鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的探索與思考

胡曉亞 張耀杰 杜學(xué)峰

摘要：鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和組成部分，要有效調(diào)動(dòng)、高效組織各類主體參與鄉(xiāng)村振興，需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，更好地構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。上海奉賢在探索鄉(xiāng)村治理體系中注重發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)功能，激發(fā)基層自治活力；探索社區(qū)空間治理，引領(lǐng)推進(jìn)社區(qū)共治；修訂村規(guī)民約，增強(qiáng)基層治理的法治保障；開(kāi)展“守護(hù)家園” 行動(dòng)，夯實(shí)“三治融合”基礎(chǔ)，這些做法激發(fā)了鄉(xiāng)村治理的活力。但是治理現(xiàn)代化背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要新的思維，需進(jìn)一步以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，以組織再造激活鄉(xiāng)村治理體系的治理力量，以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系； 以法治建設(shè)助推“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)；以現(xiàn)代科技支撐“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 體系 三治融合

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和組成部分，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入新階段，在超大城市上海，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性比其他地方更強(qiáng)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，部分城市人口下鄉(xiāng)，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、組織方式、治理結(jié)構(gòu)等將更加復(fù)雜。要有效調(diào)動(dòng)、高效組織各類主體參與鄉(xiāng)村振興，需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，更好地構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

一、鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的實(shí)踐探索

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)逐漸改變了人民公社的管理模式，于1983 年在農(nóng)村重新恢復(fù)了鄉(xiāng)政府；1987 年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)又通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法（ 試行）》， 逐步在全國(guó)農(nóng)村普遍建立了村民委員會(huì)；1994 年，民政部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展村民自治示范活動(dòng)的通知》，推進(jìn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。

進(jìn)入新時(shí)代，雖然鄉(xiāng)村治理在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等方面取得了一些明顯的成效， 但是“鄉(xiāng)政村治”治理模式也出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的發(fā)展加速了村民的外流，而農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、旅游、電商等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，新的利益群體出現(xiàn)，卻難以融入當(dāng)?shù)兀?鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，越來(lái)越多的條線工作向基層下沉，基層組織運(yùn)用行政化手段越來(lái)越難以有效完成各項(xiàng)工作任務(wù)，甚至農(nóng)村自治組織的行政化傾向越來(lái)越突出；我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，村居民日益增長(zhǎng)的美好生活訴求多樣化，對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、教育資源、生活環(huán)境、民主權(quán)利等方面有了更高的追求，單純依靠基層政府提供公共服務(wù)，顯然有心無(wú)力，也亟需新的基層治理主體。在這種情況下，自治、法治、德治“三治融合”體系建設(shè)呼之欲出。新的鄉(xiāng)村治理體系強(qiáng)調(diào)的是基層黨組織統(tǒng)籌多元主體、多元規(guī)范、多方資源促進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的整體性、系統(tǒng)性方案，以實(shí)現(xiàn)治理有效的目標(biāo)。

從“人民公社制”到“鄉(xiāng)政村治”，再到鄉(xiāng)村“三治融合”治理體系建設(shè)，鄉(xiāng)村治理模式在不斷創(chuàng)新中轉(zhuǎn)型和發(fā)展。以上海遠(yuǎn)郊奉賢為例，近年來(lái)，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)方面進(jìn)行了認(rèn)真的探索和實(shí)踐，其基本做法和經(jīng)驗(yàn)為我們重新認(rèn)識(shí)和反思鄉(xiāng)村治理提供了不少有價(jià)值的材料。其主要做法有：

