中國省級數(shù)字政府建設指標評估與實踐

顧潔，王振

[摘要]數(shù)字政府建設是數(shù)字時代政府提升治理能力和推進治理體系現(xiàn)代化的關鍵路徑。當前，我國數(shù)字政府建設成果顯著，但距離高質(zhì)量發(fā)展還存在差距。本研究構建數(shù)字政府建設指標體系， 借助熵權法和專家打分法構建綜合指標權重，全面評估了我國31個省市數(shù)字政府建設的現(xiàn)狀水平。國內(nèi)31個省市根據(jù)數(shù)字政府建設總體水平和分級指標的分布特點可劃分為“引領型”、“特色型”和“追趕型”。分析發(fā)現(xiàn)，政府供給側分級指標內(nèi)部的系統(tǒng)耦合協(xié)調(diào)度較好，但政府供給側與社會需求側之間存在耦合失調(diào)問題。從空間格局上來看，數(shù)字政府建設的“東-西”區(qū)域鴻溝明顯。通過局部莫蘭指數(shù)的分析發(fā)現(xiàn)，長三角范圍內(nèi)上海、江蘇、浙江在空間上形成了數(shù)字政府建設“高-高”水平正向關聯(lián)。但安徽省與其他兩省一市的協(xié)調(diào)度較低，在長三角一體化建設中仍有提升空間。最后，本研究根據(jù)建設水平的領先性和治理模式的典型性，選擇上海、廣東兩省進行案例分析，總結先進的治理實踐經(jīng)驗。

[關鍵詞] 數(shù)字政府，指標體系，系統(tǒng)耦合度，區(qū)域協(xié)調(diào)度，案例分析

[中圖分類號] F293.3? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2023）03-0014-20

一、引言

數(shù)字化浪潮中，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)服務平臺等技術的廣泛應用不僅帶來了社會生產(chǎn)率的顯著提高，同時還深刻影響著政府的治理理念和治理方式（江文路和張小勁，2021， Harrison et al. 2022）。數(shù)字政府是數(shù)字技術與政府創(chuàng)新相互融合的成果，強調(diào)以創(chuàng)新的政府治理思維，以數(shù)字化、平臺化、智慧化的方式，推動政府決策科學化、社會管理精準化、公共服務高效化、政民互動信任化（孟天廣， 2021）。

數(shù)字政府建設是數(shù)字時代政府提升治理能力和推進治理體系現(xiàn)代化的關鍵路徑（Janowski， 2015）。十九大以來，黨中央、國務院針對數(shù)字政府建設作出一系列戰(zhàn)略部署，將數(shù)字政府建設視為創(chuàng)新管理方式、提升政府行政效率和服務水平之應然。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設”；2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出要“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學性和服務效率”；2022年6月，國務院發(fā)布《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，對數(shù)字政府建設水平提出了更高層次的要求（沈費偉和曹子薇，2022）。

我國的數(shù)字政府遵循“中央部署、地方探索”的建設模式，省級地方政府是推動實施數(shù)字政府建設的重要單元。在中央的頂層部署和努力推動下，越來越多的地方政府秉持技術賦能、數(shù)據(jù)賦權和為民服務的理念，從制度設計、能力建設、數(shù)據(jù)治理、治理效能等多方面著手，根據(jù)自身資源稟賦推動數(shù)字政府本地化建設，涌現(xiàn)出了以上?！耙痪W(wǎng)通辦”、廣東“管運分離”數(shù)字改革、浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、貴州省“一云一網(wǎng)一平臺”等具有地方特色的數(shù)字政府創(chuàng)新實踐。

總體來看，我國數(shù)字政府建設成果顯著。《2022年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，我國電子政務發(fā)展指數(shù)（EGDI）得分從2020年的0.7948提高到2022年的0.8119，全球排名第43位，是該報告自發(fā)布以來排名最高的一次。在城市在線服務指數(shù)排名中，上海作為中國城市的代表在全球193個城市中排名第10，位于第一梯隊（“非常高”水平）。

盡管我國數(shù)字政府建設取得了重要成就，但距離高質(zhì)量發(fā)展還存在差距，實踐中表現(xiàn)的頂層設計不完善、建設能力不足、數(shù)據(jù)利用效率低、網(wǎng)絡安全保障存在短板、治理成效有待提升等問題還較為突出；地方之間數(shù)字政府發(fā)展水平不平衡，跨區(qū)域、跨部門協(xié)同存在壁壘的問題依然嚴峻，部分省域范圍內(nèi)省-市縱向整合存在障礙；2020年以來的新冠疫情，更是對地方政府數(shù)字化治理能力的一次大考。鑒于此，有必要對我國數(shù)字政府建設的現(xiàn)狀和問題進行系統(tǒng)的梳理和評估。

省思當下方能展望未來。數(shù)字政府的建設是一項系統(tǒng)性、耦合性工程，呈現(xiàn)出制度設計、技術能力、治理成效等層面的相互影響和漸序深化。本研究立足于數(shù)字政府的復雜意涵和中國的本土探索實踐，基于“戰(zhàn)略-技術-成效”的分析框架提出數(shù)字政府建設的“五度”綜合評估模型——即制度就緒度、能力支撐度、數(shù)據(jù)利用度、安全保障度、治理成效度，以客觀數(shù)據(jù)為基礎，梳理分析中國31個省級地方政府數(shù)字政府建設情況，從系統(tǒng)耦合度、區(qū)域協(xié)調(diào)度等方向指出目前國內(nèi)數(shù)字政府建設的痛點問題，通過科學系統(tǒng)的指標評價和分析過程，為未來數(shù)字政府建設提供參考和建議。

二、數(shù)字政府的概念與內(nèi)涵

數(shù)字政府作為數(shù)字經(jīng)濟時代涌現(xiàn)的新型政府模式，其思想來源于英國社會學家佩里·?？怂梗?003）提出的“整體政府”、美國數(shù)字政府中心創(chuàng)始人簡芳?。?002）提出的“虛擬政府”等創(chuàng)新理念，之后又衍生出 “協(xié)同政府”、“全觀型政府”、“網(wǎng)絡政府”等概念。盡管這些概念各有側重，但所指向的“數(shù)字政府”的核心意涵都是通過借助數(shù)字技術促進政府治理方式的變革，引發(fā)政府治理形態(tài)的結構性重組與功能性轉(zhuǎn)變（劉祺， 2022），即從傳統(tǒng)的以職能為中心的治理模式提升為以公民為中心的新型治理模式，最終形成更加高效的政府治理形態(tài)。

