長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)“廠網(wǎng)一體化”PPP模式應(yīng)用探討

吳坤明 巫堅(jiān) 周小國(guó) 胡軍

摘 要：城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)普遍存在廠網(wǎng)分離、污水管網(wǎng)建設(shè)改造滯后、廠網(wǎng)管養(yǎng)職責(zé)分割、設(shè)施可持續(xù)運(yùn)維能力不強(qiáng)等問(wèn)題?；凇皬S網(wǎng)一體化”PPP模式的內(nèi)涵與特點(diǎn)，系統(tǒng)分析了長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，剖析了制約“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施的因素，提出了對(duì)策與建議，以期為長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)、高效管理運(yùn)營(yíng)提供參考。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江流域；城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)；廠網(wǎng)一體化；PPP模式

中圖分類號(hào)：TU992? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

長(zhǎng)江流域污水排放量約占全國(guó)70%，沿線城鎮(zhèn)污水收集處理程度對(duì)長(zhǎng)江水環(huán)境治理與保護(hù)起著決定性作用。城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)是由排水管網(wǎng)和污水處理廠串聯(lián)組成的有機(jī)整體，二者之間存在著連接聯(lián)通、互相影響、相互聯(lián)動(dòng)的特性和規(guī)律，需要統(tǒng)籌建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)行才能完全發(fā)揮其水環(huán)境保障作用。然而，城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)投資金額高、公益屬性強(qiáng)、收益回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)常常導(dǎo)致城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)管網(wǎng)建設(shè)改造滯后、廠網(wǎng)分離、廠網(wǎng)管養(yǎng)職責(zé)分割、設(shè)施可持續(xù)運(yùn)維能力不強(qiáng)等問(wèn)題。

為緩解政府財(cái)政壓力，2000年以后，以BOT為代表的項(xiàng)目管理模式逐步在市政水務(wù)行業(yè)得到廣泛應(yīng)用，但仍未解決廠網(wǎng)建設(shè)分離問(wèn)題。2010年，北京排水集團(tuán)率先在國(guó)內(nèi)同行業(yè)中提出了“廠網(wǎng)一體化”概念，通過(guò)與北京市政府簽訂30年特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，在北京中心城區(qū)開(kāi)展了“廠網(wǎng)一體化”模式的實(shí)踐應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)建設(shè)及運(yùn)行的統(tǒng)一調(diào)度，使得雨污水收集、處理、回用難以形成緊密聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題得到有效解決[1]。2015年，寧波提出“廠-站-網(wǎng)”一體化管理模式，實(shí)現(xiàn)了寧波排水多個(gè)污水處理廠管網(wǎng)聯(lián)通和排水區(qū)域流域統(tǒng)籌調(diào)度管理。2017年深圳市光明水質(zhì)凈化廠服務(wù)范圍內(nèi)廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目充分發(fā)揮了社會(huì)資本在資金、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，使廠網(wǎng)分離、建設(shè)分散、區(qū)域分割等問(wèn)題得到解決，有效提升了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效果[2]?！笆濉逼陂g，江蘇省明確提出鼓勵(lì)和推行“廠網(wǎng)一體化”運(yùn)行管理，太湖流域蘇州、常州等多個(gè)城市在實(shí)踐中均取得了很好的成效[3]。

基于“廠網(wǎng)一體化”PPP模式的內(nèi)涵與特點(diǎn)，系統(tǒng)分析了長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)“廠網(wǎng)一體化”

PPP模式實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，剖析了制約“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施的因素，提出了對(duì)策與建議，以期為長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)、高效管理運(yùn)營(yíng)提供參考。

1 “廠網(wǎng)一體化”PPP模式內(nèi)涵與實(shí)施要點(diǎn)