（一）發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)功能，激發(fā)基層自治活力

通過(guò)綜合解決農(nóng)村發(fā)展中存在生態(tài)問(wèn)題、民風(fēng)建設(shè)、文化建設(shè)等問(wèn)題，實(shí)施“生態(tài)村組·和美宅基”項(xiàng)目，旨在發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，激活村組這一小微自治主體，激發(fā)基層自治活力。該項(xiàng)目從2017 年開(kāi)始實(shí)施，按照清五違、清群租、清垃圾，河道美、綠化美、民風(fēng)美等“三清三美”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)村組村民主動(dòng)清理違法建筑、群租、外來(lái)人員非法居住等，參與清理河道、植樹(shù)護(hù)綠、垃圾分類等事務(wù)。2019 年底，100% 村組創(chuàng)建成為“生態(tài)村組·和美宅基”。2020 年起按照違法事項(xiàng)清、安全隱患清、人防信息清、田園美、農(nóng)宅美、民風(fēng)美等新“三清三美” 為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置積分等級(jí)，整體開(kāi)展星級(jí)評(píng)定，繼續(xù)推進(jìn)這一項(xiàng)目。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，主要是充分動(dòng)員黨員力量參與，廣泛宣傳動(dòng)員群眾，讓群眾民主商議決定創(chuàng)建中遇到的具體問(wèn)題。

（二）探索社區(qū)空間治理，引領(lǐng)推進(jìn)社區(qū)共治

基層黨組織以解決老百姓遇到的急難愁事為重點(diǎn)，重塑社區(qū)公共活動(dòng)空間，引導(dǎo)工青婦組織、社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢等多方力量協(xié)同參與，探索實(shí)施社區(qū)共治。一是建設(shè)微陣地，重塑公共活動(dòng)空間。各村利用農(nóng)村地區(qū)閑置的宅基房屋，普遍建立“黨建微家”“睦鄰四堂間”“婦女微家”等服務(wù)和活動(dòng)陣地，在黨組織引領(lǐng)以及工青婦等群團(tuán)組織橋梁紐帶作用影響下，發(fā)揮微陣地議事、服務(wù)、維穩(wěn)、宣講、調(diào)解、聯(lián)情等六大功能。二是發(fā)揮鄉(xiāng)賢力量，促進(jìn)鄰里守望相助。近年來(lái)，奉賢區(qū)以黨建為引領(lǐng)，建立鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)等組織， 積極引導(dǎo)有德行、有才能、有聲望而又深受本地民眾尊崇的賢人反哺桑梓。三是發(fā)展社會(huì)組織， 改善基層服務(wù)。奉賢區(qū)加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+“三社聯(lián)動(dòng)”，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，圍繞農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等重點(diǎn)工作，引導(dǎo)社會(huì)組織參與農(nóng)村服務(wù)與治理。

（三）修訂村規(guī)民約，增強(qiáng)基層治理的法治保障

2018 年7 月，奉賢以村居換屆選舉為契機(jī)，適時(shí)推出了“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動(dòng)。各村通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議，引導(dǎo)村民圍繞宅基地審批和控制、宅基地租賃和管理、集體建設(shè)資金分配、黨員教育管理、鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗等方面存在的問(wèn)題，定期修訂和完善村規(guī)民約，把村民最關(guān)注、要求最迫切、認(rèn)識(shí)較統(tǒng)一的問(wèn)題，以及能夠引領(lǐng)村民的新行為風(fēng)尚納入到修訂后的村規(guī)民約中，并通過(guò)村民代表大會(huì)表決后實(shí)施。為保障美麗約定的效力，區(qū)委組織部印發(fā)《關(guān)于在“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動(dòng)中充分發(fā)揮農(nóng)村黨員家庭先鋒先導(dǎo)先行作用的通知》，要求黨員干部切實(shí)做到思想先行、亮諾先行、執(zhí)約先行、帶動(dòng)先行、考評(píng)先行，發(fā)揮黨員“帶頭宣講、帶頭執(zhí)行、帶頭監(jiān)督，帶動(dòng)家庭、帶動(dòng)群眾、帶動(dòng)宅基”作用。區(qū)人大常委會(huì)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村·美麗約定”行動(dòng)的決定》，要求區(qū)信訪辦、區(qū)司法局等部門(mén)在信訪矛盾化解、糾紛調(diào)解過(guò)程中，把握好自治與法治的關(guān)系，保障“美麗約定”在調(diào)處紛爭(zhēng)中的作用；區(qū)人民法院、區(qū)人民檢察院加大對(duì)公序良俗的司法保護(hù)，依法確認(rèn)“美麗約定”違約罰則的效力。

