王建軍 周彥吉吉
摘? ? 要:外交治理現(xiàn)代化首先是治理理念的現(xiàn)代化,本質是外交人才隊伍的現(xiàn)代化。作為外交人才的孵化器和外交理論創(chuàng)新的排頭兵,高等外事教育是外交治理現(xiàn)代化的基礎工程。加強理論建設和能力建設,提高外交治理現(xiàn)代化水平,行業(yè)主管部門應注意發(fā)揮外事高教的支撐引領作用,重視并加大對外事高教的政策投入,從完善管理機制、參與人才培養(yǎng)、推進外事科研、打造標桿院校四個方面推動外事高教高質量發(fā)展。
關鍵詞:外交治理現(xiàn)代化;高等外事教育;高質量發(fā)展;行業(yè)主管部門
中圖分類號:G647? ? 文獻標識碼:A? ? 文章編號:1002-4107(2023)07-0025-04
作者簡介:王建軍(1980—),男,山東費縣人,外交學院(中國外交培訓學院)培訓三部助理研究員,主要從事高等外事教育和高校戰(zhàn)略管理研究。
基金項目:北京高等教育本科教學改革創(chuàng)新項目“雙一流背景下行業(yè)高校高質量發(fā)展路徑和人才培養(yǎng)模式研究”(2021年);外交學院校級教學管理及改革項目“外交現(xiàn)代化視域下的外交學院科學發(fā)展路徑研究”(JG2020-05)
黨的十九屆四中全會以來,國務委員兼外長王毅多次指出,要不斷加強中國特色大國外交的理論建設、機制建設、能力建設、法治建設,進一步提高外交治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[1]。外交治理現(xiàn)代化不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義,也是民族復興偉業(yè)對中國特色大國外交提出的必然要求。而高等外事教育,擔負著為黨和國家外交事業(yè)提供智力和人才支撐的重要使命,是外交治理現(xiàn)代化的基礎工程,是新時代國家對外戰(zhàn)略的重要支撐,在推進中國特色大國外交事業(yè)中的作用必將更加凸顯。
一、外交治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與本質
(一)外交治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵
雖然“國家治理現(xiàn)代化”在近十年備受學界關注,但對其重要組成“外交治理現(xiàn)代化”的討論卻不多。章開沅認為,“現(xiàn)代化的外交,就是指以國際政治生活規(guī)范為指導,接受并運用國際法原理、國家主權觀念和均勢理論,通過談判等和平手段,執(zhí)行其對外政策并調整國際關系”[2];陳桂杰基于北洋政府參照西方外交模式,全面革新外交體制,運用國際法維護國家主權和民族利益,認為北洋政府時期開啟了中國外交現(xiàn)代化的先河,[3]他們都將外交現(xiàn)代化視為外交模式的“西方化”,即國家外交理念與實踐同國際社會接軌的過程或者狀態(tài)。鄭宇碩和陳玉榮則將為國家現(xiàn)代化建設服務的外交理念與實踐界定為“現(xiàn)代化外交”[4-5]。總體來看,無論是將外交治理現(xiàn)代化界定為外交模式的“西方化”還是界定為現(xiàn)代化建設服務的外交,都無法適應構建中國話語體系的需要,也無法對中國特色的外交治理現(xiàn)代化實踐給予足夠指導。何謂“外交治理現(xiàn)代化”仍是一個有待進一步深入探討的課題。
