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    從自治到管治:鄉(xiāng)村糾紛的類型變遷、化解失靈與權(quán)威重構(gòu)

    2023-07-12 04:03:42趙倫
    鄉(xiāng)村論叢 2023年1期

    摘要:鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的糾纏貫穿于中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的全過(guò)程。伴隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系加快構(gòu)建,以鄉(xiāng)土自治為基礎(chǔ)的民間糾紛持續(xù)向以國(guó)家管治為核的官民糾紛轉(zhuǎn)變,介入鄉(xiāng)村糾紛的權(quán)威逐步從多元化向單質(zhì)化變遷。國(guó)家權(quán)力與治理資源向鄉(xiāng)村全面滲透,鄉(xiāng)村民眾與國(guó)家的直接接觸愈加頻繁,致使鄉(xiāng)村治理距離縮小、官民矛盾緩沖地帶變窄,基層利益拓展整合中官商密切互動(dòng)、共謀增多助推官員在諸多鄉(xiāng)村糾紛中直接成為利益關(guān)聯(lián)方和糾紛參涉方,多種因素疊加促成了鄉(xiāng)村糾紛由民間自治性向國(guó)家管治性演化。與此同時(shí),鄉(xiāng)村民間權(quán)威的破碎化與基層政府權(quán)威的彌散化,使得自下而上的糾紛化解機(jī)制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失靈, 進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村糾紛跨越治理層級(jí)快速上移。鄉(xiāng)村糾紛的治理有賴于鄉(xiāng)村權(quán)威的重構(gòu)。

    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村糾紛 民間自治 國(guó)家管治 權(quán)威重構(gòu)

    在黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村治理是貫穿始終的根本性問(wèn)題。建國(guó)后特別是改革開(kāi)放以來(lái),資本、法律、政黨、人才以及各種現(xiàn)代性資源形成“下鄉(xiāng)”浪潮,下沉到中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)底層,滲透進(jìn)鄉(xiāng)村民間交往活動(dòng)中,鄉(xiāng)村糾紛及其治理發(fā)生了根本性和歷史性的變遷。邁入新世紀(jì),農(nóng)業(yè)稅全面取消引致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)加快優(yōu)化重組和職能重塑,加入WTO 后全球化、市場(chǎng)化、法治化浪潮不斷沖擊和重塑著鄉(xiāng)村治理模式,傳統(tǒng)意義上以鄉(xiāng)土自治為基礎(chǔ)的民間糾紛持續(xù)向以國(guó)家管治為核的官民糾紛轉(zhuǎn)變,這無(wú)疑對(duì)鄉(xiāng)村治理的效能、糾紛化解的機(jī)制以及官民互動(dòng)的模式提出了全新挑戰(zhàn)。

    一、鄉(xiāng)村二元糾紛及其權(quán)威介入

    當(dāng)前,鄉(xiāng)村存在著民間糾紛與官民糾紛兩種主要類型,糾紛化解過(guò)程中介入的權(quán)威差異是理解這兩種糾紛的基本切入點(diǎn)。民間糾紛中初始介入的權(quán)威可以是多元的,而官民糾紛中權(quán)威的介入?yún)s趨向于單質(zhì)化。