數(shù)字政府并沒有統(tǒng)一而明確的概念，根據(jù)研究者所選擇的理論視角不同，數(shù)字政府的內(nèi)涵界定存在差異（劉祺， 2022; 胡稅根和楊競楠， 2021）。從新型政府形態(tài)視角出發(fā)，有研究者將數(shù)字政府定義為運用現(xiàn)代信息技術，為促進經(jīng)濟社會運行全面數(shù)字化而建立的一種新型政府形態(tài)（胡稅根和楊競楠， 2021）。從技術轉(zhuǎn)型視角出發(fā)，學者們強調(diào)數(shù)字政府需要技術賦能，通過采納先進的信息技術驅(qū)動政府行政流程優(yōu)化和治理方式改革（張成福和謝侃侃， 2020）。另一批學者立足于新公共管理視角，認為數(shù)字政府并非政府治理工具的技術化替代，而是一次深刻的政府治理模式變革，其重點并不在于技術本身，而是如何利用現(xiàn)代數(shù)字技術促使政府自身的改革（鮑靜等， 2020）。

數(shù)字政府意涵的復雜性不僅表現(xiàn)為理論解讀的多面性，也體現(xiàn)為概念內(nèi)涵的動態(tài)變化性——數(shù)字政府會隨著新型數(shù)字技術在政府中的應用和滲透而不斷豐富、拓展和延伸，其概念和內(nèi)涵是隨著技術不斷演進的（趙金旭等， 2022）。20 世紀70年代末，數(shù)據(jù)庫、微機等新技術在公共部門中開始應用，推動了“政府信息化”和“辦公自動化”（劉祺， 2022）。90 年代末，互聯(lián)網(wǎng)和大型辦公軟件開始普及。作為數(shù)字政府的前身，“利用網(wǎng)絡信息技術傳遞信息和公共服務給公眾”的“電子政務”概念開始興起。隨著數(shù)字技術的更新迭代，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、互聯(lián)網(wǎng)服務平臺等新一代信息技術開始滲透到政務管理的各個領域，促進了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

當前，數(shù)字政府的概念和內(nèi)涵發(fā)生了兩個重大的變化。第一、數(shù)字政府的意涵更加豐富。數(shù)字政府的意涵已經(jīng)超越了早期計算機、互聯(lián)網(wǎng)時期工具主義的范疇，而是包含了制度、技術、治理等多方面的內(nèi)容。第二、數(shù)字政府所以來的信息技術更加先進，數(shù)字化、平臺化、智慧化成為數(shù)字政府新型基礎設施。同時，伴隨著數(shù)字技術的廣泛運用，網(wǎng)絡信息安全的重要性更加突出。

聚焦國內(nèi)數(shù)字政府的發(fā)展特點，并著眼于數(shù)字政府概念的多面性、技術的領先性，本研究采納新型政府形態(tài)的理論視角，將數(shù)字政府的概念定義為：政府借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)服務平臺等新一代數(shù)字技術推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而提升政府行政效率和服務水平，為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐的新型政府形態(tài)。從內(nèi)涵和構成出發(fā)，數(shù)字政府包含制度賦責、技術賦能、治理增效三個維度：從制度的角度出發(fā)，通過頂層設計推動自上而下的治理變革；從技術的角度出發(fā)，借助新一代數(shù)字技術建立政府數(shù)字化服務能力，包括技術支撐能力、數(shù)據(jù)利用能力和安全保障能力；從效果角度出發(fā)，數(shù)字政府建設最終要體現(xiàn)為公共價值增益。

當前，研究界存在多種數(shù)字政府評估指標體系，主要可以分為三類：（1）政策分析類。研究者從公共政策角度出發(fā)，利用政策工具分析的方法對數(shù)字政府文件進行解構，分析和比較政策文本的制度邏輯、內(nèi)容框架和治理形態(tài)等特征。（2）技術工具評價類。研究者聚焦特定技術形態(tài)的數(shù)字政府業(yè)務，對政府網(wǎng)站、移動客戶端、開放數(shù)據(jù)等建設情況進行針對性評估。（3）服務價值評價類。研究者從政務系統(tǒng)設計合理性、科學性、用戶滿意度等角度，對政務服務效果進行評估和分析。

總體上看，已有的評估體系相對單一，或著眼于政策文件，或聚焦特定技術形態(tài)的數(shù)字政府業(yè)務，尚缺乏切合我國本土實際的數(shù)字政府綜合性調(diào)查評估。

三、數(shù)字政府評估的指標設計

（一）總體指標框架

數(shù)字政府的建設是一項系統(tǒng)性、耦合性工程，呈現(xiàn)出制度設計、技術能力、治理成效等層面的相互影響和漸序深化。本研究立足于數(shù)字政府的復雜意涵和中國的本土探索實踐，基于“戰(zhàn)略-技術-成效”的分析框架提出數(shù)字政府建設的“五度”綜合評估模型——即制度就緒度、能力支撐度、數(shù)據(jù)利用度、安全保障度、治理成效度。

本研究通過文獻扎根、專家訪談、專家問卷、數(shù)據(jù)研判多輪指標修正過程，確保最終指標體系的科學性、合理性。

（二）數(shù)據(jù)來源與指標權重

評估分析主要數(shù)據(jù)來源有：省級政策信息庫、地方標準數(shù)據(jù)庫、國家知識產(chǎn)權局專利檢索系統(tǒng)、工信部、科技部等官方網(wǎng)站公布的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)、第三方研究機構發(fā)布數(shù)據(jù)，以及本研究自采集的政府招投標數(shù)據(jù)、政務app相關數(shù)據(jù)等等。本研究所使用的數(shù)據(jù)均為以上來源截止至2022年11月的最新公布數(shù)據(jù)。

1. 制度就緒度

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是一項綜合性的、自上而下的治理變革，地方政府需要在制度安排上做好系統(tǒng)謀劃與戰(zhàn)略布局。本研究從政策設計、標準體系、組織機構等多個方面量化測度省級政府在數(shù)字政府建設方面的制度就緒度。

第一、省級政府出臺的數(shù)字政府政策文件數(shù)。根據(jù)地方政府表述的不同，既包括數(shù)字政府文件，也包括一網(wǎng)通辦文件。為保證政策針對性，不考慮地方“十四五”規(guī)劃、數(shù)字經(jīng)濟規(guī)劃等綜合性文件。

第二、從標準規(guī)范方面，計算本地區(qū)出臺的數(shù)字政府方面的地方標準數(shù)量。

第三、從政策工具評估的角度，對政策協(xié)同性和連貫性進行評價。其中政策協(xié)同性測算本地區(qū)是否同時出臺了數(shù)據(jù)條例、公共數(shù)據(jù)授權運營等相關文件數(shù)量；政策連貫性測算本地區(qū)前期出臺的電子政務相關文件數(shù)量。