作為國家發(fā)展的總目標,現(xiàn)代化蘊含著發(fā)展和進步,是無可質疑的行動方向。在此意義上看,外交治理現(xiàn)代化是一個具有時空局限性的相對概念,以特定時段國際上外交治理的最高水平、最先進狀態(tài)為參照,反映未來某階段或者現(xiàn)實外交治理的最高水平和最優(yōu)狀態(tài)。而回顧國家對現(xiàn)代化的有關表述可以發(fā)現(xiàn),我國現(xiàn)代化的目標是在不斷發(fā)展的,不同的歷史時期國家對現(xiàn)代化目標有著不同的歷史界定??梢哉f,現(xiàn)代化又是一個不斷調整、不斷提升,與時俱進、動態(tài)發(fā)展的過程。因此,有研究認為現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵是“善于吸取眾長之和,以適應現(xiàn)代狀況,并順應未來趨勢的過程”[6]。據(jù)此,筆者認為,外交治理現(xiàn)代化是目標與過程的統(tǒng)一,是國家通過創(chuàng)新完善外交治理理念、治理模式、治理手段等,不斷提高外交治理能力和治理水平,從而使對外工作適應現(xiàn)代狀況,并順應未來趨勢的過程。其實質是期許外交治理體系和治理能力能夠與時俱進,始終與其所處時代形勢要求相適應。
(二)外交治理現(xiàn)代化的構成與本質
從系統(tǒng)觀的角度看,外交治理是一系列相互聯(lián)系的活動。一方面,它是由多要素構成的一個微觀的自成體系的系統(tǒng);另一方面,又同其他領域治理一樣,屬于國家治理體系的一個子系統(tǒng)。從治理要素的角度看,外交治理現(xiàn)代化可以分為治理理念現(xiàn)代化、治理制度現(xiàn)代化、治理技術現(xiàn)代化、治理結構現(xiàn)代化以及外交隊伍現(xiàn)代化等。這些要素相互聯(lián)系,相互影響。這就決定了外交治理現(xiàn)代化必然是一個多維度的系統(tǒng)性工程,是宏觀與微觀的統(tǒng)一。在推進外交治理現(xiàn)代化的過程中,可能存在其內(nèi)部各要素發(fā)展的不均衡問題,有些要素可能發(fā)展相對充分一些,能夠較好地適應和滿足時代要求,也有一些要素可能發(fā)展不夠充分,一時還難以適應時代變化。系統(tǒng)內(nèi)部各要素的關聯(lián)性決定了如果各要素發(fā)展不均衡,將最終制約整體治理效能的發(fā)揮。全球化時代,外交涵蓋的領域越來越廣,工作中涉及的部門越來越多,治理主體日趨多元。同時,治理手段也更加多樣,治理機制更加復雜,外交治理愈發(fā)具有綜合性、整體性、協(xié)同性特征。外交治理能力建設因為外交治理本身的這些特點變得更加復雜、更為艱巨,因此,需要多項措施同步推進,以確保外交治理系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間以及外交治理系統(tǒng)整體與外部環(huán)境均實現(xiàn)高效匹配。這也是外交治理現(xiàn)代化所追求的理想狀態(tài)。
當今世界,信息技術創(chuàng)新日新月異,在推動和引領經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮著越來越重要的作用。如何運用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術手段,改進外交決策和行動已經(jīng)成為外交治理現(xiàn)代化無法繞開的話題。然而,外交治理現(xiàn)代化首先是治理理念的現(xiàn)代化。因為理念是行動的先導,在整個現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著統(tǒng)領性作用,沒有治理理念的與時俱進,就不可能有體制機制的科學安排;沒有理念的與時俱進,再先進的技術手段,也難以取得預期成效。而治理理念的現(xiàn)代化本質上是人的現(xiàn)代化。因為人才是第一資源,是創(chuàng)新活動中最為活躍、最為積極的要素。正如毛澤東指出的,“政治路線確定之后,干部就是決定的因素”[7]。沒有外交人的現(xiàn)代化,科學的思想理念和完備的制度體系都將無從談起,無論多么先進的技術手段都將難以發(fā)揮作用。