    (一)民間糾紛與權(quán)威多元化介入

    民間糾紛中,糾紛主體面對(duì)權(quán)威時(shí)的地位是平等的,雙方不存在明顯的權(quán)力勢(shì)差,一方不能依靠自身的力量改變對(duì)方的意志,雙方都處在一個(gè)由理想中立的權(quán)威進(jìn)行裁決的平等地位。一個(gè)共同可信的權(quán)威即可為民間糾紛做出公正的裁決,而此時(shí)這個(gè)理想中立的能夠做出公正裁決的權(quán)威的選擇域是很充分的,介入民間糾紛的權(quán)威是多元的。傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土中國(guó)長(zhǎng)期呈現(xiàn)出權(quán)威多元主義,法治化進(jìn)程中廣袤農(nóng)村“禮治”與“差序”的質(zhì)變并未完全徹底發(fā)生,習(xí)慣法意義上的傳統(tǒng)糾紛處理機(jī)制仍然以一種重要的、高度模糊的方式發(fā)揮著作用。所以,針對(duì)鄉(xiāng)村民間糾紛的化解,能介入的包括民間權(quán)威、政府權(quán)威、司法權(quán)威和神判權(quán)威等。通常鄉(xiāng)鄰之間的大小糾紛,德高望重的長(zhǎng)老、處事公道的村干部就能化解大半。鄉(xiāng)村社會(huì)存在一種閉合性與開(kāi)放性的循環(huán)發(fā)展,在糾紛處理上亦然如此,化解鄉(xiāng)村糾紛的權(quán)威不是一成不變而是與時(shí)俱進(jìn)的。隨著鄉(xiāng)村法治建設(shè)不斷推進(jìn),法院成為化解鄉(xiāng)村糾紛的重要場(chǎng)域,法律成為審視鄉(xiāng)村糾紛的關(guān)鍵規(guī)則。一方訴諸法院,另一方就會(huì)被迫參與應(yīng)訴,對(duì)簿公堂,依靠法院判決來(lái)解紛止?fàn)帲渤蔀楫?dāng)下鄉(xiāng)村糾紛主體的重要選擇。一般而言,在鄉(xiāng)村民間糾紛中, 調(diào)解比審判更高效和低成本,民間權(quán)威的介入比司法權(quán)威的介入對(duì)雙方當(dāng)事人更有利。然而, 并不是所有的民間糾紛都會(huì)遵循先民間權(quán)威調(diào)解而后司法權(quán)威審判這樣理性化的選擇次序。更為關(guān)鍵的是,隨著民間糾紛自身的復(fù)雜性越來(lái)越強(qiáng),依靠地方性民間權(quán)威調(diào)解的可能性也越來(lái)越小。治理技術(shù)更加精湛的行政權(quán)威和司法權(quán)威正在不斷地替代民間調(diào)解的空間。隨著社會(huì)流動(dòng)增強(qiáng)、開(kāi)放性增加,民間長(zhǎng)老、村干部和村廟審判等權(quán)威的威嚴(yán)性和認(rèn)同度明顯弱化。鄉(xiāng)村民間糾紛的化解成效依賴于權(quán)威的影響力以及當(dāng)事人對(duì)權(quán)威的認(rèn)同度,在不同的糾紛場(chǎng)域中權(quán)威對(duì)當(dāng)事人的影響力存在差異,一種權(quán)威對(duì)應(yīng)于一種糾紛形態(tài),特定糾紛化解構(gòu)成特定權(quán)威場(chǎng)域。在特定的糾紛場(chǎng)域中,正式的與非正式的規(guī)則共同運(yùn)作從而推動(dòng)糾紛獲得解決。不可忽視的是,鄉(xiāng)村糾紛處理中民間權(quán)威加快式微的趨勢(shì)明顯,各種意識(shí)形態(tài)主體和利益群體也在不遺余力地鼓吹和支持這種發(fā)展趨勢(shì),法院、政府正在逐漸成為鄉(xiāng)村民間糾紛化解的主導(dǎo)性權(quán)威場(chǎng)域。

    (二)官民糾紛與權(quán)威單質(zhì)化介入

    與民間糾紛中多元化權(quán)威介入的情勢(shì)不同,官民糾紛中介入的權(quán)威趨向于單質(zhì)化。官民糾紛是管治意義上的紛爭(zhēng),不是官員與民眾個(gè)體間的利益沖突,而是一種職權(quán)與民眾生活世界形成了特定張力和具體沖突,糾紛中的官方是去人格化的,民眾則是具象個(gè)體化的。治理主體和被治理人之間發(fā)生了需要第三方參與進(jìn)行干預(yù)的沖突,這正是官民糾紛與民間糾紛本質(zhì)上的差異。官民糾紛中,官方的地位與民眾的地位是不平等的,這種非平等性導(dǎo)致雙方在處理糾紛過(guò)程中的態(tài)度和行為存在顯著差異。民的一方是有人格特性的活生生的人,而官的一方是非人格化的職權(quán)行為,這種差異使得雙方對(duì)糾紛的感受和實(shí)際受到的影響不同。糾紛脫離于官員的私人生活,通常只限于他們的工作環(huán)境中,而民眾的處境則完全不一樣,他們的日常生活完全地被官民糾紛侵?jǐn)_而不能自避。民眾一旦涉入官民糾紛,生活世界就會(huì)遭受強(qiáng)烈沖擊,內(nèi)心將產(chǎn)生并持續(xù)淤積巨大的壓迫感、紊亂感和焦慮感。而參涉其中的官員始終是在工作層面上處理和面對(duì)糾紛,他們的私人生活很少涉入其中,糾紛處理結(jié)果的好壞即使會(huì)間接影響到他們的工作績(jī)效,但畢竟離他們的家庭生活很遙遠(yuǎn)。但不管糾紛最終是否能夠得到合理有效的解決,官民之間的施治與受治的關(guān)系始終不會(huì)發(fā)生改變。