（四）開(kāi)展“守護(hù)家園”行動(dòng)，夯實(shí)“三治融合”基礎(chǔ)

推進(jìn)共建共治共享的治理格局，不僅要培育與引入新的治理主體，還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)途徑與機(jī)制， 讓受到“排斥”的村民能夠參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來(lái)，以促進(jìn)基層社會(huì)穩(wěn)定。2019 年奉賢區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展“守護(hù)家園”行動(dòng)實(shí)現(xiàn)“家門(mén)口”勞動(dòng)增收的實(shí)施方案（實(shí)行）》，鼓勵(lì)各村以生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效管理和公共服務(wù)為主體，因村制宜、立足實(shí)際設(shè)置“守護(hù)家園”行動(dòng)就業(yè)崗位，吸納村內(nèi)有勞動(dòng)意愿和勞動(dòng)需求的人員就業(yè)，打造共建共治共享共融的鄉(xiāng)村社會(huì)治理和農(nóng)民增收致富“雙輪驅(qū)動(dòng)”格局。一是以生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)效管理類項(xiàng)目對(duì)接“美麗家園”工程。各村在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、和美宅基創(chuàng)建、“水天一色”工程、農(nóng)村垃圾分類等方面，動(dòng)員群眾開(kāi)展網(wǎng)格化、全天候巡防巡護(hù)，在民間河長(zhǎng)、桶長(zhǎng)、路長(zhǎng)、田長(zhǎng)、宅基員等崗位上更好發(fā)揮治理主體作用。二是以產(chǎn)業(yè)輔助類項(xiàng)目對(duì)接“綠色田園”工程，即在三產(chǎn)融合背景下，依托農(nóng)產(chǎn)品品牌產(chǎn)銷(xiāo)、農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游、“三園一總部”建設(shè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開(kāi)發(fā)輔助類項(xiàng)目，為農(nóng)民增收開(kāi)辟新渠道。三是以公共服務(wù)類項(xiàng)目對(duì)接“幸福樂(lè)園”工程，發(fā)動(dòng)群眾參與村級(jí)公共場(chǎng)所管理、公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)、人民調(diào)解、水電煤等物業(yè)一站式服務(wù)項(xiàng)目，以及為孤寡老人、重病殘疾等特殊人群的“互助式”照料看護(hù)服務(wù)。

二、治理現(xiàn)代化背景下的鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要新的思維

（一）鄉(xiāng)村治理面臨的瓶頸問(wèn)題

在當(dāng)前的“鄉(xiāng)政村治”格局下，鄉(xiāng)村治理面臨最突出的困境主要是基層政府行政效能低下和村民自治制度落實(shí)難以推進(jìn)兩個(gè)方面。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度看，行政管理效能和公共服務(wù)能力明顯不足，基層政權(quán)的功能存在弱化傾向，最終結(jié)果是導(dǎo)致基層社會(huì)動(dòng)員能力與治理能力下降。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層治理面臨著情況復(fù)雜、任務(wù)重、難度大等諸多難題。由于前幾年多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模變大，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達(dá)到或超過(guò)40 萬(wàn)，但機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制全國(guó)統(tǒng)一，這給工作帶來(lái)諸多不便。加上這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的農(nóng)村規(guī)模也非常大，有的行政村戶籍人口5000 多人，外來(lái)人口上萬(wàn)人。這些需要人財(cái)物以及時(shí)間和精力的大量而持續(xù)的投入，但現(xiàn)實(shí)情況是有限的財(cái)政無(wú)法保障基層治理的巨大投入，難以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊行政上的干預(yù)和經(jīng)濟(jì)上的“壓榨”， 使得原本就十分局促的農(nóng)村治理狀況變得更加捉襟見(jiàn)肘。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身又存在著治理手段和治理能力有限的先天缺陷。基層政府歷來(lái)“位卑、權(quán)輕、責(zé)重”，時(shí)刻處在矛盾和責(zé)任第一線，無(wú)論是機(jī)制制度還是手段方法，都明顯力不從心。這種“小馬拉大車(chē)”的現(xiàn)實(shí)窘境，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能進(jìn)一步擠壓農(nóng)村基層組織，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)。

