從歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃1.0到2.0

謝海燕　聶正標

“加快構建廢棄物循環(huán)利用體系”是黨的二十大報告提出的重要任務，是新時期發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主要內容。歐洲循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展一直走在世界前列，歐盟《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》是歐盟發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的綱領性文件，目前已從1.0版本升級到2.0版本，回顧和總結其政策要點和實施情況，對于構建我國廢棄物循環(huán)利用體系具有重要借鑒意義。

一、歐盟循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展概況

2015年12月，歐盟提出循環(huán)經(jīng)濟一攬子計劃，包括四項廢棄物管理立法修正建議、一個完整的行動計劃及后續(xù)行動清單，將循環(huán)經(jīng)濟作為歐盟提升競爭力、促進就業(yè)、推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一種新方式。其中，《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》（即1.0版本）是該一攬子計劃的核心內容。

2019年12月，歐洲委員會發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》（又稱“歐洲綠色新政”），旨在2050年使歐洲成為第一個“氣候中和”大陸，率先實現(xiàn)碳中和，構建經(jīng)濟增長與資源消耗脫鉤、富有競爭力的經(jīng)濟體系。

2020年3月，歐盟發(fā)布新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》（即2.0版本），作為《歐洲綠色協(xié)議》的重要組成部分，旨在將循環(huán)經(jīng)濟覆蓋面由領軍國家拓展到歐盟內主要經(jīng)濟體，推動歐洲經(jīng)濟適應綠色未來，創(chuàng)造一個更清潔、更具競爭力的歐洲。

歐盟通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，資源產(chǎn)出率不斷提升，主要廢棄物回收利用率大幅增加，同時帶動了就業(yè)，促進了經(jīng)濟增長。根據(jù)2019年歐盟發(fā)布的《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃實施報告》顯示，2016年，與循環(huán)經(jīng)濟相關的行業(yè)增加了400多萬雇員，比2012年增加了6％；維修、再利用或回收等循環(huán)行為創(chuàng)造了近1470億歐元的增加值。

二、歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃1.0版本的政策要點

（一）生產(chǎn)環(huán)節(jié)：設計和生產(chǎn)易于回收利用的產(chǎn)品，提高生產(chǎn)過程資源利用效率

在產(chǎn)品設計方面，修訂《生態(tài)設計指令》，制定與循環(huán)經(jīng)濟相關的產(chǎn)品設計要求，提升產(chǎn)品的可修復性、可升級性、耐久性和可回收性；推行生產(chǎn)者責任延伸制度；按照循環(huán)經(jīng)濟的要求審查現(xiàn)有各種產(chǎn)品政策，制定更為一致的政策框架。在生產(chǎn)過程管理方面，在“最佳可用技術參考文件（BREFs）”中，增加關于工業(yè)部門最佳廢棄物管理和資源利用效率實踐的內容；創(chuàng)新工業(yè)生產(chǎn)過程，如鼓勵工業(yè)共生。

（二）消費環(huán)節(jié)：幫助消費者選擇綠色產(chǎn)品和服務，提高綠色公共采購比例

一是向消費者提供充分的產(chǎn)品信息，完善綠色聲明，提高生態(tài)標簽的效力；二是鼓勵成員國提供激勵措施并使用稅收等經(jīng)濟手段，以確保產(chǎn)品價格更好地反映環(huán)境成本；三是通過加強宣傳和經(jīng)濟激勵措施，促進消費者減少家庭垃圾的數(shù)量；四是創(chuàng)新消費形式，如共享產(chǎn)品或基礎設施，消費服務而不是產(chǎn)品；五是鼓勵成員國開展綠色采購，歐盟委員會將在公共采購和資金使用方面以身作則。

（三）廢棄物管理環(huán)節(jié)：修訂有關廢棄物指令，設定明確的回收利用目標

歐盟提出要修訂有關廢棄物法規(guī)，涉及家庭廢棄物、包裝廢棄物、垃圾填埋、報廢車輛、廢電池及廢棄電氣電子設備等方面。新法規(guī)設立了清晰的廢棄物回收目標，簡化和統(tǒng)一了廢棄物的有關定義和計算方法，強化了分類收集廢棄物的規(guī)則和新義務，擴大生產(chǎn)者責任制度的一般要求，提出更多使用經(jīng)濟手段（如填埋稅）減少垃圾填埋數(shù)量。

（四）變廢棄物為資源環(huán)節(jié)：促進再生原料和水循環(huán)利用

再生原料（又稱“二次原料”）的利用是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要方面。一是制定再生原料（特別是塑料）的質量標準，修訂肥料法規(guī)，解決化學品、產(chǎn)品和廢物立法之間的銜接問題，推動再生原料利用；二是立法規(guī)定再生水用于灌溉和地下水補給的最低要求，將再生水利用納入水資源規(guī)劃和管理過程，推動水循環(huán)利用。