    鄉(xiāng)村社會(huì)中的官民糾紛一旦產(chǎn)生,尋求第三方權(quán)威的介入是雙方的緊迫需求和共同選擇。要快速而經(jīng)濟(jì)地從官民糾紛掙扎中脫離出來(lái),要從官民糾紛中獲得及時(shí)的公道和滿意的訴求, 要讓參涉糾紛的官方和官員做出更多的妥協(xié)和讓步,并積極處理好糾紛,民眾的理性選擇更多指向了上級(jí)政府——“官大一級(jí)壓死人”的邏輯就是老百姓對(duì)付基層官員的殺手锏。從基層民眾的實(shí)踐理性看,既然基層官員只聽(tīng)上級(jí)的命令和指示,那么尋求和爭(zhēng)取高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)依循自己的期望來(lái)裁判糾紛就非常符合自身利益且經(jīng)濟(jì)可行。民眾在處理官民糾紛中被迫或者有意尋求政府權(quán)威系統(tǒng)中的上級(jí)權(quán)威,以此來(lái)化解民眾與基層官方間的利益及道義紛爭(zhēng)。這樣一來(lái),其他權(quán)威失去了介入官民糾紛的可能性,且介入權(quán)威的層級(jí)隨著糾紛久拖不決而持續(xù)上升。在“為人民服務(wù)”等政治倫理影響下,基層民眾托付各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為自己化解糾紛“辦點(diǎn)事”,符合基層群眾對(duì)政府“愛(ài)民如子”的道德期待。實(shí)踐層面,民眾信奉的這種“官大一級(jí)” 的糾紛化解模式已經(jīng)造成了嚴(yán)重的社會(huì)后果:官民糾紛的介入權(quán)威出現(xiàn)了單質(zhì)化,并且政府系統(tǒng)中權(quán)威卷入的層級(jí)越來(lái)越高,以螺旋上移的趨勢(shì)直至中央政府。

    二、鄉(xiāng)村糾紛官民化與其觸發(fā)條件

    司法下鄉(xiāng)是二十世紀(jì)中葉以來(lái)我國(guó)現(xiàn)代化建國(guó)方略的一種延續(xù)和發(fā)展,它促進(jìn)了國(guó)家權(quán)力向農(nóng)村的有效滲透,增強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村的控制。伴隨著鄉(xiāng)村增量利益快速迸發(fā)與既存利益格局加快調(diào)整,司法下鄉(xiāng)與行政下鄉(xiāng)齊頭并進(jìn),既將廣闊的農(nóng)村社會(huì)整合到國(guó)家治理體系之中, 又保障了從農(nóng)村不斷汲取工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的資源。依托“送法下鄉(xiāng)”或“送法上門(mén)”, 國(guó)家司法權(quán)力在鄉(xiāng)村邊緣地帶試圖建立起自己的權(quán)威,法治建設(shè)引領(lǐng)了鄉(xiāng)村糾紛由民間主導(dǎo)型向官民主導(dǎo)型的大轉(zhuǎn)型。在此背景下,推動(dòng)鄉(xiāng)村糾紛官民化的諸多條件已然具備。