二、中國特色大國外交對高等外事教育提出新要求
(一)中國特色大國外交亟待加強理論建設和能力建設
進入新時代以來,中國更加自信地敞開胸懷、擁抱世界,在與世界深度交融中日益走近世界舞臺的中央,也發(fā)揮著越來越重要的作用。隨之而來的是外交工作的內(nèi)涵日益豐富,外延不斷延伸,涉及的部門越來越多,面臨的問題也更趨復雜。新時代中國外交不僅面臨著日益迫切繁重的理論創(chuàng)新任務,也對外事工作體制機制和外交隊伍能力素質提出了更高的要求。針對原有體制機制中的諸多不適應,黨的十八大以來,黨中央強化對外工作的統(tǒng)籌協(xié)調和集中統(tǒng)一領導,加強外事工作的頂層設計,改革優(yōu)化外事管理體系,著力構建有利于黨中央總攬全局、協(xié)調各方的對外工作大協(xié)同格局。外事體制機制改革不僅開啟了國家外交治理現(xiàn)代化的新篇章,也使得協(xié)調推進外交理論建設和外交能力建設顯得更為緊迫。
在理論建設上,近年來雖然我們在國際關系理論、國別和區(qū)域研究等方面進步明顯,形成了一批厚重的理論成果,有力服務了中國外交實踐[8],但長期以來存在的外交理論建設跟不上實踐發(fā)展,理論和實踐“兩張皮”的問題尚未發(fā)生實質性改觀。許多有關國際關系的論述仍停留在對理念、方針的闡釋上,從深層學理層面對新型大國關系和新型國際關系進行理論探討者還不多,原創(chuàng)性成果缺乏。在對外講好中國故事方面,當前我國國際關系領域有國際影響力的學者還太少,在國際上的聲音也還比較小,國際參與和影響力都比較薄弱。面對西方國家基于權力政治視角和意識形態(tài)偏見對中國發(fā)展道路和政策主張的質疑,“尚無法解答中國崛起進程中所遇到的一系列國際難題,不能解釋或不能完全解釋中國崛起進程中所遇到問題的特殊性,無法從歷史經(jīng)驗和學術邏輯上強有力地回應來自西方的挑戰(zhàn)性論題”[9]。特別是面對當前大量錯綜復雜的重大現(xiàn)實問題,有效管用的對策研究和政策建議尚顯不足,凸顯出基礎知識積累和戰(zhàn)略思維不足的短板??傮w來看,與崛起大國和強國相適應的外交理論準備仍不充分,尚無法同外交實踐保持同步,與先行一步的理想狀態(tài)還有一定的距離。
在能力建設上,外交人員能力素質高低直接影響著國家外交政策的執(zhí)行,是影響國家外交能力的一個關鍵性因素?!耙粋€擁有良好資源,特別是配備了良好員工的外交機構,將極大地增強該國的實力和影響力”[10]。歐美各國都普遍重視外交官隊伍建設,并通過嚴格的選拔和系統(tǒng)的培養(yǎng)以保證外交官群體的精英化。對此,周恩來曾精辟地指出,世界上每個國家的統(tǒng)治階級都要挑選本階級中最忠誠、最可靠、最有才干的分子從事外交工作。[11]隨著外交工作在國家事業(yè)全局中的作用日益突出,黨中央對外交隊伍建設也更加重視。為建設一支高素質外交外事隊伍,我國著力加強對服務于對外開放戰(zhàn)略的各類國際化人才的培養(yǎng),并加快了隊伍擴充的速度。但總體來看,無論是隊伍規(guī)模還是干部的知識結構和能力素質,都還無法適應當前外交工作量快速增加和任務日趨復雜的現(xiàn)實。特別是經(jīng)過40多年的改革發(fā)展,國內(nèi)社會價值追求日趨多元,個人價值實現(xiàn)路徑日益多樣,世所罕見的“中國之治”正在無形之中放大外交官職業(yè)存在的高風險、低收益問題,外交官職業(yè)越來越失去對國內(nèi)頂尖人才的吸引力,正在呈現(xiàn)出“去精英化”趨勢。這突出表現(xiàn)在,無論是在國內(nèi)頂級的“985”高校,還是在外交后備人才傳統(tǒng)培養(yǎng)院校,越來越多的尖子生不再將外交官作為其首選職業(yè),新入職外交干部的能力層次在同年齡段人群中也在逐步下滑。
(二)高等外事教育是外交治理現(xiàn)代化的基礎工程