從村民自治運(yùn)作本身看，存在著動(dòng)力衰減、能力不足、支撐不夠以及議行無(wú)力等問(wèn)題。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政資源“依賴慣性”，基層自治組織一旦離開(kāi)政府行政“指揮棒”就變得束手無(wú)策，結(jié)果是自治往往流于表面化，自治功能日漸式微。從外部環(huán)境和影響看，最突出的問(wèn)題表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)自治引發(fā)村民自治組織的“附屬行政化”。據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查， 村民委員會(huì)90% 以上行政事務(wù)來(lái)自基層政府的強(qiáng)行攤派，且既無(wú)法律依據(jù)，又無(wú)經(jīng)費(fèi)保障。

按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間只是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村委會(huì)是法定的基層民主自治的制度載體，而不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的體制延伸，村委會(huì)不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，有權(quán)依法自行處理自治范圍內(nèi)的事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。但事實(shí)上卻是村委會(huì)經(jīng)常被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)成自己的下屬機(jī)構(gòu)，村委會(huì)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，基層自治組織被完全“行政化”了。彭真當(dāng)年在主持通過(guò)《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)就提出了警告， 認(rèn)為在實(shí)行村民自治過(guò)程中有兩大危險(xiǎn)，其中之一就是政府“給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針，這樣就會(huì)把它壓垮。”這一警告不幸而言中。據(jù)對(duì)上海某區(qū)基層自治情況的調(diào)研結(jié)果顯示，僅就村居工作臺(tái)賬單項(xiàng)工作來(lái)看，平均每個(gè)村委會(huì)需要承擔(dān)的工作臺(tái)賬為137 項(xiàng)，最多者達(dá)263 項(xiàng)，最少者也要65 項(xiàng)。而承擔(dān)如此多的行政工作，相關(guān)經(jīng)費(fèi)并沒(méi)有按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則劃撥給村居，這給原本就經(jīng)費(fèi)緊張的村居委帶來(lái)更多困難。再加上村居民自治范圍內(nèi)的權(quán)利和利益被侵害時(shí)缺乏暢通的救濟(jì)渠道，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生侵害村居民權(quán)利的行為時(shí)，自治組織很難有效地維護(hù)自己的權(quán)益。

其實(shí)，為了解決村居社區(qū)負(fù)擔(dān)過(guò)重、自治與服務(wù)能力不足等問(wèn)題，近十多年，包括武漢、南京、銅陵、寧波等地在內(nèi)的很多地方都嘗試過(guò)改革與創(chuàng)新，試圖探索出一條為社區(qū)“減負(fù)” 的有效路徑，但幾年實(shí)踐結(jié)果卻進(jìn)入越減越多的“怪圈”。因而，不從基層治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行深層次制度變革，無(wú)論是依法協(xié)助政府事務(wù)自治清單、社區(qū)事務(wù)“準(zhǔn)入制”，還是“權(quán)隨責(zé)走”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等措施，恐怕只是“看上去很美”，執(zhí)行起來(lái)難以持續(xù)見(jiàn)效的“權(quán)宜之計(jì)”。

（二）對(duì)鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)做法的反思

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村基層治理只是在實(shí)踐環(huán)節(jié)做了一些修修補(bǔ)補(bǔ)的工作，并沒(méi)有從根本上對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行過(guò)認(rèn)真深刻的整體思考。在新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村治理要有新的思維，這就是要實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)城市社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)的區(qū)別，采取不同于城市社會(huì)并切實(shí)體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點(diǎn)的治理方式。