    (一)基礎(chǔ)條件是民眾與國(guó)家直接且頻繁的接觸

    對(duì)長(zhǎng)期處于權(quán)力邊緣的鄉(xiāng)村而言,現(xiàn)代化治理意味國(guó)家控制的強(qiáng)化。新中國(guó)建立初始, 國(guó)家通過(guò)計(jì)劃性行政指令把人們的生產(chǎn)、生活行為進(jìn)行再組織。改革開(kāi)放后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展擴(kuò)張,以地緣、親緣為核心的人情社會(huì)與熟人社會(huì)面臨沖擊,市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)社會(huì)帶來(lái)了城鄉(xiāng)、群體、職業(yè)等各種區(qū)隔與斷裂。在此背景下,維持和黏合這種斷裂社會(huì)連續(xù)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的恰是廣泛存在的國(guó)家權(quán)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與政府治理行為中,鄉(xiāng)村農(nóng)民與政府接觸的模式更加靈活多變,打交道的渠道擴(kuò)展、方式豐富,且便利程度不斷增強(qiáng)。國(guó)家對(duì)農(nóng)民的干預(yù)不再限于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域,更多的是要對(duì)村民的交往方式、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、沖突調(diào)處方式進(jìn)行法治化與市場(chǎng)化改造。面對(duì)糾紛化解中地方習(xí)慣法與國(guó)家法律之間的重重矛盾,國(guó)家借助政府強(qiáng)制性和市場(chǎng)誘致性的漸進(jìn)方式推進(jìn)了鄉(xiāng)村糾紛治理的“進(jìn)化”,基層鄉(xiāng)村的糾紛化解機(jī)制逐步完成了由社區(qū)自治向國(guó)家管治的變遷。在“百姓無(wú)小事”的意識(shí)形態(tài)宣揚(yáng)下,官員直接參涉鄉(xiāng)村民眾糾紛事務(wù)更加頻繁,事無(wú)巨細(xì)法律都能滲透到鄉(xiāng)村糾紛的化解中來(lái)。政權(quán)滲透直插基層,法律下鄉(xiāng)直接到戶,客觀上促進(jìn)了國(guó)家與農(nóng)民直接而頻繁的互動(dòng)。這其中牽涉到鄉(xiāng)村多元利益的博弈,從而給基層權(quán)力尋租留下了足夠的空間。農(nóng)民與國(guó)家鄉(xiāng)村代理人即基層官員打交道更直接、更頻繁、更容易,這客觀上成為糾紛官民化的基礎(chǔ)支撐。

    (二)引致條件是鄉(xiāng)村治理中官民緩沖地帶變窄

    鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性的糾纏貫穿于中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的全過(guò)程。鄉(xiāng)土社會(huì)變遷必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。不論是建國(guó)初期的“政社合一”,改革開(kāi)放后的“鄉(xiāng)政村治”, 還是新時(shí)期的“多元善治”,均是國(guó)家在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)其發(fā)展意圖、展示其治理能力的體現(xiàn)。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體系的全面發(fā)展與現(xiàn)代化治理體系的深刻演化,鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)加速創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換, 在此過(guò)程中,除完全行政化指令化的人民公社體制外,還有三種鄉(xiāng)村治理模式比較成熟,即皇權(quán)不下縣的鄉(xiāng)紳治理可稱之為縣政社治,僅有行政末梢進(jìn)入村落的鄉(xiāng)政村治,以及農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化與村民自治并存的縣政鄉(xiāng)治。比較縣政紳治、鄉(xiāng)政村治和縣政鄉(xiāng)治三種模式,顯著的變化是政府與民眾之間的緩沖地帶逐漸狹窄化了,而與此同時(shí)民眾與政府之間的對(duì)抗性在不斷增強(qiáng),其要害就在于治理距離的變化。國(guó)家干預(yù)民眾活動(dòng)的治理距離主要是由空間距離、時(shí)效距離、權(quán)力距離等構(gòu)成的。治理距離越小,相互間的作用力就會(huì)越強(qiáng),治理過(guò)程中治理主體與被治理主體間發(fā)生直接沖突的概率就越大,沖突的烈度就會(huì)越強(qiáng),陷入糾紛狀態(tài)的可能性就會(huì)越大。治理距離縮小,可以保證國(guó)家意志在鄉(xiāng)村更快捷徹底的執(zhí)行, 但這并不意味著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合能力和動(dòng)員能力增強(qiáng)。相反,正是由于農(nóng)民與國(guó)家的零距離接觸,國(guó)家整合鄉(xiāng)村的成本不斷提高。農(nóng)民與國(guó)家之間的緩沖地帶收窄,農(nóng)民與國(guó)家之間的直接性對(duì)抗性增強(qiáng),導(dǎo)致基層官民糾紛規(guī)?;l(fā),基層政府的維穩(wěn)壓力增大,國(guó)家管理鄉(xiāng)村的社會(huì)成本持續(xù)增長(zhǎng)。當(dāng)前盛行的縣政鄉(xiāng)治模式,正是治理距離很小的一種治理方式。鄉(xiāng)村治理距離縮小,成為糾紛官民化的重要引致因素。