第四、組織機構方面包含兩個子維度：（1）省級地方政府是否建立大數(shù)據(jù)管理機構；（2）地方智庫為數(shù)字政府建設提供了重要的決策咨詢建議，因此還測算了省域范圍內(nèi)國家級智庫數(shù)量。

2. 能力支撐度

數(shù)字政府建設需要技術能力的支撐。與其他指標體系著重考察固網(wǎng)和移動網(wǎng)絡覆蓋度相比，本研究強調(diào)技術前沿性，補充考慮人工智能、云平臺和先導技術的技術支撐能力。能力支撐度具體包含以下內(nèi)容：

第一、網(wǎng)絡能力。包括政務網(wǎng)建設項目投入金額（萬元）、5G基站數(shù)、10G PON及以上光纖接入端口數(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)普及率、固定帶寬普及率。

第二、算力能力。算力是大數(shù)據(jù)和人工智能時代重要的基礎性資源。本研究通過三個維度綜合測算地區(qū)算力能力：（1）省域范圍內(nèi)設立的國家級算力樞紐數(shù)量；（2）省級人工智能算力規(guī)模；（3）國家級綠色數(shù)據(jù)中心數(shù)量。

第三、平臺能力。英國提出“數(shù)字政府即平臺”的建設理念，國內(nèi)數(shù)字政府業(yè)務架構也日益趨向平臺化模式。本研究通過四個維度測算地區(qū)數(shù)字政府平臺能力：（1）政務云平臺項目建設投入資金；（2）政府網(wǎng)絡門戶平臺上的可線上辦理業(yè)務比例；（3）跨區(qū)域服務支撐，即可跨區(qū)域辦理的業(yè)務數(shù)；（4）跨部門服務支撐?？绮块T服務的核心是將已建系統(tǒng)中相對獨立的重要功能模塊“沉淀”下來變成通用“能力”，包括統(tǒng)一身份認證、電子證照共享服務體系、統(tǒng)一電子印章、共享電子檔案、統(tǒng)一電子票據(jù)應用等。

第四、先導創(chuàng)新。數(shù)字技術快速更迭，數(shù)字政府建設也應該與時俱進。通過地方政府對元宇宙等先導技術的創(chuàng)新布局，測算地方政府的先導創(chuàng)新水平。

3. 數(shù)據(jù)利用度

作為數(shù)字政府建設過程中的核心主體，政務數(shù)據(jù)的共享、開放和運用，均與數(shù)字政府建設密切相關。換言之，政府對政務數(shù)據(jù)的管理和利用效果，既是數(shù)字政府建設水平的體現(xiàn)，也決定了數(shù)字政府的建設質(zhì)量。本研究采用三個維度測量數(shù)據(jù)利用度：（1）數(shù)據(jù)共享，即政府數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門的共享情況。由于數(shù)據(jù)共享發(fā)生在政府內(nèi)部，無法對其進行直接測算。本研究采用了間接測算方式，使用包含政府數(shù)據(jù)共享的文件數(shù)與政府數(shù)據(jù)共享標準數(shù)進行綜合計算。（2-3）借鑒復旦大學發(fā)布的《2021中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，采用數(shù)據(jù)層和利用層的二級指數(shù)進行測算。

4. 安全保障度

網(wǎng)絡安全事關國家安全，數(shù)字政府網(wǎng)絡安全保障更是重中之重。圍繞數(shù)字政府安全保障度，本研究設計了4個二級指標進行測算：（1）省級地方政府出臺的有關信息安全、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全的政策數(shù)量；（2）信息安全、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全相關的地方標準數(shù)量；（3）省域范圍內(nèi)信息安全、網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全相關的發(fā)明專利數(shù)；（4）通過政府招投標數(shù)據(jù)，分析政務網(wǎng)絡、系統(tǒng)、信息及數(shù)據(jù)安全投入（萬元）。

5. 治理成效度

數(shù)字政府治理的核心價值在于以公眾為中心提供高效便捷的公共服務，公共服務的可達性、滿意度、包容度、透明度等成為衡量治理成效的關鍵因素。本研究設計了4個分級指標衡量數(shù)字政府治理成效度：（1）多渠道：支持政務服務獲取的渠道數(shù)，渠道越豐富、公共服務的可達性越高。測算中計算了省級地方政府政務app（安卓和蘋果操作系統(tǒng)）、小程序（支付寶、微信小程序）、在線網(wǎng)站等。（2）滿意度：使用政務app評分計算。（3）包容性：政務服務網(wǎng)站是否設計了長者版和無障礙版。（4）透明度：數(shù)字政府透明度是指公眾通過互聯(lián)網(wǎng)獲取各類政府信息，與行政主體聯(lián)系與交流，通過政府行政主體或者重要公務人員的網(wǎng)絡行為、政府應付突發(fā)事件的網(wǎng)絡表現(xiàn)等，采用政府網(wǎng)絡透明度指數(shù)結果進行測算。

在確定指標權重的優(yōu)化模型的指導下，通過運用熵值法和專家法這兩種分析法對各指標進行了主客觀權重分析，再使用均值法獲得均衡權重（詳見表1）。其中，熵權法利用信息熵理論，通過計算各指標之間的相對熵值，得出各指標的權重。在熵權法中，首先將原始指標數(shù)據(jù)進行歸一化處理，然后計算各指標的熵值，熵值反映了數(shù)據(jù)中客觀呈現(xiàn)的指標信息量。而專家打分法則是基于領域?qū)＜业慕?jīng)驗知識，對各指標進行打分和權重分配。本研究邀請了6名從事數(shù)字政府實務工作和研究工作的政府、高校和科研單位專家對指標集合進行評分和權重分配，并通過加權平均方法得出專家打分法下各指標權重。最終權重采用熵權法和專家打分法的權重平均值，用于最終的指標評估。采用綜合權重的主要目的是為了避免出現(xiàn)指標賦權的不確定性和隨意性，以達到各指標賦權的主客觀的平衡性。

四、評估結果與指標分析

評估結果見表2：

（一）總排名及其分析

結合總指數(shù)自然間斷點分級法與分級指數(shù)特征研究，將31個省級行政區(qū)數(shù)字政府建設分為三個層次。分層結果見下：

引領型（71.68以上）：包括上海、北京、廣東、浙江、江蘇五個省市。這五個省市在綜合排名中位居前五，在分級指標方面也各具優(yōu)勢。其中上海在制度就緒度、數(shù)據(jù)利用度和治理成效度方面均排名第一；北京在安全保障度維度排名第一；廣東在能力支撐度方面位居第一；浙江在數(shù)據(jù)利用度和治理成效度方面均位居第二；江蘇在能力支撐度和安全保障度上均位居第二。