“凡社會問題本質上是人的問題,而人的問題無不關涉教育”[12]。高等外事教育承擔著外交后備人才培養(yǎng)、外交理論創(chuàng)新、國際交流合作等職能,是外交人才的孵化器、資政建言的智囊團、外交隊伍的加油站和國際交流合作的生力軍,在推動黨和國家外交事業(yè)發(fā)展中具有不可替代的支撐、引領作用。特別是大外交時代,外交事務已不再囿于傳統(tǒng)的政治領域,外交作為一門綜合性學問的特征愈加明顯。這種綜合性要求無論是理論研究還是人才培養(yǎng)都必然是多學科和跨學科的,否則研究成果必將偏離真正的現(xiàn)實世界,人才培養(yǎng)必將與外交實踐脫節(jié)。與專業(yè)科研院所相比,外事高校往往擁有相對更為齊全的學科體系、更高的學科平臺、更為密集的科研力量、更為廣泛的對外交流網(wǎng)絡以及更為完善的管理服務體系,在外交理論創(chuàng)新和人才培養(yǎng)上有著獨特的優(yōu)勢,在外交現(xiàn)代化建設中的作用將更加突出。
新中國成立之初,黨中央便從發(fā)展對外關系的長遠需要出發(fā),除創(chuàng)立了一批外語高校以培養(yǎng)翻譯干部外,還專門設立了外交學院和中科院國際關系研究所兩所外事教育科研機構,以開展外交干部培養(yǎng)和國際問題研究工作,就發(fā)展外事高等教育進行了有益探索。改革開放后一段時期,隨著國門的打開,國際教育交流為我國外交人才培養(yǎng)提供了新的路徑,這在一定程度上影響了對外事高教重要性的認識。新時期,面對日益復雜的國際形勢,黨中央從掌握戰(zhàn)略主動的高度,更加重視高等外事教育。2016年4月印發(fā)的《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》提出,要加快培養(yǎng)非通用語人才、國際組織人才、國別和區(qū)域研究人才等五類人才,完善國別和區(qū)域研究基地布局,加強國際問題研究,著力提升教育服務國家對外工作的能力。2018年8月,《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》提出,“雙一流”建設高校要加強國家戰(zhàn)略、國家安全、國際組織等相關亟需學科專業(yè)人才的培養(yǎng),增強服務重大戰(zhàn)略需求能力。當前,逆全球化浪潮愈加洶涌,中美戰(zhàn)略競爭加劇,美國在越來越多的領域干擾阻斷中美人才培養(yǎng)和交流,加之新冠感染疫情對國際教育合作也帶來嚴重沖擊。大力推動高等外事教育發(fā)展,不斷提高外交人才的自主培養(yǎng)能力日益成為我國提升外交治理現(xiàn)代化水平的不二之選。
三、高等外事教育發(fā)展需要外事部門的參與
(一)外事部門參與辦學是外事高教特殊性使然
外事高教以服務國家對外戰(zhàn)略為辦學宗旨,以培養(yǎng)高素質復合型外交外事人才和國際問題專家為目標,其整體辦學具有鮮明的政治性、高端性、復合性和實踐性特征。這決定了外事部門必須給予行業(yè)高校必要的參與和指導,才能解決人才培養(yǎng)中的“供需錯配”和科學研究中的“理論與實踐兩張皮”問題[13]。在此方面,俄羅斯為我們提供了很好的鏡鑒。該國外交部發(fā)揮主管多所高校優(yōu)勢,積極推動和支持部屬高校發(fā)展,努力提升行業(yè)高校服務國家對外工作的能力和水平。為做好對下屬院校的指導工作,俄外交部在干部局下設有專門處室,并同下屬院校建立了定期溝通機制。為將莫斯科國際關系學院打造成為國內(nèi)首屈一指的國際問題研究領域的教育和科學中心,俄外交部為該校提供了很多傾斜性政策,并允許該校畢業(yè)生入部考試只考外語,并通過“外交課堂”“畢業(yè)生到外交機構實習”等措施直接參與該校的人才培養(yǎng)。此外,俄外長拉夫羅夫還親任該校董事會和監(jiān)事會主席,每年出席開學典禮并就國際熱點問題同師生交流,努力提升該校的辦學實力和國際影響力。正是在主管部門的有力支持下,該校以“國際舞臺上的俄羅斯國家利益的傳播者”為使命,堅持面向外交實際開展人才培養(yǎng)和科學研究,成功實現(xiàn)了從專注于“外交教學”的單科性院校向擁有多個學科分支的人文社科類綜合性大學的轉型,成為名副其實的俄外交部的人才庫和智囊團。