    (三)催化條件是發(fā)展政治意識(shí)形態(tài)與資本力量嵌入

    發(fā)展政治的核心是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尤其重視經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。在此發(fā)展理念支配下,招商引資、引進(jìn)項(xiàng)目成為基層官員搞開(kāi)發(fā)、謀發(fā)展的重頭戲,也易于形成顯性的政績(jī)。得益于政府大力推動(dòng),城市資本下鄉(xiāng)突飛猛進(jìn),官商合謀沖擊著鄉(xiāng)村既有的治理規(guī)則,資本在鄉(xiāng)村逐利的邊界多次被打破,基層政府不斷卷入鄉(xiāng)村民資糾紛之中。資本進(jìn)入鄉(xiāng)村,沖擊鄉(xiāng)村社會(huì),引起眾多官- 資- 民“三角”糾紛。首先,資本進(jìn)入鄉(xiāng)村總有政府的引導(dǎo)和輔助,進(jìn)而導(dǎo)致這種糾紛的牽涉主體不再是純市場(chǎng)化的,還包括政府治理因素。在糾紛的化解過(guò)程中,基層政府不再是一個(gè)中立裁判者,而是一個(gè)直接參涉者。其次,資本方與農(nóng)民產(chǎn)生糾紛,它會(huì)盡量避免直接與農(nóng)民談判,而是借用政府的力量與農(nóng)民對(duì)抗,把民資矛盾引向官民矛盾。第三,基層政府在配置發(fā)展資源的過(guò)程中,過(guò)于向資本一方傾斜,存在權(quán)力尋租、暗箱操作的可能, 致使農(nóng)民應(yīng)然的正當(dāng)權(quán)益得不到法理上應(yīng)有的保護(hù),出現(xiàn)“商靠官、官護(hù)商”的亂象。第四, 土地糾紛成為鄉(xiāng)村糾紛的核心部分,資本進(jìn)入鄉(xiāng)村掀起“圈地”浪潮,作為農(nóng)村最根本最重要的生產(chǎn)資料,農(nóng)民對(duì)土地的保護(hù)是十分堅(jiān)決的,相關(guān)抗?fàn)幮袨橐沧顬槌志谩5谖?,農(nóng)民在糾紛中總是“弱者”,并且他們逐漸對(duì)在基層化解糾紛失去信心,會(huì)有意識(shí)地把糾紛問(wèn)題向上級(jí)反映并表達(dá)利益訴求。資本逐利的本性與官方發(fā)展政治的理念深度耦合,甚至出現(xiàn)一定的利益捆綁并在多種場(chǎng)合實(shí)現(xiàn)共謀,引發(fā)大量官民糾紛,是鄉(xiāng)村糾紛官民化的助推器。