1.1 “廠網(wǎng)一體化”PPP模式內(nèi)涵

城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)內(nèi)的各類設(shè)施以各單體項(xiàng)目的形式進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，無(wú)法解決區(qū)域性、流域性的水環(huán)境系統(tǒng)保障問(wèn)題，而“廠網(wǎng)一體化”的基本理念是系統(tǒng)性、集成性，更符合排水系統(tǒng)內(nèi)各設(shè)施之間連接聯(lián)通、相互影響、相互聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在特性，能夠更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的水環(huán)境保障功能?！皬S網(wǎng)一體化”強(qiáng)調(diào)廠網(wǎng)統(tǒng)籌建設(shè)及協(xié)調(diào)運(yùn)行，通過(guò)對(duì)流域內(nèi)排水管網(wǎng)、污水處理廠和污泥“四化”（無(wú)害化、穩(wěn)定化、減量化、資源化）處理處置設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從注重排水系統(tǒng)的“水量收集”向“污染物收集”轉(zhuǎn)變，從“重廠輕網(wǎng)、重水輕泥”向“廠網(wǎng)并重、泥水并重”轉(zhuǎn)變，從應(yīng)急式運(yùn)維向常態(tài)化運(yùn)維轉(zhuǎn)變[4]。

政府與社會(huì)資本合作（PPP，Public-Private Partnership），是一種新興的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的合作模式。由中標(biāo)社會(huì)資本同政府方出資代表合資成立項(xiàng)目公司（SPV公司），通過(guò)簽署 PPP 項(xiàng)目投資合作協(xié)議及 PPP 項(xiàng)目合同，授權(quán)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)開(kāi)展項(xiàng)目的前期工作、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等全過(guò)程工作。政府方可為建設(shè)項(xiàng)目在政策、財(cái)政資金、行政等方面提供良好保障，而社會(huì)資本方除提供資金外，還可利用自身能力發(fā)揮建設(shè)、管理等作用。自2013年國(guó)家推廣PPP模式以來(lái)，因其能夠提高項(xiàng)目總體效率、提高政府和社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、盤活存量資產(chǎn)、改善基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)，以及化解地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)資本穩(wěn)定發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)，在水務(wù)市政行業(yè)得到了廣泛推廣應(yīng)用。

“廠網(wǎng)一體化”PPP模式聚焦城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)建設(shè)改造滯后、欠賬嚴(yán)重，城鎮(zhèn)污水收集率低，污水處理廠低效運(yùn)行，廠網(wǎng)分離，廠網(wǎng)管養(yǎng)職責(zé)分割，產(chǎn)業(yè)鏈“片段化、碎片化”等主要問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)施投建運(yùn)一體、廠網(wǎng)協(xié)調(diào)運(yùn)行，可發(fā)揮社會(huì)資本的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清晰、管理統(tǒng)一、系統(tǒng)高效的管理目標(biāo)。

1.2 “廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施要點(diǎn)

1.2.1 科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃，聚焦廠網(wǎng)一體、投建運(yùn)一體

以“流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理、標(biāo)本兼治”為原則，以頂層規(guī)劃為引領(lǐng)，創(chuàng)新編制城市水環(huán)境綜合治理規(guī)劃。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，通過(guò)對(duì)城市的排水管網(wǎng)、污水處理廠、河道、湖泊等排水系統(tǒng)和水環(huán)境系統(tǒng)進(jìn)行全面摸排和調(diào)查，找出問(wèn)題癥結(jié)，制定城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)提質(zhì)增效和水環(huán)境綜合治理方案，以此為依據(jù)策劃項(xiàng)目包，一張藍(lán)圖干到底。在系統(tǒng)整體謀劃基礎(chǔ)上，與地方政府從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建設(shè)、運(yùn)維開(kāi)展一體化合作，以PPP為主要運(yùn)作模式形成投建管運(yùn)一體的項(xiàng)目合作，做好投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期內(nèi)外銜接，實(shí)現(xiàn)源頭、過(guò)程、結(jié)果全過(guò)程把控。

1.2.2 精準(zhǔn)摸清家底，全面排查排水管網(wǎng)

采用QV、CCTV、聲納、人工等多種檢測(cè)手段，摸清雨污管網(wǎng)現(xiàn)狀，準(zhǔn)確探明排水管道的平面位置、埋深、走向、管徑及材質(zhì)、雨污混接、管網(wǎng)缺陷等信息，調(diào)查檢查井及管網(wǎng)水位、淤積程度等信息，診斷管道狀況，形成城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)基礎(chǔ)臺(tái)賬，全面系統(tǒng)了解城市管網(wǎng)本底狀況。