鄉(xiāng)村是熟人社會(huì)，城市是生人社會(huì)，這是認(rèn)識(shí)與探討鄉(xiāng)村治理的大前提，若離開(kāi)了這個(gè)大前提，就會(huì)因機(jī)械地把城市治理模式直接套用到鄉(xiāng)村治理之中，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理失效現(xiàn)象的產(chǎn)生。以往，依托單一的以“四個(gè)民主”為支撐的村民自治難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型變革，究其原因，一方面，與中國(guó)鄉(xiāng)村文化和治理傳統(tǒng)有關(guān)。與西方法治主導(dǎo)的民主式制度治理之路不同， 中國(guó)古代鄉(xiāng)村社會(huì)在幾千年的文明演化中，基于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)所特有的熟人關(guān)系社會(huì)，走出了一條符合我國(guó)傳統(tǒng)文化和治理實(shí)踐需要的德治主導(dǎo)式推舉制度之路。傳統(tǒng)的中國(guó)鄉(xiāng)村是一個(gè)以血緣關(guān)系為紐帶的熟人社會(huì)，群落式的居住方式和相對(duì)開(kāi)放的交往方式，使得在這樣一個(gè)小規(guī)模的熟人社會(huì)中，私人領(lǐng)域與公共空間邊界相當(dāng)模糊。誰(shuí)成為管理者不需要通過(guò)優(yōu)勝劣汰及投票競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定，而是由這個(gè)鄉(xiāng)村最有威望的長(zhǎng)老會(huì)來(lái)推薦管理者，經(jīng)過(guò)千百年的實(shí)踐檢驗(yàn)，民主協(xié)商推薦制無(wú)疑是鄉(xiāng)村社會(huì)中最有效的社會(huì)治理模式。另一方面，與我們的思維模式一直停留在城市社會(huì)治理有關(guān)。過(guò)去我們?cè)谵r(nóng)村管理上試圖借鑒適應(yīng)城市陌生社會(huì)管理的方式，即基于選舉民主為核心的自治模式。實(shí)踐下來(lái)，這套制度在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)卻易失靈，這并非因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民愚昧、素質(zhì)低、民主意識(shí)差，而是它與中國(guó)鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)不相適應(yīng)， 這是導(dǎo)致民主選舉為基礎(chǔ)的村民自治在鄉(xiāng)村治理中效果打折扣的根本性原因。

當(dāng)然，村民自治制度的價(jià)值也是不容置疑的。自治作為一種治理力量，對(duì)于社會(huì)秩序獲得和社會(huì)進(jìn)步發(fā)展不可或缺。按照學(xué)者徐勇的理解，我國(guó)之所以選擇村民自治制度，在于這一制度內(nèi)含的自治所具有的特殊價(jià)值和力量：其一是社會(huì)內(nèi)在的力量，其二是低成本的社會(huì)組織和治理，其三是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。相對(duì)而言，于建嶸則更看重其民主啟蒙和權(quán)利覺(jué)醒的政治價(jià)值。村民自治制度存在著內(nèi)在的價(jià)值，村民自治并非“已經(jīng)死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”將獲得新生。正是基于其內(nèi)在的價(jià)值和力量，近年來(lái)各地在試圖“找回自治”，通過(guò)改變外在的實(shí)現(xiàn)形式，從而使得村民自治制度在新的歷史條件下獲得其生命力。雖然當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村已經(jīng)不是完全意義上的傳統(tǒng)熟人社會(huì)，而是一個(gè)比原來(lái)更加開(kāi)放的鄉(xiāng)村社會(huì)，但鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的基本特征沒(méi)有改變。黨的十九大報(bào)告提出的自治、法治與德治相結(jié)合的治理方式，正是適用于新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村需要的最有效的治理模式。

三、進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的對(duì)策建議

基層治理現(xiàn)代化背景下“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要系統(tǒng)思維來(lái)謀劃。結(jié)合基層實(shí)踐，需要從黨建引領(lǐng)、組織再造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治建設(shè)以及科技應(yīng)用等五個(gè)方面著力，整體推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