    三、鄉(xiāng)村糾紛化解的失靈與上移

    鄉(xiāng)村糾紛官民化進(jìn)程加快,對(duì)糾紛化解機(jī)制變革提出了新挑戰(zhàn)。目前,我國(guó)鄉(xiāng)村糾紛化解機(jī)制整體上仍是多元的,多元化糾紛化解機(jī)制以其互補(bǔ)性功能滿足了不同主體的多樣性需求。以化解糾紛于基層為原則導(dǎo)向,基層社區(qū)的人民調(diào)解、基層政府的行政干預(yù)、司法途徑、信訪制度構(gòu)成化解糾紛的主要制度性選擇。但既有的制度供給存在結(jié)構(gòu)性失靈,力求讓糾紛止步于鄉(xiāng)村場(chǎng)域的化解機(jī)制呈現(xiàn)出規(guī)模性失效,同時(shí),由低層級(jí)化解遞增轉(zhuǎn)移到高層級(jí)化解出現(xiàn)了制度銜接失敗,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村糾紛上移后再次折返處理。

    (一)傳統(tǒng)社區(qū)對(duì)糾紛化解的約束力不斷減弱甚至消失

    鄉(xiāng)村糾紛是鄉(xiāng)村社會(huì)沖突的常態(tài)化釋放,鄉(xiāng)村糾紛產(chǎn)生于基層并能盡量化解于基層,需要有能夠調(diào)解糾紛的關(guān)鍵性權(quán)威主體。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū),禮治秩序根深蒂固,長(zhǎng)老治理普遍盛行,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的鄉(xiāng)紳、長(zhǎng)老或族老等都在不同程度上具有這種權(quán)威。為了維護(hù)在鄉(xiāng)村里大家最看重的“臉面”,村民都會(huì)對(duì)自己的行為有所約束,并且對(duì)長(zhǎng)老權(quán)威的調(diào)解行為極為尊重。在“熟人社會(huì)”里,人際關(guān)系非常緊密,法律似乎多余,情理或面子反而成為維護(hù)社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ),進(jìn)而使得村民在糾紛處理過(guò)程中對(duì)個(gè)人行為和私人訴求都極為克制收斂。在這種鄉(xiāng)土性糾紛場(chǎng)域下,鄉(xiāng)村糾紛多數(shù)都能止步于社區(qū)。而現(xiàn)代化意義上的鄉(xiāng)村社區(qū)更多則是一個(gè)空間意義上的居住地,已經(jīng)缺少具有內(nèi)在約束力的社會(huì)身份和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)以禮治和人倫為內(nèi)核的差序格局加快式微,對(duì)一般性基層糾紛的自我調(diào)解功能減弱,小事不出村、大事不出鄉(xiāng)的化解機(jī)制逐漸缺乏內(nèi)生土壤,遇事就去找政府則成為另外一種慣習(xí)。

    (二)基層政府調(diào)處糾紛缺乏權(quán)威導(dǎo)致糾紛化解快速上移

    鄉(xiāng)村糾紛主體從“不麻煩政府”轉(zhuǎn)為“遇事找政府”,從“在村里尋公道”轉(zhuǎn)向“找政府要公道”,受到思想觀念重塑與基層政權(quán)建設(shè)等多種因素的系統(tǒng)性影響。在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中,國(guó)家曾經(jīng)扮演著無(wú)所不為的全能角色。即使是已經(jīng)推行建設(shè)服務(wù)型政府多年,但全能型政府在鄉(xiāng)村仍然沒(méi)有褪色,遇到糾紛或者遭遇冤情,農(nóng)民還總是把爭(zhēng)取公道的希望寄托在黨和政府的身上。農(nóng)民對(duì)黨和政府的理想化信任使得他們?cè)诩m紛發(fā)生后紛紛邁向政府大門(mén), 尋求化解。但現(xiàn)實(shí)是,基層政府既參涉糾紛,又要主導(dǎo)糾紛的化解,這形成了實(shí)事上的公正悖論,進(jìn)而在糾紛化解中給基層群眾造成“官商勾結(jié)”“官官相護(hù)”的負(fù)面刻板印象,致使基層政府威信快速消減,基層黨群干群關(guān)系加速惡化。在此過(guò)程中,農(nóng)民對(duì)更高層級(jí)政府特別是中央的信任會(huì)增強(qiáng),因?yàn)榛鶎诱凸賳T越是表現(xiàn)為胡作非為的“惡人”,處在弱勢(shì)境遇的農(nóng)民就越是希望更高層級(jí)政府是大慈大悲的“恩人”。在鄉(xiāng)村官民糾紛中,農(nóng)民普遍表示:中央的政策主張和意圖是好的,是基層官員錯(cuò)念了上面惠農(nóng)的“經(jīng)”。處于官民糾紛旋渦中的農(nóng)民形成跨越基層政府直至中央政府尋求保護(hù)的強(qiáng)烈沖動(dòng),依托信訪渠道糾紛化解跨域基層快速“上移”。隨著信訪群體大量出現(xiàn),中央政府通過(guò)壓力型體制迫使基層政府剛性維穩(wěn),則進(jìn)一步導(dǎo)致基層官民糾紛的持續(xù)升級(jí)直至不可控。