特色型（41.83～71.68）：包括山東、貴州、四川、福建、重慶、安徽、廣西、河北、江西、河南、天津11個省市。這11個省市在綜合排名中位于第六至第16區(qū)間。在分級指標上，11個省市在特定維度上相對具有長板，如山東、貴州在數(shù)據(jù)利用度方面較為突出（第四、第三），四川在治理成效度方面成果突出（第四），福建在制度就緒度方面表現(xiàn)亮眼（第三）。

追趕型（41.83以下）：包括黑龍江、寧夏、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古、吉林、湖南、山西、湖北、遼寧、海南、新疆、云南、青海、西藏15個省。相比于前兩組，這些省綜合排名靠后，同時各項分級指標沒有特別突出的，處于追隨者的地位。

（二）分級指標結果及分析

1.制度就緒度

上海在制度就緒度維度上位居第一，且評估分值遠超過其他省市。在總排名位于第二層級的福建、安徽、貴州進入制度就緒排名前五。

制度就緒度體現(xiàn)在政策、標準和組織三個維度。政策文件是數(shù)字政府建設的根本遵循，各地由政策文件為切入，引領指導地方“一盤棋”開展數(shù)字政府建設。上海自2018年開始就啟動了系統(tǒng)性的數(shù)字政府建設的戰(zhàn)略布局，隨后繼續(xù)優(yōu)化完善相應的制度設計。截至2022年12月，上海共公開了60份“數(shù)字政府”、“一網(wǎng)通辦”政策文件，其政策的豐富度遠高于其他省市。除了政策數(shù)量所體現(xiàn)的制度豐富度具備優(yōu)勢外，上海在政策協(xié)同性方面也表現(xiàn)突出，出臺了15份數(shù)據(jù)條例、公共數(shù)據(jù)運營方面的文件，體現(xiàn)了政策具有較高的系統(tǒng)性。

福建因其在政策連貫性方面的優(yōu)勢進入制度就緒度前五名。國內(nèi)數(shù)字政府建設并非從零開始，有前期建設電子政務的積累，政府數(shù)字化進程更快。福建省級政府前期共出臺71份電子政務文件，在政策連貫性維度表現(xiàn)突出。

安徽、貴州在制度就緒度方面的優(yōu)勢來源于標準優(yōu)勢，截至2022年，安徽、貴州分別出臺數(shù)字政府相關地方標準46項和43項，位居全國前兩位。

在組織機構方面，全國目前共有18個省市設立了省級大數(shù)據(jù)管理機構。在地方智庫方面，北京占據(jù)絕對優(yōu)勢，全國30家國家高端智庫中有24家位于北京。

2.能力支撐度

在能力支撐度方面，排名前五的分別為廣東、江蘇、北京、浙江、上海。

（1）網(wǎng)絡能力

從政府招投標項目中獲取政務網(wǎng)絡建設項目投入金額（萬元）。31個省市中對政務網(wǎng)絡建設投入力度最大的為北京，隨后為廣東、重慶、河北和黑龍江。

根據(jù)工信部公布的數(shù)據(jù)，截至2022年9月，廣東省在5G基站數(shù)和10G PON及以上光纖端口數(shù)上居于全國首位。

在移動網(wǎng)絡滲透率方面，北京、上海、廣東為前三名。在固網(wǎng)滲透率方面排名前三的分別為浙江、江蘇、福建。

（2） 算力能力

算力是大數(shù)據(jù)和智能時代的核心生產(chǎn)力。根據(jù)《2020全球計算力指數(shù)評估報告》的分析結果顯示，2015-2019年，計算力指數(shù)平均每提高1點，國家的數(shù)字經(jīng)濟和GDP將分別增長3.3‰和1.8‰。本研究采用三個維度測算省市算力能力：

·省域范圍內(nèi)設立的國家級算力樞紐數(shù)量?！度珖惑w化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系算力樞紐實施方案》同意在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、內(nèi)蒙古、貴州、甘肅、寧夏啟動建設8個國家算力樞紐，并圍繞這8個算力樞紐，規(guī)劃了張家口、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、蕪湖、韶關、天府、重慶、貴安、和林格爾、慶陽、中衛(wèi)10個數(shù)據(jù)中心集群。課題按照10個數(shù)據(jù)中心集群位置鎖定省域范圍內(nèi)的國家級算力樞紐數(shù)量。

·省級人工智能算力規(guī)模。北京、廣東、上海位居全國省市算力規(guī)模前三名。

·國家級綠色數(shù)據(jù)中心數(shù)量。自2019年起，我國已創(chuàng)建三批共153家國家級綠色數(shù)據(jù)中心。按照數(shù)據(jù)中心所在位置進行分省統(tǒng)計，廣東省數(shù)量最多，共18家，緊隨其后的是北京（13家）、江蘇（13家）和上海（10家）。

（3）平臺能力

從政府招投標項目中剝離政務云平臺建設項目投入金額（萬元）。31個省市中對政務網(wǎng)絡建設投入力度最大的為北京，隨后為貴州、江蘇和福建。

業(yè)務上云率方面來看，上海完成了政務服務100%上云。全國范圍來看，有18個省市業(yè)務上云率達到90%以上，青海、云南、江西的政務上云率有待提升。

面對日益紛繁復雜的跨域公共事務、人員大規(guī)?？绲貐^(qū)工作生活以及各類生產(chǎn)要素加速流動，“一畝三分地”的單一主體治理模式已然難以有效應對，亟需打破部門壁壘和區(qū)域壁壘，加強業(yè)務跨部門和跨地區(qū)的協(xié)同辦理。其中，跨部門服務支撐的核心是將已建系統(tǒng)中相對獨立的重要功能模塊“沉淀”下來變成通用能力，包括統(tǒng)一身份認證、電子證照共享服務體系、統(tǒng)一電子印章、共享電子檔案、統(tǒng)一電子票據(jù)應用等。在中央的推動下，全國省市基本上都已經(jīng)啟動全國統(tǒng)一的身份認證、電子證照體系等的建立和應用，甘肅、西藏、吉林等省在電子檔案共享方面還需補位。

在跨區(qū)域協(xié)同辦理方面，廣東走在了全國前列，全省共有3066項業(yè)務可以跨省通辦，緊隨其后的是河北（1142）、天津（1102）和上海（478）。

（4）先導創(chuàng)新

數(shù)字技術快速更迭，數(shù)字政府建設也需與時俱進。元宇宙是未來虛擬世界和現(xiàn)實社會交互的重要平臺，是數(shù)字經(jīng)濟新的表現(xiàn)形態(tài)，潛力巨大。目前國內(nèi)上海、北京、武漢、廈門等發(fā)布了元宇宙相關的文件。2022年7月8日，上海市政府發(fā)布了《上海市培育“元宇宙”新賽道行動方案（2022—2025年）》，提出將堅持虛實結合、以虛強實價值導向，發(fā)揮上海在5G、數(shù)據(jù)要素、應用場景、在線新經(jīng)濟等方面優(yōu)勢，推動元宇宙更好賦能經(jīng)濟、生活、治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型；力爭打造10家具有國際競爭力的頭部企業(yè)、100家“專精特新”企業(yè)，推出50+示范場景、100+標桿性產(chǎn)品和服務，到2025年產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到3500億。