(二)外事部門參與辦學是應對高校辦學市場化的有力舉措
在20世紀90年代末的高等教育管理體制改革中,大部分行業(yè)院校都被從行業(yè)主管部門剝離,開始面向市場辦學,這雖然釋放了行業(yè)院校的辦學活力,但也在一定程度上削弱了其服務行業(yè)發(fā)展的積極性。為此,進入新世紀以后,眾多行業(yè)部門開始通過共建行業(yè)高校、參與卓越人才培養(yǎng)計劃等措施,重新密切同行業(yè)院校的聯(lián)系。當前,積極支持行業(yè)高等教育發(fā)展已經(jīng)成為各行業(yè)部門落實科教興國和人才強國戰(zhàn)略的重要抓手。在中國高等教育大眾化進程中,改革開放前由外事部門主管的幾所外語高校隨著主管部門的調整,同其他行業(yè)院校一樣調整了服務面向,“外交人才培養(yǎng)”在其整個辦學中的比重在逐漸下降。雖然外事部門依然保有對個別高校的主管權,并與教育部門共建部分外事高校,但是由于缺乏有效的制度安排,難以保障正規(guī)的學術指導和經(jīng)費投入,外事部門與行業(yè)高校的聯(lián)系日漸淡漠,在同其他行業(yè)的人才競爭中逐漸陷入被動,越來越無法招錄到足夠多真正所需的優(yōu)秀人才。在短期內(nèi)無法扭轉外交官職業(yè)在高端人才市場上吸引力不足的情況下,外事部門更有效參與行業(yè)辦學,推動幾所重點生源院校著力加強外交人才培養(yǎng)和智庫建設,有利于穩(wěn)定外交理論和能力建設的“基本盤”,確保中國特色大國外交始終有可靠穩(wěn)定的智力和人才支撐。
四、外事部門推動外事高教高質量發(fā)展的路徑
高等外事教育不僅可以為外交戰(zhàn)線輸送高素質外交人才,還可以為外交實踐提供創(chuàng)新理論和決策建議,甚至可以通過“學術外交”為促進國際文化理解、密切國際合作提供粘合劑和助推器。新形勢下,外事部門應更加重視高等外事教育,真正把其納入到黨和國家外交事業(yè)發(fā)展全局中一體謀劃、一體部署、一體推進。
(一)完善參與行業(yè)辦學機制
行業(yè)高等教育改革發(fā)展是一項需要多方參與的系統(tǒng)工程,除了需要行業(yè)主管部門和行業(yè)院校的通力合作外,還需要包括國家教育人事部門、企事業(yè)單位、國際組織等在內(nèi)的全社會的支持,需要大量的統(tǒng)籌和協(xié)調。新世紀以來,為推動本行業(yè)高等教育發(fā)展,不僅是有直屬高校的部門,很多沒有直屬高校的部門,也都將指導本行業(yè)的人才隊伍建設和教育科研工作作為本部門的重要職責,一些部門還為此設立了專門的處室甚至是司局。雖然,新時期教育主管部門在多個重要文件中提出要加大非通用語、國際組織等各類外交人才培養(yǎng)力度,在高校培育區(qū)域國別研究基地,但是由于沒有外事部門的積極參與,我國外事高等教育無論是人才培養(yǎng)還是科學研究都難以適應國家對外戰(zhàn)略需要。外事部門應把指導外事高教納入其職責范圍,在有關司局設立專門處室負責高等外事教育發(fā)展的政策研究、規(guī)劃編制、下屬院所指導以及部門協(xié)調等工作。尤其要補足短板,同教育部門進一步密切合作,在對我國外事高等教育發(fā)展的成績與問題、機遇與挑戰(zhàn)進行認真總結的基礎上,共同加強頂層設計,對外事高教高質量發(fā)展的近期和中長期目標、工作方針、主要任務舉措等問題作出明確系統(tǒng)的安排,細化共建措施,推動實質性共建落地見效。
(二)全面參與外交人才培養(yǎng)