    (三)高層體制空化導(dǎo)致上移糾紛的折返處理與無(wú)效循環(huán)

    鄉(xiāng)村糾紛快速上移主要依循的是信訪渠道,信訪制度引發(fā)的鄉(xiāng)村糾紛上移潮,能很好的平息來(lái)自基層鄉(xiāng)村的糾紛嗎?根據(jù)制度的實(shí)踐效果判斷,答案是不容樂(lè)觀的甚至一定程度上是否定的。新時(shí)期信訪工作立足于“為民解難、為黨分憂”,政治性、群眾性極強(qiáng),法治化仍是亟待補(bǔ)齊的短板。信訪制度的重心不在于化解鄉(xiāng)村基層糾紛,而在于了解疏通民情,因此農(nóng)民寄希望于信訪渠道來(lái)化解官民糾紛或掃除自身冤情,多半是選錯(cuò)了道、走錯(cuò)了路,反而會(huì)因?yàn)樾旁L的壓力反饋機(jī)制致使農(nóng)民與基層政府產(chǎn)生新的緊張關(guān)系,加劇糾紛沖突程度。于是, 依循信訪通道,基層農(nóng)民上訪—政府部門(mén)接訪—反饋到基層處理—農(nóng)民不滿再信訪,這形成了一個(gè)惡性循環(huán),將再次產(chǎn)生新的冤情、疊加新的怨恨。通常,人們只會(huì)批判這個(gè)循環(huán)中不作為或亂作為的基層官員,而看不到這個(gè)循環(huán)背后的體制性失效,即高層化解糾紛的體制是空心化的,具體糾紛必須返回產(chǎn)生地才能真正化解。面對(duì)大規(guī)模涌上來(lái)的信訪群體,高層只能向地方強(qiáng)勢(shì)施壓,借助“一票否決”的監(jiān)督功能,把眾多上移的糾紛又折返回基層就近就地處理。這個(gè)折返過(guò)程既快速抬升了基層治理成本,又導(dǎo)致了基層民眾怨恨的疊加,使民眾與基層政府陷于“仇上加仇”和“冤上疊冤”的惡性循環(huán)。

    四、鄉(xiāng)村糾紛化解權(quán)威體系的重塑

    鄉(xiāng)村糾紛的治理有賴于鄉(xiāng)村權(quán)威的重構(gòu)。伴隨著糾紛官民化,鄉(xiāng)村糾紛并未能有效化解于基層,反而不斷涌現(xiàn)層層上移。剖析鄉(xiāng)村民間權(quán)威破碎化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)權(quán)威彌散化的內(nèi)在原因,重新構(gòu)建化解鄉(xiāng)村糾紛的權(quán)威體系,對(duì)實(shí)現(xiàn)化解糾紛于基層至關(guān)重要。