3.數(shù)據(jù)利用度

數(shù)據(jù)利用度方面，排名前三的為上海、浙江、貴州。

在政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享方面，采用政府數(shù)據(jù)內(nèi)部共享的文件和地方標準數(shù)量作為替代變量進行測算。在31個省市中，福建對政府數(shù)據(jù)共享極為重視，共有124份省級文件提及政府數(shù)據(jù)共享，其次為上海（108）、廣西（74）和廣東（70）。貴州是全國最早啟動政務大數(shù)據(jù)建設的省份，在地方標準方面也走在全國前列，共出臺28項政務數(shù)據(jù)共享相關的地方標準，其次是安徽（15）和北京（10）。

公共數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)應用方面，本研究采用了復旦地方政府開放森林指數(shù)的二級指標。浙江、上海、廣東在數(shù)據(jù)開放方面居于全國第一梯隊，山東、浙江和上海在數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用方面有突出表現(xiàn)。

4.安全保障度

數(shù)字時代，網(wǎng)絡安全事關國家安全。十三五以來，我國網(wǎng)絡安全治理體系逐步完善，國家層面出臺了《網(wǎng)絡安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》、《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》、《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等相關法律法規(guī)。數(shù)字政府與經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)密切相關，倘若出現(xiàn)重大安全問題，則可能導致治理失靈抑或引發(fā)嚴重的安全問題，威脅國家總體安全。因此，數(shù)字政府建設過程中的安全保障成為關注重點。

安全保障度方面排名前五的省市分別為北京、江蘇、廣東、上海、浙江。安全法規(guī)方面，上海出臺的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)數(shù)量最多，共有58項。緊隨其后的是浙江（51）、陜西（49）和福建（48）。安全標準方面，遼寧出臺的網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全方面的地方標準數(shù)量最多，為23項。緊隨其后的是江蘇（16）、湖南（14）和北京（10）。陜西、吉林、寧夏、天津、甘肅、青海、四川、海南、西藏等省未出臺網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全方面的地方標準。安全專利方面，排名前五的省市分別為北京（1741）、廣東（1386）、江蘇（790）、浙江（495）和上海（446）。安全投入方面，從政府招投標數(shù)據(jù)中剝離政務網(wǎng)絡、系統(tǒng)、信息及數(shù)據(jù)安全方面的資金投入。北京在政務網(wǎng)絡、系統(tǒng)、信息及數(shù)據(jù)安全方面的資金投入力度最大。緊隨其后的是山西、廣東、江蘇和山東。

5.治理成效度

治理成效方面，上海、浙江、北京、四川、吉林位居治理成效前五強。四川、吉林因其較高的政務服務一體化能力和政務app評分而進入第一梯隊。

治理成效度采用服務多渠道、服務滿意度、數(shù)字服務包容度和政務透明度四個維度進行衡量。

（1）服務多渠道

在服務多渠道方面，大部分省市在線政務方面做到了全渠道覆蓋，即包括在線網(wǎng)站、安卓應用、蘋果應用、支付寶和微信小程序，但部分省市渠道覆蓋方面存在短板。例如，黑龍江的政務app“全省事”僅有安卓市場可以下載，湖南的政務app“新湘事成”在安卓和蘋果市場齊齊下架。

（2）服務滿意度

在服務滿意度方面，采用了政務一體化好差評分值和政務app評分兩個分級指標予以測量。對兩個分級指標進行機制標準化后進行加權平均獲得服務滿意度分值。

2022年國務院政務一體化“好差評”，評分中將31個省市按照政務一體化分值分為非常高、高和中三個層次。

政務app評分計算時，計算各省級政務app在蘋果app store和安卓多個應用市場用戶評分的均值。若一省有多個省級政務app，則再對多個app分值進行平均。

從評分情況來看，上海的“隨申辦”評分最高，為3.8分，遼寧評分最低，為1.9分。全國政務app評分的均值僅為2.72（滿分為5分）。總體來看，政務app在用戶評價還普遍較低，用戶滿意度方面還有較大提升空間。

（3）數(shù)字服務包容度

當不同群體在獲取數(shù)字服務存在機會和能力不均等時，就會出現(xiàn)數(shù)字鴻溝。為彌合數(shù)字鴻溝、提升數(shù)字政府服務包容度，幾乎全部省級政務app均開發(fā)了長者版和無障礙語音模塊，但部分省市存在功能上線但不可用的情況。例如天津政務網(wǎng)站長者版無法辦理業(yè)務，貴州、內(nèi)蒙古無障礙語音版無聲音，海南省無障礙模塊進入后無內(nèi)容顯示等問題。數(shù)字政務包容度需要從用戶出發(fā)，切實提升功能的有用性和易用性。

（4）透明度

數(shù)字政府透明度是指公眾通過互聯(lián)網(wǎng)獲取各類政府信息，與行政主體聯(lián)系與交流，通過政府行政主體或者重要公務人員的網(wǎng)絡行為、政府應付突發(fā)事件的網(wǎng)絡表現(xiàn)等，采用政府網(wǎng)絡透明度指數(shù)結果進行測算。根據(jù)《2021年中國政府透明度指數(shù)報告》，政務透明度排名前三的省份為浙江、廣東、江蘇，而青海、新疆、西藏的政務透明度評分較低。

（三）系統(tǒng)耦合度分析

理想狀態(tài)下，數(shù)字政府在各個子維度應該存在正向關聯(lián)，即各個子系統(tǒng)之間是耦合協(xié)調(diào)、相互促進的關系。為評估目前國內(nèi)數(shù)字政府建設的耦合協(xié)調(diào)性，采用相關系數(shù)的方法簡單測算數(shù)字政府評估模型中制度就緒度、能力支撐度、數(shù)據(jù)利用度、安全保障度和治理成效度“五度”之間的相關關系。

從表4結果來看，目前數(shù)字政府“五度”子系統(tǒng)之間存在一定耦合失調(diào)問題。五個分級指標按照性質(zhì)可以分為政府供給側指標（制度就緒度、能力支撐度、數(shù)據(jù)利用度、安全保障度）和社會需求側指標（治理成效度）。從表4結果來看，政府供給側的四個分級指標內(nèi)部存在顯著的正向關聯(lián)性，系統(tǒng)耦合協(xié)調(diào)度較好。然而，政府供給側與社會需求側兩類指標之間，僅有能力支撐度與治理成效度呈現(xiàn)顯著的正向相關性，供需之間存在耦合失調(diào)問題。這說明目前數(shù)字政府建設過程中存在“投入-產(chǎn)出”失調(diào)問題，政府投入的治理成效顯示度不高，還有較大提升空間。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)性分析