外事部門要加強對外交隊伍建設規(guī)律和外交人才培養(yǎng)規(guī)律的研究,統(tǒng)籌外交外事、翻譯、國際職員以及區(qū)域國別研究等各類人才培養(yǎng),開展外交外事人才能力素質模型的研制和外交外事人才培養(yǎng)規(guī)劃的編制,為高校相關人才培養(yǎng)提供理論指導和政策引導。以“新文科”建設為契機,聯(lián)合教育部、中聯(lián)部等部門開展“卓越外交外事人才”教育培養(yǎng)計劃,引導和推動相關高校真正面向國家外交大局深化外交外事人才培養(yǎng)模式改革,提升人才培養(yǎng)質量。試點面向部分外交人才重點生源院校設立實習實踐項目,選拔優(yōu)秀學生到外事部門、駐外機構、國際組織等實習實踐。探索開展“外交官進校園”項目,結合外事高校招生宣講,選派資深外交官深入校園講述外交報國故事,讓更多年輕學子更早地近距離接觸外交官和外交工作,感受大國外交魅力,激發(fā)學生外交報國夢想,引導更多優(yōu)秀高中畢業(yè)生報考外事高校。支持并指導外事高校依托中國國際關系學會或中國高等教育學會組建高等外事教育學會,開展高等外事教育理論與實踐問題研究,促進外事高校交流人才培養(yǎng)的經(jīng)驗做法,推動外事高校發(fā)揮各自優(yōu)勢合作開展人才培養(yǎng),不斷提升外交人才培養(yǎng)的整體水平。
(三)大力推進外事科研
外事部門應將“指導開展外交外事科研”作為其重要職責,制定推動外事科研的方針政策和發(fā)展規(guī)劃,引導外事高校和科研機構圍繞外交重點熱點難點問題,加強基礎性、前瞻性、針對性和儲備性研究,不斷提高科研服務外交實踐的能力。要發(fā)揮高校在繁榮哲學社會科學中的主力軍作用,研究出臺加強新型外交智庫建設意見,重點依托外事高校建設一批外交工作亟需、特色鮮明、引領發(fā)展的新型外交智庫。在用好“外交部政策研究重點合作單位”的基礎上,積極參與教育部區(qū)域與國別研究基地建設,并探索面向外事高校開展國際組織研究基地的培育工作。在部分重點智庫開展研究人員與外交官雙向交流試點,推動智庫專家到外事部門掛職鍛煉和駐外工作,同時定期選派具有一定學術素養(yǎng)的高級外交官駐校工作,促進學術研究與政策實踐的融通。探索建立外交智庫建設經(jīng)費投入機制,通過設立人才計劃和外交外事科研優(yōu)秀成果獎等,給予外交智庫長期穩(wěn)定的支持。
(四)打造外事高教標桿院校
“有創(chuàng)造潛能的優(yōu)秀人才一定向往并追求能培養(yǎng)精英型創(chuàng)造性人才的大學,這是大學的馬太效應和大學的教育規(guī)律使然。我們不能改變規(guī)律但可以改變自己的大學”[14]。在當前外事高校生源質量不斷下滑的形勢下,只有打造同國內(nèi)頂尖高校具有同樣聲譽的外事高教強校,才能吸引最有才華和發(fā)展?jié)摿Φ纳唇邮芡馐陆逃拍鼙WC外交隊伍的精英化。外事部門要不斷完善支持部屬高校特色辦學政策體系,推動其以國際頂尖外事高校為建設標桿,進一步明確辦學定位,深入推進一流大學建設,真正打造一所國際問題研究領域的世界一流大學。要在保證部屬高校辦學自主權的基礎上,著力加強部屬院校領導班子建設,擴寬領導干部選拔視野,從系統(tǒng)外高校選任了解中國高等教育改革發(fā)展趨勢、具有豐富辦學治校經(jīng)驗的領導干部擔任主要領導,完善領導班子知識和年齡結構。同時,要強化激勵約束,落實部屬院校領導干部任期目標責任制,加強對領導班子及其成員考核評價。要加強對系統(tǒng)內(nèi)教學、科研資源的統(tǒng)籌,推動部屬教學科研機構的全方位合作,破解兩類機構“各自為戰(zhàn)”問題,并考慮適時將部屬院所進行合并,真正發(fā)揮“集中力量辦大事”的顯著優(yōu)勢,打造一所集人才培養(yǎng)、科學研究、干部培訓等多個功能為一體的大型科教綜合體。
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[責任編輯? 包玉紅]