1.2.3 補(bǔ)強(qiáng)管網(wǎng)短板，提升排水系統(tǒng)效能

排水管網(wǎng)是城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的短板、弱項(xiàng)，“廠網(wǎng)一體化”聚焦管網(wǎng)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圍繞雨污水管網(wǎng)診斷修復(fù)、混錯(cuò)接和更新改造、雨污分流、空白區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)提質(zhì)增效工作，提高城鎮(zhèn)管網(wǎng)覆蓋率、污水收集率以及城市防洪排澇能力，提升城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)系統(tǒng)的整體效能。

1.2.4 強(qiáng)化城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施弱項(xiàng)，提升集中處理能力

針對(duì)現(xiàn)有污水處理能力不足區(qū)域，加快補(bǔ)齊處理能力缺口，新城區(qū)配合城市開(kāi)發(fā)同步推進(jìn)污水收集處理設(shè)施建設(shè)。通過(guò)科學(xué)設(shè)計(jì)、綠色建造、高效運(yùn)行、技術(shù)創(chuàng)新和現(xiàn)代管理等方式，實(shí)現(xiàn)污水廠能源自給，降低能源消耗和碳排放，推動(dòng)污水資源化利用。

1.2.5 創(chuàng)新質(zhì)量管理，保障廠網(wǎng)高質(zhì)量建設(shè)

打破傳統(tǒng)管理模式，開(kāi)展排水基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理創(chuàng)新，建立以管網(wǎng)為核心的全生命周期標(biāo)準(zhǔn)體系。將管材“選型、供應(yīng)、檢測(cè)”作為質(zhì)量源頭管理的核心。通過(guò)管線建設(shè)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)、質(zhì)量管理信息系統(tǒng)、移動(dòng)視頻監(jiān)控等信息化工具的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)隱蔽工序驗(yàn)收可追溯，強(qiáng)化建設(shè)過(guò)程監(jiān)管。打破規(guī)范和行業(yè)通行做法，創(chuàng)建管網(wǎng)CCTV分層分級(jí)抽檢機(jī)制，嚴(yán)把質(zhì)量驗(yàn)收關(guān)，形成從規(guī)劃設(shè)計(jì)、管材源頭、施工過(guò)程到質(zhì)量驗(yàn)收的全生命周期的排水系統(tǒng)工程質(zhì)量管理體系。

1.2.6 強(qiáng)化智慧水務(wù)，著力推進(jìn)排水行業(yè)精細(xì)化管理

一體化運(yùn)行是“廠網(wǎng)一體化”的核心。針對(duì)城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的信息化短板，推動(dòng)排水系統(tǒng)治理與新基建融合，整合物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、BIM技術(shù)、GIS地理信息技術(shù)、數(shù)值模擬技術(shù)以及大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和廠站運(yùn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)匯聚管理，將業(yè)務(wù)管理流程數(shù)字化，巡檢養(yǎng)護(hù)等運(yùn)維工作流程在線化，通過(guò)建模分析做出相應(yīng)的輔助決策建議，實(shí)現(xiàn)排水業(yè)務(wù)全過(guò)程智慧化動(dòng)態(tài)管理。

1.2.7 堅(jiān)持泥水并重，實(shí)現(xiàn)無(wú)害化，推進(jìn)資源化

摒棄行業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)“重水輕泥”的弊端，堅(jiān)持泥水并重，探索實(shí)踐廠網(wǎng)泥一體的排水系統(tǒng)治理模式，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)泥全鏈條收集、處理處置能力相匹配。廠網(wǎng)泥一體的系統(tǒng)治理模式以污染物核銷為根本原則，以綠色、低碳、循環(huán)為導(dǎo)向，最終實(shí)現(xiàn)污泥的肥料化、燃料化、材料化等資源化處置目標(biāo)。