國務院要求各地依托全國一體化政務服務平臺和各級政務服務機構，打通業(yè)務鏈條和數(shù)據(jù)共享堵點，推動更多事項“跨省通辦”。但因行政區(qū)劃壁壘由來已久，相關制度尚不健全，跨界治理的開放式治理理念與地方本位主義存在沖突，各地系統(tǒng)互不聯(lián)通且數(shù)據(jù)標準不一、地方數(shù)字化能力差距較大等等原因，各省市數(shù)字政府建設水平存在較大差異，表現(xiàn)為數(shù)字政府建設方面的“區(qū)域數(shù)字鴻溝”。通過指標結果可以看出，我國各省之間的數(shù)字政府建設有著明顯的差距，東部沿海地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展程度整體高于中西部地區(qū)。區(qū)域?qū)用?，長三角、京津冀和泛珠九省區(qū)的數(shù)字政府水平相對較高。

為進一步分析數(shù)字政府建設的跨區(qū)域耦合性，引入局部空間莫蘭指數(shù)，分析特定省市與鄰近區(qū)域數(shù)字政府建設水平的空間關聯(lián)性。

式中，Lmi表示省市i的局部莫蘭指數(shù)，，，其中Fi為省市i的數(shù)字政府綜合水平值，wij為空間權重值。Lmi的統(tǒng)計指標顯著，表示省市i與臨近區(qū)域形成顯著的空間關聯(lián)。結果見表5。結果表明，上海、江蘇、浙江三省市在空間上形成了區(qū)域數(shù)字政府建設“高-高”水平正向關聯(lián)，安徽省在長三角數(shù)字政府一體化建設中還屬于“旁聽生”。我國西部的新疆、西藏地區(qū)數(shù)字政府建設呈現(xiàn)“低-低”的空間關聯(lián)。

五、地方數(shù)字政府建設案例

本研究根據(jù)建設水平的領先性和治理模式的典型性，選擇上海、廣東兩省進行案例分析，總結先進的治理實踐經(jīng)驗。

（一）上海超大型城市數(shù)字政府建設經(jīng)驗

超大型城市治理面臨的最大挑戰(zhàn)是科層制治理結構中的條塊分割、信息盲點、反應遲鈍與治理梗阻問題。如何實現(xiàn)對社情民意的極速感知、快速決策與高效處理，是超大型城市數(shù)字政府建設需要突破的治理難題。

上海作為總面積6340平方公里、常住人口超2487萬的超大型城市，在數(shù)字城市建設方面成為全國標桿，打響了上海“一網(wǎng)通辦”服務品牌。《2022年聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》中，上海作為中國城市的代表在全球193個城市在線服務指數(shù)排名中位列第10，位于第一梯隊（“非常高”水平）。本研究評估結果中，上海不僅在全國31個省市數(shù)字政府建設總體水平中排名第一，在制度就緒度、數(shù)據(jù)利用度、治理成效度等多個分級指標中也位居第一。

上海是全國最早啟動數(shù)字政府建設的城市。根據(jù)建設進程中的關鍵節(jié)點，大致分為三個主要的發(fā)展階段（孟子龍， 2022）。

初步探索期（2001—2011）：2001年9月，“中國上?！遍T戶網(wǎng)站開通試運行，2002年1月該網(wǎng)站正式上線運行，標志著上海市數(shù)字政府建設的正式開啟。在初步探索期，電子政務的治理理念開始浮現(xiàn)，但從政策內(nèi)容和重點任務上看，政府對電子政務的理解主要聚焦對內(nèi)的“無紙化辦公”和對外的“政府門戶網(wǎng)建設”，其中政務門戶網(wǎng)站主要服務于政務信息公開化的管理要求，搭建由政府向社會公眾的單向信息傳遞通道。在這一階段，上海數(shù)字政府的治理理念還比較模糊，對電子政務的探索也在比較初期的階段。上海雖然在政府信息公開方面走在全國前列，但實際效果來看尚未形成較強影響力。

積極發(fā)展期（2012—2017）：2012年4月，上海出臺《上海市政府電子政務“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，標志著上海數(shù)字政府建設進入了新的階段。2012年5月，上海市出臺《上海市電子政務管理辦法》，其中將電子政務定義為“政府機構應用信息與網(wǎng)絡技術，將管理和服務集成，實現(xiàn)政務與技術的有機融合，向政府內(nèi)部和社會公眾提供更加規(guī)范、透明、高效、便捷的行政管理和公共服務的活動”。這一定義已經(jīng)具備“數(shù)字政府”核心理念的雛形，但仍然聚焦在具體業(yè)務（即“活動”），而非政府治理形態(tài)的整體轉(zhuǎn)型。

深化拓展期（2018—2022）： 2018年以來，上海數(shù)字政府建設走向深化，圍繞“一網(wǎng)通辦”、“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“公共數(shù)據(jù)開放”等工作打響了上海數(shù)字政府品牌。2018年3月，上海市政府出臺《全面推進“一網(wǎng)通辦”加快建設智慧政府工作方案》，確立了未來三年間數(shù)字政府建設的基本內(nèi)容。2018年9月，上海發(fā)布《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，提出“依托全流程一體化在線政務服務平臺和線下辦事窗口，整合公共數(shù)據(jù)資源，加強業(yè)務協(xié)同辦理，優(yōu)化政務服務流程，群眾和企業(yè)辦事線上一個總門戶、一次登錄、全網(wǎng)通辦，線下只進一扇門、最多跑一次”的工作任務。為推進數(shù)字政府建設，上海市政府成立以市長為組長的專項領導小組，組建上海市大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌全市“一網(wǎng)通辦”相關工作。2019年，“一網(wǎng)通辦”移動端“隨申辦”上線。根據(jù)2021年7月的政府公開數(shù)據(jù)，“隨申辦”的月活峰值已經(jīng)超過1517萬，實際辦件的網(wǎng)辦比例超過70%。2020年，上海市政府出臺《2020年上海市深化“一網(wǎng)通辦”改革工作要點》，在已有建設成果上進一步“攻堅提升”，著力實現(xiàn)從“側重行政權力事項”到“行政權力和公共服務并重”轉(zhuǎn)變，從“能辦”到“好辦”轉(zhuǎn)變。