（五）優(yōu)先關注領域：塑料、食物垃圾、關鍵原材料、建筑及拆除物、生物質產(chǎn)品

針對一些產(chǎn)業(yè)部門在循環(huán)經(jīng)濟背景下面臨特殊的挑戰(zhàn)，歐盟提出了擬采取的具體措施，主要包括：出臺一項考慮全生命周期的“歐洲塑料戰(zhàn)略”；提出到2030年實現(xiàn)在零售和消費者層面將人均食物浪費減半的目標；發(fā)布《關鍵原材料與循環(huán)經(jīng)濟報告》；制定建筑拆除物強制性回收利用目標；通過一系列措施促進生物資源的有效利用。

三、歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃2.0版本的政策要點

（一）制定可持續(xù)產(chǎn)品政策框架

在產(chǎn)品設計層面，提出一項可持續(xù)產(chǎn)品政策立法倡議，將《生態(tài)設計指令》擴大到與能源相關的產(chǎn)品之外，提升產(chǎn)品耐用性、重復使用性、可升級性和可修復性，限制一次性產(chǎn)品使用和過早淘汰產(chǎn)品。在消費層面，協(xié)助消費者獲取產(chǎn)品可修復性和耐用性等信息，確保消費者享有真正“維修權”；推動建立最低強制性綠色政府采購的標準和目標。在生產(chǎn)層面，在“最佳可用技術參考文件”中加入循環(huán)經(jīng)濟實踐案例；建立產(chǎn)業(yè)廢棄物報告和認證體系，促進“上下游”產(chǎn)業(yè)共生；使用數(shù)字技術跟蹤資源流向；推動綠色技術應用。

（二）構建關鍵產(chǎn)品價值鏈

該計劃確定了七個關鍵領域，即電子和信息技術產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑物以及食物、水和養(yǎng)分。主要舉措包括：出臺歐盟循環(huán)電子計劃；提出新的電池監(jiān)管框架，提高電池的回收利用率；修改報廢汽車規(guī)定，制定對某些部件添加可回收物含量的強制性規(guī)定；制定包裝和塑料新強制性要求；提出全面的紡織品戰(zhàn)略，支持紡織品再利用市場發(fā)展；啟動可持續(xù)建筑環(huán)境綜合戰(zhàn)略；減少一次性包裝和餐具；制定水循環(huán)利用和養(yǎng)分管理的法規(guī)、計劃等。

（三）推動廢棄物減量增值

一是控制廢棄物總量。到2030年，實現(xiàn)廢棄物總產(chǎn)生量大幅減少和不可回收利用的剩余城市廢棄物減半；二是減少和管控廢棄物中的有害物質。研究提出減少和去除廢棄物中有害物質的方法，改善危險廢物的分類和管理辦法，必要時調整含有害物質的產(chǎn)品或有毒廢棄物的法律框架；三是建立歐盟再生原料市場。對產(chǎn)品中的可回收成分提出要求，防止再生原料供需不匹配；支持跨境合作倡議，加強標準化的作用；評估建立關鍵再生原料市場觀察機構的可行性；四是強化廢棄物出口管理。打擊非法出口和非法販運，推動使“歐盟境內回收”成為優(yōu)質再生原料的標桿。

四、歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃1.0版本與2.0版本的異同點

（一）兩個版本總體框架不同，但核心理念和原則沒有改變

1.0版本從總體框架設計上體現(xiàn)了產(chǎn)品全生命周期管理理念，2.0版本則將全生命周期理念融入具體內容中。同時，歐盟始終堅持廢棄物處理的優(yōu)先順序為：預防產(chǎn)生、再利用、再循環(huán)、能源回收、填埋?？傊瑲W盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃從1.0到2.0版本既具有延續(xù)性，也有許多不同之處，體現(xiàn)了不同發(fā)展階段的特點。

（二）兩個版本優(yōu)先領域不同，注重解決本階段的突出問題

1.0版本包括塑料、食物垃圾、關鍵原材料、建筑及拆除物、生物質產(chǎn)品五個優(yōu)先關注領域，2.0版本包括電子和信息技術產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、塑料、紡織品、建筑物以及食物、水和養(yǎng)分七個優(yōu)先關注領域。與1.0版本相比，2.0版本增加了資源消耗大且具有循環(huán)潛力的電子和信息技術產(chǎn)品、電池和汽車、包裝、紡織品等產(chǎn)品。值得注意的是，廢棄電子和信息技術產(chǎn)品、廢舊電池和報廢汽車本身就是關鍵原材料的重要來源。