2 長(zhǎng)江流域“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)踐與分析

2.1 管網(wǎng)本底質(zhì)量較差，改造更新投資缺口巨大

目前，城市管網(wǎng)項(xiàng)目主要由地方組織實(shí)施或通過(guò)第三方EPC模式實(shí)施，運(yùn)維由政府相關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)。大部分排水管網(wǎng)的建設(shè)及運(yùn)維管理未納入績(jī)效考核，缺少全生命周期有效的監(jiān)督考核。管網(wǎng)存在源頭管材質(zhì)量管控不嚴(yán)格、現(xiàn)場(chǎng)施工建設(shè)不規(guī)范、管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量驗(yàn)收不到位等問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)后期出現(xiàn)大量瑕疵損毀，遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限要求。根據(jù)排查結(jié)果，整個(gè)長(zhǎng)江流域城市管網(wǎng)跑、冒、滴、漏、滲，混接、錯(cuò)接等問(wèn)題嚴(yán)重，典型城市管網(wǎng)缺陷密度達(dá)每公里數(shù)十處，少數(shù)城市達(dá)到了每公里近百處，且以結(jié)構(gòu)性破壞為主。經(jīng)對(duì)六安、岳陽(yáng)等典型城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，根本解決老舊管網(wǎng)更新改造、新城區(qū)管網(wǎng)設(shè)施完善問(wèn)題，徹底實(shí)現(xiàn)水體的長(zhǎng)治久清，預(yù)計(jì)長(zhǎng)江流域管網(wǎng)投資還需100億元以上。根據(jù)國(guó)家國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的要求，“十四五”期間城市排水管網(wǎng)新增和改造污水收集管網(wǎng)達(dá)到8萬(wàn)km，所需資金投入缺口巨大。

2.2 建設(shè)運(yùn)維主體不一，責(zé)任主體邊界難以劃分

建設(shè)層面上，各級(jí)政府不同部門、各級(jí)平臺(tái)實(shí)施主體、社會(huì)資本等實(shí)施責(zé)任單位均參與城市水環(huán)境治理工作，各實(shí)施責(zé)任單位零散分區(qū)進(jìn)行污水廠網(wǎng)的建設(shè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求不統(tǒng)一，施工質(zhì)量參差不齊，多方工程邊界交叉，導(dǎo)致責(zé)任邊界難以清晰界定。運(yùn)維層面上，由于存在不同污水設(shè)施運(yùn)維責(zé)任主體單位，從排水源頭至末端無(wú)法做到系統(tǒng)協(xié)調(diào)及聯(lián)合調(diào)度，排水管網(wǎng)無(wú)法為污水處理廠提供水量、水質(zhì)和水位的預(yù)報(bào)預(yù)警，污水處理廠只能被動(dòng)接受排水管網(wǎng)輸送的污水，導(dǎo)致運(yùn)行工藝難以靈活調(diào)控。這種廠網(wǎng)各自建設(shè)、運(yùn)維責(zé)任單位不統(tǒng)一，直接影響了城市管網(wǎng)提質(zhì)增效實(shí)施效果。

2.3 多頭管理效率低下，排水系統(tǒng)全過(guò)程缺乏統(tǒng)籌

在城市排水行政管理方面，多數(shù)城市呈現(xiàn)出“多龍治水”“多頭管理”以及“多頭都不管”的局面，一是城市排水行政管理層級(jí)不統(tǒng)一，同一區(qū)域或流域內(nèi)排水設(shè)施分屬于多級(jí)政府管轄；二是城市排水主管部門不統(tǒng)一，同一區(qū)域或流域內(nèi)的排水設(shè)施分屬于同一級(jí)不同行政主管部門管轄。涉水相關(guān)部門之間管理體制機(jī)制協(xié)調(diào)不暢，職責(zé)分工不明確，權(quán)利劃分界面不清晰，考核管理機(jī)制不健全，整個(gè)排水系統(tǒng)在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏良好的系統(tǒng)統(tǒng)籌，嚴(yán)重制約和影響城市管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率，間接影響城市水體環(huán)境質(zhì)量的改善和提升。