（一）以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)生活的引領(lǐng)是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵所在。健全“三治融合” 鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把抓黨組織建設(shè)放在首位，一以貫之地推動(dòng)黨建創(chuàng)新，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的重要功能。一是示范引領(lǐng)功能，包括思想引領(lǐng)、政策傳導(dǎo)、志愿示范等。首先，農(nóng)村基層黨組織要起到凝心聚力的作用，即通過(guò)日常宣傳教育使村民認(rèn)識(shí)到村莊治理的重要性，進(jìn)而不斷提高村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動(dòng)性；其次，農(nóng)村基層黨組織要發(fā)揮黨與村民溝通的橋梁作用，及時(shí)將新的治理精神和政策傳達(dá)給村民；最后，農(nóng)村基層黨組織還要發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，通過(guò)黨員干部志愿服務(wù)、帶頭示范，引領(lǐng)村民更好、更主動(dòng)參與治理活動(dòng)、承擔(dān)治理任務(wù)。二是資源整合功能，包括對(duì)鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)資源的識(shí)別與選擇、汲取與配置、激活與有機(jī)融合等。治理需要治理資源支持，農(nóng)村基層黨組織的作用即在于充分挖掘、激活鄉(xiāng)村潛在的治理資源，并將分散的治理資源有效聚合起來(lái)，通過(guò)科學(xué)合理配置，再充分應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理中。三是關(guān)系統(tǒng)合功能。即對(duì)參與鄉(xiāng)村治理各主體的內(nèi)外聚合、縱向浸入，以及各主體間關(guān)系的橫向協(xié)同等。新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興，不可能局限于自說(shuō)自話、單打獨(dú)斗，而必然是開(kāi)放型的振興，需要積極引入社會(huì)資本、社會(huì)力量。這就意味著，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，多方主體將介入到鄉(xiāng)村之中，并與村民等原生主體或相互之間產(chǎn)生關(guān)系。相應(yīng)地，農(nóng)村基層黨組織就必然要擔(dān)負(fù)起理順各方主體間關(guān)系，并使之產(chǎn)生協(xié)同和聚合效應(yīng)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的實(shí)踐。

（二）以組織再造激活鄉(xiāng)村治理體系的治理力量

只有依靠組織化的方式有效激活鄉(xiāng)村自治、法治、德治力量，才能發(fā)揮三者在鄉(xiāng)村治理中的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的侵蝕以及城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)，郊區(qū)鄉(xiāng)村面臨著越來(lái)越多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如，年輕人紛紛“逃離”，農(nóng)村出現(xiàn)空心化和老齡化問(wèn)題；村民之間的關(guān)系淡漠化；守望互助的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)，逐漸讓位于利益驅(qū)動(dòng)下的功利主義，等等。換言之， 長(zhǎng)期以來(lái)郊區(qū)鄉(xiāng)村的組織化內(nèi)核被“掏空了”，“弱組織病”抑制了村民自治的正常運(yùn)作、影響了法治力量的縱向貫徹和德治傳統(tǒng)的充分利用，成為影響鄉(xiāng)村治理的重要因素。因此，要完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，必須要以鄉(xiāng)村內(nèi)部組織再造的形式逐步激活鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。一是強(qiáng)化村民守望互助關(guān)系，通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作，使村民走出個(gè)體化生活，走向協(xié)作互助的組織化生活，在達(dá)成共同目標(biāo)的過(guò)程中自覺(jué)形成全新的利益共同體。二是著力培育以村民、鄉(xiāng)賢為主體的鄉(xiāng)村社會(huì)組織，通過(guò)一定精神、物質(zhì)激勵(lì)，引導(dǎo)有社會(huì)地位和影響力的鄉(xiāng)賢達(dá)人組建鄉(xiāng)賢組織，有共同愛(ài)好的村民組成各類文體團(tuán)隊(duì)，有爭(zhēng)先奉獻(xiàn)精神的村民組建各類志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)。在以組織化形式參與鄉(xiāng)村文娛生活和為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量的過(guò)程中，喚醒鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的自治意識(shí)和良好鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。三是以農(nóng)村基層黨組織為軸心，將能夠調(diào)動(dòng)的一切力量團(tuán)結(jié)到黨組織周?chē)?，?gòu)建“黨組織—社會(huì)組織—村民”三方密切互動(dòng)的組織化體系，織密鄉(xiāng)村組織之網(wǎng)，使鄉(xiāng)村真正實(shí)現(xiàn)再次組織起來(lái)，為自治、法治、德治力量發(fā)揮打下堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