上海數(shù)字政府建設為國內(nèi)其他省市提供了實踐經(jīng)驗。

數(shù)字政府建設涉及政府部門全方位的變革，意味著需要有充足的權威資源保障和自頂向下的制度安排方能順利推行。在建設前通過充分研究形成科學合理的政策內(nèi)容框架，以及在建設中高位領導充分的支持和重視，能夠為數(shù)字政府建設的有序開展提供保障（陳子韜等， 2022）。2019年，習近平總書記考察上海時要求抓好“一網(wǎng)通辦”等“牛鼻子”工程，并提出“實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”的建設要求。為推進數(shù)字政府建設，上海市政府成立以市長為組長的專項領導小組，組建上海市大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌全市“一網(wǎng)通辦”相關工作。有力的上級支持和良好的制度設計上海數(shù)字政府相關舉措有序推進的重要原因。在頂層推進下，上海各部門以核心業(yè)務為主線、以數(shù)據(jù)融合為核心、以資源協(xié)同為支撐，按照業(yè)務閉環(huán)管理要求對部門業(yè)務流程進行全面梳理和優(yōu)化重構，通過簡化流程和理順機制來推動數(shù)字政府理念的落地生根（陳志宏和姚元， 2021）。根據(jù)本研究統(tǒng)計，上海自2018年起在“數(shù)字政府”、“一網(wǎng)通辦”方面共出臺60項政策法規(guī)，政策工具具有良好的橫向協(xié)調(diào)性和縱向連貫性，這表明上海充分重視數(shù)字政府建設工作，結合前期電子政務實踐經(jīng)驗和地方資源特征，認真規(guī)劃符合上海實際的數(shù)字政府建設路徑。

上海以數(shù)據(jù)治理為核心的整體政府理念形成“用數(shù)據(jù)認知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的治理思維。上海數(shù)字政府包括多方面的創(chuàng)新舉措，而這些舉措并非零散的應用，而是要打破部門壁壘造成的數(shù)據(jù)孤島，通過對數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)劃來優(yōu)化流程。在諸如“最多跑一次”、“不見面辦事”等創(chuàng)新中，用戶只需要一次提交全部數(shù)據(jù)，然后由系統(tǒng)根據(jù)用戶辦理的事項來組織業(yè)務流程，以數(shù)據(jù)的“流動”牽引分布在不同空間中的管理和服務主體為同一個事件而相互協(xié)作。在決策上，數(shù)據(jù)匯聚所建立的關聯(lián)性可以提供更多的事實或隱藏價值，循數(shù)據(jù)決策在上海應對新冠疫情危機下發(fā)揮了重要價值。上海不僅重視政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的共享，還跨越政府邊界，強調(diào)通過公共數(shù)據(jù)開放充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)向市場、向社會賦能。2022年上海社會科學院出品的《2022全球重要城市開放數(shù)據(jù)指數(shù)》中，上海在全球重要城市數(shù)據(jù)開放評估中位列第四，在入選的30個中國城市中位居第一。

上海利用“以用戶為中心”的核心思路串聯(lián)起數(shù)字政府建設的諸多議題。上?！耙痪W(wǎng)通辦”從實踐早期就確立了“以人民為中心”的數(shù)字政府建設導向，提出了“讓政府辦事像‘網(wǎng)購一樣方便”、“群眾感到受用”等發(fā)展目標。以“一網(wǎng)通辦”為改革切口，上海數(shù)字政府建設強調(diào)將過往以部門為中心、以職能為中心轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k好一件事”為中心的邏輯（王孟嘉， 2021）。作為“一網(wǎng)通辦”的移動端，“隨申辦”從設計之初就制定了公平普惠、隨時可用的目標。

（二）廣東數(shù)字政府建設模式的探索與創(chuàng)新

廣東秉持“敢為人先、理念先行”的改革傳統(tǒng)，以先行先試的理念推動數(shù)字政府建設（吳磊， 2020）。廣東省數(shù)字政府建設取得良好成效。在本研究數(shù)字政府“五度”評估中，廣東在綜合指數(shù)中全國排名第三，在能力支撐度方面位列全國第一。

廣東省數(shù)字政府建設的最大特征，唯“改革”二字。

1.領改革風起之先，大刀闊斧開展頂層設計改革。

在吸收借鑒國內(nèi)外主流建設思想的基礎上，廣東分別將互聯(lián)網(wǎng)思維、整體發(fā)展思維有效融合到政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革中，提出“政務互聯(lián)網(wǎng)思維”，并以此來指導“數(shù)字政府”的改革建設。《廣東省“數(shù)字政府建設”總體規(guī)劃（ 2018－2020年） 》中指出： “數(shù)字政府”是對傳統(tǒng)政務信息化模式的改革。相較于改革前的建設狀態(tài)，當前廣東省數(shù)字政府建設充分體現(xiàn)了全省“一盤棋”的改革發(fā)展思路。

為破除中國矩陣式管理造成的部門相互掣肘、省-市上下分割的問題，廣東從數(shù)字政府建設的頂層設計端著手推進政府治理改革，將數(shù)字政府改革作為“一把手工程”，成立了由省長擔任組長的改革建設工作領導小組，并系統(tǒng)編制“數(shù)字政府”建設規(guī)劃，以“數(shù)字政府”頂層規(guī)劃、實施方案以及考核指標為牽引，加強政府各部門的改革意識和創(chuàng)新思維。

一方面，廣東省將“數(shù)字政府”改革建設列為全省全面深化改革的18 項重點任務之首，將數(shù)字政府建設提到全省戰(zhàn)略高度不僅可以在更高層面掃清數(shù)字政府建設中遇到的跨部門、跨層級障礙，也保證了數(shù)字政府改革建設的資金投入。

另一方面，廣東省大刀闊斧進行機構改革。為明確管理職責，廣東省撤并和調(diào)整了省和省直各部門44個內(nèi)設信息化機構，組建廣東省政務服務數(shù)據(jù)管理局（隸屬于廣東省政府辦公廳） 作為“數(shù)字政府”改革建設工作的行政主管機構，負責政策規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從體制機制源頭上革新組織保障。

2.創(chuàng)新性開展“政企合作、管運分離”的建設模式。

“數(shù)字政府”建設過程對技術、人才、資源、資金等需求越來越大，政府部門囿于自身能力和資源限制，不得不借助于市場力量和企業(yè)技術優(yōu)勢來實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“政企合作”也成為數(shù)字政府建設的必然途徑。和全國其他省市主要采用的“政府主導、社會參與”的模式相比，廣東省在“政企合作”模式方面的改革力度最大，直接選擇管運分離模式，政府不再承擔建設者的職責，而是轉(zhuǎn)為使用者、評價者和監(jiān)督者。2017年，廣東省發(fā)揮省內(nèi)運營商優(yōu)勢，與騰訊、華為和三大基礎運營商合作，成立數(shù)字廣東網(wǎng)絡有限公司作為數(shù)字政府的運營中心，形成“政企合作、管運分離”的運營模式，在較短時間內(nèi)成功打造了“粵省事”移動應用和“廣東政務服務網(wǎng)”一體化在線政務服務平臺，充分發(fā)揮了政府與企業(yè)間優(yōu)勢互補（王張華等， 2021）。