2.4 財(cái)政支付能力受限，政府付費(fèi)模式機(jī)制亟待突破

對(duì)長(zhǎng)江流域已實(shí)施的廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目分析后發(fā)現(xiàn)，一般管網(wǎng)投資占比高達(dá)70%以上，且缺乏經(jīng)營(yíng)屬性。隨著各地PPP模式項(xiàng)目的深入推進(jìn)，政府受PPP額度的限制，PPP模式難以持續(xù)，另外政府財(cái)政財(cái)力有限，進(jìn)入運(yùn)維期后部分地方政府已出現(xiàn)逾期未支付的現(xiàn)象。隨著環(huán)保要求不斷提升，各地污水污泥處理處置標(biāo)準(zhǔn)逐步出臺(tái)，部分城市出水標(biāo)準(zhǔn)由一級(jí)A過(guò)渡至準(zhǔn)IV類，污泥處置方式也由簡(jiǎn)單填埋過(guò)渡至焚燒、資源利用等無(wú)害化處置方式，使得污水、污泥處置成本不斷攀升。目前，我國(guó)城市污水處理費(fèi)價(jià)格最高為1.82元/t，而發(fā)達(dá)國(guó)家污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在1～3.5美元/t，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距，且遠(yuǎn)不能覆蓋管網(wǎng)及污水廠建設(shè)與運(yùn)維、污泥處理處置等全生命周期成本。在長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)項(xiàng)目雖開(kāi)展了新模式新機(jī)制探索工作，但由于污水價(jià)格調(diào)整機(jī)制、資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度尚未全面建立，模式機(jī)制創(chuàng)新工作亟待取得實(shí)質(zhì)性突破。

2.5 績(jī)效考核體系需優(yōu)化，“廠網(wǎng)一體化”優(yōu)勢(shì)未能體現(xiàn)

受地下水位高、外水入滲嚴(yán)重、工業(yè)污水及建筑施工排水濃度低等多種因素影響，長(zhǎng)江沿線城市85%以上污水廠BOD5濃度常年在100 mg/L以下，平均進(jìn)水BOD5濃度約為60 mg/L[5]，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)三年提質(zhì)增效的進(jìn)廠濃度目標(biāo)存在較大難度。部分項(xiàng)目在實(shí)施范圍有限、投資規(guī)模有限、項(xiàng)目邊界不清晰的前提下，政府將河湖水質(zhì)考核、污水廠進(jìn)水濃度考核等環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁社會(huì)資本方，大大增加了績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)及政府違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府作為實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)，績(jī)效考核制定存在一定主觀性，條款設(shè)置不合理、難以執(zhí)行，考核達(dá)標(biāo)難度大，使社會(huì)資本與政府難以達(dá)成治理共識(shí)。大部分城市污水廠和管網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)維在不同階段分屬不同責(zé)任主體，社會(huì)資本方難以統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，后期運(yùn)維管理協(xié)調(diào)難度很大，影響考核達(dá)標(biāo)及考核實(shí)施。因此，還需進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系，建立多元化監(jiān)管考核標(biāo)準(zhǔn)，合理確定“廠網(wǎng)一體化”項(xiàng)目中政府方及社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮“廠網(wǎng)一體化”協(xié)同優(yōu)勢(shì)。

3 長(zhǎng)江流域“廠網(wǎng)一體化”PPP模式實(shí)施建議

3.1 部委高層推動(dòng)制定指導(dǎo)意見(jiàn)，落實(shí)“廠網(wǎng)一體化”要求

“廠網(wǎng)一體化”PPP模式進(jìn)行打包建設(shè)可有效統(tǒng)一排水系統(tǒng)內(nèi)廠、網(wǎng)的建設(shè)要求，做到污水廠與排水管網(wǎng)同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投產(chǎn)，徹底解決“多頭管理，缺乏統(tǒng)籌，多方運(yùn)營(yíng)、協(xié)調(diào)困難”的問(wèn)題，形成廠網(wǎng)聯(lián)動(dòng)，提高系統(tǒng)運(yùn)行效率。同時(shí)，可激勵(lì)社會(huì)資本及建設(shè)運(yùn)營(yíng)方充分發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多種方式參與“廠網(wǎng)一體化”建設(shè)，釋放政府排水及水環(huán)境管理壓力，也有利于政府從基礎(chǔ)設(shè)施提供者向規(guī)則制定者、市場(chǎng)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)政企協(xié)同及排水管理信息共享。

3.2 加大管網(wǎng)投資力度，打響城市管網(wǎng)建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)