    (一)糾紛緣起與農(nóng)民抗?fàn)?/p>

    總體而言,鄉(xiāng)村的糾紛大多是由農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭受損害引起的,其中又以土地權(quán)利及宅基地權(quán)利為最。一旦農(nóng)民的耕作土地和房屋宅基地權(quán)利受到損失,他們就會(huì)奮起抗?fàn)?,而他們常常使用的抗?fàn)幬淦魇恰叭跽叩纳眢w”。農(nóng)民選擇身體作為抵抗的武器,已經(jīng)印證了他們對(duì)基層制度性糾紛化解渠道的極度失望。然而,在資本逐利以及基層政府強(qiáng)烈追求政績(jī)的沖擊下,農(nóng)民以身體抗?fàn)幍牟呗远鄶?shù)以農(nóng)民身體被強(qiáng)制和權(quán)利受損害而失敗。損失了財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 身體又遭受傷害,農(nóng)民的訴求最終導(dǎo)向了道義。他們“氣”不過(guò),要政府和社會(huì)還他們以公道, 至此農(nóng)民的抗?fàn)幾兂闪藶楂@得人格尊嚴(yán)和底線承認(rèn)的殊死斗爭(zhēng)。權(quán)利訴求由財(cái)產(chǎn)、身體而道義, 這既說(shuō)明農(nóng)民權(quán)利遭受損失的程度在加深,同樣亦反映出農(nóng)民心中感知到的社會(huì)公正的歪曲程度愈發(fā)嚴(yán)重。農(nóng)民的抗?fàn)幱韶?cái)產(chǎn)、身體而道義的過(guò)程,是利益性減弱而權(quán)利性增強(qiáng)的過(guò)程, 是規(guī)避性減弱而進(jìn)取性增強(qiáng)的過(guò)程,也是規(guī)則性減弱而失范性增強(qiáng)的過(guò)程。不管是農(nóng)民個(gè)體的還是群體的持續(xù)性抗?fàn)幮袨?,抗?fàn)幮再|(zhì)和烈度都反映了糾紛矛盾的升級(jí)。然而,制約鄉(xiāng)村糾紛有效化解的癥結(jié)在于,基層權(quán)威不論是民間的還是官方的都已經(jīng)無(wú)法有效支撐糾紛化解。

    (二)民間權(quán)威的破碎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的彌散

    傳統(tǒng)鄉(xiāng)村處在皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的雙軌治理架構(gòu)之下,禮治成為鄉(xiāng)村有效的治理模式。隨著現(xiàn)代化浪潮席卷鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村社會(huì)的社區(qū)組織、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)員機(jī)制以及權(quán)威結(jié)構(gòu)都發(fā)生了急劇變遷,傳統(tǒng)的以紳士和長(zhǎng)老治理為核心的民間權(quán)威開(kāi)始破碎化。國(guó)家通過(guò)基層黨組織與基層政權(quán)在鄉(xiāng)村的建立并向下延伸,把權(quán)力的觸角延伸到了農(nóng)戶家門(mén)口。這個(gè)過(guò)程是以塑造國(guó)家的絕對(duì)和終極權(quán)威為目的,因此,國(guó)家權(quán)威下沉的過(guò)程同時(shí)也是民間權(quán)威打破的過(guò)程。在國(guó)家強(qiáng)制性送法下鄉(xiāng)的過(guò)程中,首先要打破鄉(xiāng)村民間既有的權(quán)威結(jié)構(gòu),某種意義上國(guó)家權(quán)威的建構(gòu)即是民間權(quán)威的解構(gòu)。鄉(xiāng)村民間權(quán)威的消減,使得糾紛在自治領(lǐng)域已經(jīng)很難化解,而要尋求國(guó)家提供的他治機(jī)制。為此,農(nóng)民遇到大小問(wèn)題和各種糾紛都要跨入政府的大門(mén),導(dǎo)致農(nóng)民在糾紛化解過(guò)程中與基層政府及其代理人直接發(fā)生沖突的概率增大。

    伴隨著民間權(quán)威的破碎,國(guó)家權(quán)威開(kāi)始置入鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié),極端的形式就是人民公社“政社合一”體制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,以及全面取消農(nóng)業(yè)稅,國(guó)家開(kāi)始從戰(zhàn)略上對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的政策傾斜,這實(shí)質(zhì)上是在調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。而支撐農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的機(jī)構(gòu)改革,其核心就是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村的行政干預(yù)。然而導(dǎo)致的直接后果卻是鄉(xiāng)村治理的驟然赤字,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)威開(kāi)始彌散。農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),也同樣消減了基層政府及其官員的治理積極性和治理效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)威彌散,使得糾紛調(diào)處效率降低,鄉(xiāng)村各種矛盾疊出,基層治理壓力增大。

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    ( 作者單位:1. 重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院;2. 重慶大學(xué))

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