（三）以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系

習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱是基層工作活力不足的癥結(jié)所在；弱化了的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力如泥菩薩過(guò)河，自身難保。既無(wú)力興辦農(nóng)村社會(huì)福利和社會(huì)保障事業(yè)，也無(wú)力滿足群眾的文化生活需要?！睆倪@一角度來(lái)看，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的重要支撐。因此，健全“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，必須在振興和壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)上繼續(xù)下功夫，為鄉(xiāng)村治理有效提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。就當(dāng)前而言，應(yīng)當(dāng)特別注意以下幾點(diǎn)： 一是保證對(duì)鄉(xiāng)村治理的資金投入，尤其是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村的資金投入力度。在鄉(xiāng)村治理中， 無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施的修建、維護(hù)和完善以及環(huán)境綜合整治，還是引入第三方公共服務(wù)，或激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情，都需要一定量的資金支持。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱村而言，一定的政府資金投入往往意味著鄉(xiāng)村治理局面的初步打開(kāi)。二是不斷探索和加強(qiáng)鄉(xiāng)村新的造血功能。從長(zhǎng)期來(lái)看，鄉(xiāng)村治理有效地實(shí)現(xiàn)和持續(xù)改善還得建立在自身堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。要不斷升級(jí)和優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)投資平臺(tái)，鼓勵(lì)各村根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際招商引資并在村內(nèi)落地，增強(qiáng)鄉(xiāng)村新的造血功能，不斷壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）以法治建設(shè)助推“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

有效破解鄉(xiāng)村治理難題，提升鄉(xiāng)村治理的績(jī)效和水平，必須走法治化的道路。以落實(shí)村民自治制度為突破口，從完善法律制度規(guī)范、嚴(yán)格依法行政、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動(dòng)等層面采取措施，著力解決基層政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的非法干預(yù)和強(qiáng)力壓縮村民自治發(fā)展空間等突出問(wèn)題。一是從立法層面規(guī)范和完善村民自治制度，為鄉(xiāng)村治理奠定法治化基礎(chǔ)；二是從執(zhí)法層面嚴(yán)格落實(shí)依法行政，調(diào)整并理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織之間的關(guān)系； 三是基層政府要堅(jiān)持依法辦事，尊重和保障村民自治組織自治權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)；四是要充分發(fā)揮基層黨組織和黨員干部在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)鍵作用，真正做好建設(shè)“法治鄉(xiāng)村”的“帶頭人”。

（五）以現(xiàn)代科技支撐“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。”加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，必須把握以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為標(biāo)志的信息技術(shù)革命帶來(lái)的機(jī)遇，充分發(fā)揮科技對(duì)社會(huì)治理的支撐作用，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)治理加固“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系， 拓展鄉(xiāng)村治理效能。目前，盡管不少地方已經(jīng)將“智治”（智慧化治理）納入鄉(xiāng)村治理體系之中，但總體來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)村的技術(shù)治理還是初步的智能化，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理系統(tǒng)化、體系化。因此，要加快推進(jìn)鄉(xiāng)村智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)政府統(tǒng)一規(guī)劃、引導(dǎo)和支持，引入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等科技手段參與鄉(xiāng)村治理；探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，通過(guò)大數(shù)據(jù)中心全面整合鄉(xiāng)村各項(xiàng)治理數(shù)據(jù)，并基于大數(shù)據(jù)分析、挖掘和可視化等技術(shù)， 真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理智能化預(yù)警、智能化決策、智能化防控、智能化處置，使科學(xué)技術(shù)這個(gè)“最大變量”真正參與和融入鄉(xiāng)村治理，并逐步成為提升鄉(xiāng)村治理能力和水平的“最大增量”。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位： 中共上海市奉賢區(qū)委黨校）