針對(duì)管網(wǎng)建設(shè)改造嚴(yán)重滯后、歷史欠賬較多、管網(wǎng)錯(cuò)接、漏接、混接等突出問(wèn)題，建議在“十四五”期間，把管道改造和建設(shè)作為重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施工程來(lái)抓。加快開(kāi)展新建污水管網(wǎng)、存量管網(wǎng)排查整治等工作。加強(qiáng)施工質(zhì)量監(jiān)管和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。按照“百年大計(jì)、質(zhì)量第一”的標(biāo)準(zhǔn)，逐步推廣使用球墨鑄鐵管等高質(zhì)量、長(zhǎng)壽命管材，高水平建成長(zhǎng)江流域的城市“良芯”。加快改善現(xiàn)有管網(wǎng)建設(shè)散、小、亂、差的行業(yè)格局，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋。加大資金扶持力度，統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金或采用多種模式靈活實(shí)施，推動(dòng)管網(wǎng)建設(shè)改造項(xiàng)目納入城市建設(shè)計(jì)劃。

3.3 理順多方管理機(jī)制，壓實(shí)建設(shè)運(yùn)維責(zé)任

進(jìn)一步理順政府運(yùn)維單位管理機(jī)制，打通政府相關(guān)部門壁壘，明確市、區(qū)各級(jí)排水管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，形成排水相關(guān)部門權(quán)力清單，明確各級(jí)考核機(jī)制及考核量化指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)排水許可等行政權(quán)力下放事項(xiàng)，形成權(quán)責(zé)清晰、管理統(tǒng)一、系統(tǒng)高效的管網(wǎng)運(yùn)維模式。對(duì)于有社會(huì)資本方運(yùn)維項(xiàng)目，明確授權(quán)社會(huì)資本方參與排水戶管理、排水驗(yàn)收、接管審核及排污許可工作，授權(quán)參與源頭地塊管網(wǎng)及市政管網(wǎng)的設(shè)計(jì)、施工監(jiān)管，參與排水單元源頭偷排和超標(biāo)排放監(jiān)管，減少地塊建設(shè)期管網(wǎng)混錯(cuò)接及管網(wǎng)缺陷，從源頭控制小區(qū)地塊出口污水濃度。

3.4 加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管及考核，提升“廠網(wǎng)一體化”治理成效

完善污水廠考核指標(biāo)，逐步過(guò)渡到以效果為導(dǎo)向的系統(tǒng)化考核，并納入污泥含水率、污染物削減率等考核要求。真正實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)一體化”系統(tǒng)建設(shè)及運(yùn)維區(qū)域，可考慮將管網(wǎng)覆蓋率、污水收集率及污水廠進(jìn)水濃度作為主要考核指標(biāo)。重點(diǎn)將污水收集率、管網(wǎng)覆蓋率、污水廠進(jìn)水濃度等納入長(zhǎng)江流域環(huán)境保護(hù)監(jiān)督考核中，壓實(shí)排水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主體責(zé)任，扭轉(zhuǎn)地方“重地上、輕地下”的城建積弊。在充分理清工程邊界、明確主體責(zé)任基礎(chǔ)上，合理確定績(jī)效考核目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，優(yōu)化績(jī)效考核條款，避免過(guò)多將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)責(zé)任方，確保績(jī)效考核科學(xué)公正、可量化、可執(zhí)行。

3.5 推動(dòng)價(jià)格機(jī)制改革及模式機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

通過(guò)引入基于監(jiān)管資產(chǎn)的準(zhǔn)許收入模式，賦予管網(wǎng)價(jià)格屬性和經(jīng)營(yíng)屬性，解決管網(wǎng)融資難的困境，根本解決地方管網(wǎng)投資不足問(wèn)題，減輕地方政府財(cái)政壓力。抓住價(jià)格機(jī)制“牛鼻子”，引導(dǎo)排水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)付費(fèi)主體由政府向使用者轉(zhuǎn)換。近期推動(dòng)調(diào)整污水處理費(fèi)，用于污水管網(wǎng)運(yùn)維，開(kāi)展管網(wǎng)價(jià)格機(jī)制改革論證研究，選取改革意愿較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)條件較優(yōu)、環(huán)保理念較先進(jìn)的地區(qū)先行先試，通過(guò)水費(fèi)價(jià)格調(diào)整賦予管網(wǎng)價(jià)格屬性，助力打好管網(wǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)；中遠(yuǎn)期推動(dòng)修訂《水污染防治法》等上位法規(guī)，建立污水收集處理價(jià)格機(jī)制。按照準(zhǔn)許成本加上合理收益的原則，建立污水收集環(huán)節(jié)和處理環(huán)節(jié)完整的價(jià)格機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”，解決管網(wǎng)融資難的困境，吸引社會(huì)資本參與污水管網(wǎng)投資，形成行業(yè)可持續(xù)發(fā)展生態(tài)。