（三）2.0版本突出了循環(huán)經(jīng)濟與溫室氣體減排的協(xié)同作用

2.0版本提出歐盟將系統(tǒng)衡量發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對減緩和適應氣候變化的影響，評估發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟在歐盟和國家層面對溫室氣體減排的作用，在今后修訂國家能源和氣候計劃及其他氣候政策中體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的內容。同時為了鼓勵碳吸收和碳循環(huán)利用，歐盟將探索開發(fā)一個碳清除認證監(jiān)管框架，以監(jiān)測和驗證碳清除的真實性。

（四）兩個版本均重視創(chuàng)新、投資和監(jiān)測評價對循環(huán)經(jīng)濟的保障作用

歐盟通過“地平線2020”計劃、凝聚政策基金、歐洲戰(zhàn)略投資基金、歐洲區(qū)域發(fā)展基金等政策和資金渠道，鼓勵公共和私人部門的創(chuàng)新和投資。在2016至2020年期間，歐盟向循環(huán)經(jīng)濟領域投入了總額超過100億歐元的公共資金。此外，2018年歐盟發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)測框架》，用于評估歐盟循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況；2.0版本提出，歐盟將更新循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)測框架。

五、對我國構建廢棄物循環(huán)利用體系的啟示

（一）目標設定：保障資源安全、減少廢棄物排放總量

戰(zhàn)略目標：通過廢棄物預防、回收、再利用、資源化利用，減少廢棄物產(chǎn)生總量和最終處置量；建立健全再生原料市場，提高再生原料使用占比，減少原生資源消耗，使再生原料成為我國資源供給的重要渠道，保障我國資源安全。

具體指標：我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，廢棄物產(chǎn)生量短期內難以實現(xiàn)“達峰”，可以考慮設定大宗固廢綜合利用率、廢舊物資回收利用率、再生原料使用占比、生活垃圾填埋占比等指標，評估廢棄物循環(huán)利用進展。

（二）總體框架：覆蓋廢棄物從預防產(chǎn)生到最終處置全生命周期

我國雖出臺過若干針對不同種類、不同領域廢棄物處置的政策文件，但還缺少系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調性，部分政策存在交叉重疊和不一致，部分領域存在空白，建議完善頂層設計，出臺一份構建廢棄物循環(huán)利用體系的綜合性文件。借鑒歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃1.0版本和2.0版本的總體框架和具體內容，建議該文件應覆蓋廢棄物從預防產(chǎn)生到最終處置全生命周期，具體可包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)減量化、消費環(huán)節(jié)減量化、廢棄物回收、變廢棄物為資源、重點領域、保障措施等內容。

（三）重點領域：著重解決事關資源環(huán)境安全和人民群眾關心的突出問題

一是推動戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源回收利用。加強報廢汽車、退役工業(yè)裝備等回收利用，提高廢鋼、廢鋁、廢銅等回收利用率；加強廢舊動力電池、廢棄電器電子產(chǎn)品、冶金廢渣等回收利用，提高鎳、鈷、鋰等稀有金屬回收利用率，減少資源對外依存度，保障新能源汽車等產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全。

二是推動大宗固廢綜合利用和安全填埋。與歐盟不同，我國是制造業(yè)大國、農業(yè)大國，生產(chǎn)過程帶來的廢棄物數(shù)量巨大、環(huán)境影響突出。因此，應著重提高煤矸石、粉煤灰、工業(yè)石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢的綜合利用率，減少廢棄物最終填埋量，避免造成環(huán)境污染和垃圾圍城現(xiàn)象。

三是解決好與人民群眾生活密切相關的廢棄物處置問題。因地制宜推動生活垃圾分類工作，減少最終填埋量；推動外賣及快遞包裝廢棄物回收利用，全鏈條治理塑料污染；推動廢舊紡織品回收利用，解決快速時尚行業(yè)帶來的問題，驅動建立新的商業(yè)模式。

（四）保障措施：加強研究、創(chuàng)新、投資與統(tǒng)計評價

一是緊跟歐盟相關政策法規(guī)實施進展，加強廢棄物循環(huán)利用與溫室氣體減排的協(xié)同作用研究。宏觀上，建立相關核算體系和評價機制，評估國家層面發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對碳減排的貢獻和作用；微觀上，探索將廢棄物循環(huán)利用項目的碳減排量納入自愿減排交易市場。

二是加強技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。發(fā)揮產(chǎn)學研合作優(yōu)勢，加強廢棄物循環(huán)利用關鍵技術研發(fā)及推廣應用；充分利用數(shù)字化、智能化技術，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式。

三是加大投資力度。充分運用各級各類財政資金，加強對廢棄物循環(huán)利用的支持，完善和落實資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策，吸引更多社會資本投資廢棄物循環(huán)利用領域。

四是建立健全統(tǒng)計評價體系。加強各類廢棄物數(shù)據(jù)統(tǒng)計，完善評價指標體系，及時跟蹤評價廢棄物循環(huán)利用成效。

〔謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。聶正標，國家發(fā)展改革委培訓中心（宣傳中心）高級經(jīng)濟師〕