化布局、提升資本投資運營能力、完善市場化經(jīng)營機(jī)制等八個方面，就是五大央企集團(tuán)轉(zhuǎn)為國有資本投資公司的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這需要其它擬轉(zhuǎn)為國有資本投資公司的企業(yè)高度關(guān)注、認(rèn)真借鑒。

（本文系國有資本投資運營比較研究成果之二）

（汪海，國家發(fā)展改革委體管所副所長。馬燕坤，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）