3.6 實(shí)施城市智慧水管家，貫徹落實(shí)污染治理一體化服務(wù)模式

從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性出發(fā)，采用系統(tǒng)治水的“城市智慧水管家”模式。作為政府的涉水“管”家，水管家公司以排水管網(wǎng)為切入點(diǎn)，作為第三方承擔(dān)城市涉水系統(tǒng)治理目標(biāo)和管理責(zé)任，對(duì)城市供水、排水、管網(wǎng)、防洪排澇、河湖等涉水設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，通過(guò)全域統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)投入和系統(tǒng)治理，并配合地方建立監(jiān)管資產(chǎn)與水價(jià)掛鉤的定價(jià)調(diào)整機(jī)制，保障城市涉水事務(wù)目標(biāo)可持續(xù)、資產(chǎn)可持續(xù)、民生可持續(xù)、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)，提升城市品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。

政府方負(fù)責(zé)建立監(jiān)管與考核機(jī)制，成立由行業(yè)主管部門組成的聯(lián)合監(jiān)督考核機(jī)構(gòu)，對(duì)水管家公司進(jìn)行監(jiān)管與考核。在邊界清晰、責(zé)任明確、公平合理的原則下，雙方協(xié)商將授權(quán)范圍內(nèi)污水收集率、供水管網(wǎng)漏損率、水環(huán)境質(zhì)量等雙方約定的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任納入績(jī)效考核。

4 結(jié)束語(yǔ)

“廠網(wǎng)一體化”符合系統(tǒng)化治水理念，是對(duì)排水系統(tǒng)進(jìn)行高效管控的一種手段，而PPP模式的引入則為“廠網(wǎng)一體化”的實(shí)施提供了可靠的資金路徑、管理保障、技術(shù)支持。“十四五”期間，隨著國(guó)家提出深入打好城市黑臭水體整治攻堅(jiān)戰(zhàn)及污水處理行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求，長(zhǎng)江流域城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)將進(jìn)入精細(xì)化、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展階段。以PPP模式為主的水環(huán)境治理正逐步延伸至海綿城市建設(shè)、排水單元更新改造、河湖水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)城市涉水資產(chǎn)“全面覆蓋、一體管理、系統(tǒng)運(yùn)行、專業(yè)維護(hù)”，形成完善的城市水污染治理“源-廠-網(wǎng)-河”一體化建設(shè)運(yùn)維機(jī)制。未來(lái)，通過(guò)政府與社會(huì)資本方的協(xié)同發(fā)力，將用“科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、創(chuàng)新機(jī)制、專業(yè)知識(shí)”逐步走出一條低成本、可持續(xù)的低碳生態(tài)治水之路。

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Abstract：The urban drainage systems in China are commonly plagued by problems such as separated treatment plants and networks，inadequate upgrading of sewage networks，fragmented management and maintenance responsibilites，and weak facility maintenance ability. Based on the connotation and characteristics of the PPP （Public-Private Partnership） model of “integrated treatment plant and pipe network”，we systematically analyze the issues and obstacles that arise during the implementation of this model in urban drainage systems in the Yangtze River Basin. The findings reveal that improving the integrated plant and network management model hinges on addressing complex factors such as financing，institutional arrangements，and technology transfer. Finally，this study suggests potential solutions，with the aim of providing useful references for scientific planning，construction，and management of urban drainage systems in the Yangtze River Basin.

Key words：Yangtze River Basin；urban drainage system；plant-network integration；PPP model