廣東省的數(shù)字政府建設模式改革體現(xiàn)了一種協(xié)同治理的思路。一方面，“管運分離”的模式轉(zhuǎn)型有利于減輕政府的建設壓力。另一方面，這種協(xié)同治理的模式還能充分發(fā)揮企業(yè)參與數(shù)字政府建設的市場化優(yōu)勢，彌補政府在運營經(jīng)驗和技術設施方面存在的不足。從用戶角度出發(fā)，相比于政府，科技企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)公司依靠技術能力和行業(yè)經(jīng)驗能夠更加精準靈活地把握用戶需求。

3.推動全省“縱橫一體化”跨層級、跨部門協(xié)調(diào)改革。

與直轄市相比，省級行政單位還面臨“省-市”數(shù)字政府縱向整合的問題。目前國內(nèi)部分省級行政單位未能充分利用省市兩級建設成果，“縱向聯(lián)建”進展緩慢。在某些省域范圍內(nèi)由于各地市之間資源稟賦差異較大，數(shù)字政府建設改革進度不一、地級市之間信息數(shù)據(jù)未打通、辦事標準不統(tǒng)一等問題，省級政府對地級市政府的統(tǒng)籌領導能力較弱，造成較為嚴重的省市割裂、各自為政的現(xiàn)象。

為解決這一問題，廣東省在組織機構、平臺建設、標準體系、數(shù)據(jù)共享等方面發(fā)力，推動全省“縱橫一體化”跨層級、跨部門協(xié)調(diào)改革。在組織機構方面，廣東省除了成立省級大數(shù)據(jù)管理局作為“數(shù)字政府”改革建設工作的行政主管機構，同時在市縣成立相應的政務服務數(shù)據(jù)管理局，從而形成了上下貫通、技術與業(yè)務融合的集約化管理體制。

在平臺建設方面，廣東省確定“一體化”的建設思路。在政務平臺層面，廣東對內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設全省政務云平臺，落實“集約共享”平臺建設思維，形成“1+N+M”的政務云平臺，包括1 個省級政務云平臺、N 個特色行業(yè)云平臺、M 個地市級政務云平臺。為解決各地級市數(shù)字政府建設能力不平衡的問題，廣東采取“省統(tǒng)市建共推”的策略，即各地市可根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展和信息化水平分類推進，但最低要求依然包括運用全省統(tǒng)一技術標準的基礎設施數(shù)據(jù)平臺。

在標準體系方面，廣東省深度完成政務服務事項標準化工程，在省、市、縣的跨層級、跨部門共享提供了基礎技術標準、數(shù)據(jù)共享標準等條件。

在數(shù)據(jù)資源方面，廣東省建設全省統(tǒng)一的政務大數(shù)據(jù)中心，開展政務數(shù)據(jù)治理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚共享。全省政務大數(shù)據(jù)中心由省政務服務數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌資源，各部門不需要重復建設機房和數(shù)據(jù)中心，降低了建設成本，還通過一體化流程辦理服務推動了部門間的數(shù)據(jù)自主流轉(zhuǎn)（吳磊， 2020）。

六、研究結論與啟示

數(shù)字政府建設是數(shù)字時代政府提升治理能力和推進治理體系現(xiàn)代化的關鍵路徑。當前，我國數(shù)字政府建設成果顯著，但距離高質(zhì)量發(fā)展還存在差距。本研究構建數(shù)字政府建設指標體系， 借助熵權法和專家打分法構建綜合指標權重，全面評估了我國31個省市數(shù)字政府建設的現(xiàn)狀水平。本研究的主要結論如下：

（一）國內(nèi)31個省市根據(jù)數(shù)字政府建設總體水平和分級指標的分布特點可劃分為“引領型”、“特色型”和“追趕型”。其中上海、北京、廣東、浙江、江蘇五個省市數(shù)字政府建設總體水平較高，分級指標方面各有優(yōu)勢，屬于“引領型”；山東、貴州、四川、福建、重慶、安徽、廣西、河北、江西、河南、天津11個省市分級維度上各具特色，屬于“特色型”；黑龍江、寧夏、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古、吉林、湖南、山西、湖北、遼寧、海南、新疆、云南、青海、西藏15個省數(shù)字政府建設還有較大提升空間，屬于“追趕型”。

（二）指標內(nèi)部系統(tǒng)耦合度分析發(fā)現(xiàn)，政府供給側分級指標（制度就緒度、能力支撐度、數(shù)據(jù)利用度、安全保障度）內(nèi)部的系統(tǒng)耦合協(xié)調(diào)度較好。然而，政府供給側與社會需求側（治理成效度）之間存在耦合失調(diào)問題。

（三）數(shù)字政府建設的區(qū)域鴻溝明顯，東部沿海地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展程度整體高于中西部地區(qū)。全國一體化數(shù)字政府建設與跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為未來關注重點。從局部莫蘭指數(shù)的分析結果上看，上海、江蘇、浙江三省市在空間上形成了區(qū)域數(shù)字政府建設“高-高”水平正向關聯(lián)，安徽省與其他兩省一市的協(xié)調(diào)度較低，在長三角一體化建設中仍有提升空間。

數(shù)字政府的建設是一項復雜工程，需要政策、技術、管理、資金等方面的大量投入，其建設天然需要政府、市場和社會三者之間的共同合作。在對數(shù)字政府建設的案例分析中發(fā)現(xiàn)，上海和廣東表現(xiàn)為兩種不同類型的政企合作治理方式，在決策層、運營層和治理模式上具有典型性和代表性。

政企合作是數(shù)字政府建設的必然要求，如何根據(jù)自身的資源條件和環(huán)境因素設計公私合作模式，從而推動數(shù)字政府建設績效的最大化，體現(xiàn)了地方在政府數(shù)字化方面的治理智慧。上海技術、人才豐富，且廣泛分布于企業(yè)、科研院所、社會機構等多元主體。為充分吸收多元主體的技術資源和治理智慧，上海采取了“多邊決策結構+服務靈活交付”的多元治理模式，發(fā)揮“政產(chǎn)學研”協(xié)作倍增效應。與之相比，廣東借助本地科技企業(yè)和運營商的總部優(yōu)勢，大膽采用“管運分離”的建設模式，政府退居幕后，主要承擔規(guī)劃引導、資源協(xié)調(diào)的作用。

上海、廣東在數(shù)字政府建設方面都取得了突出成就，反映了政企合作在數(shù)字政府建設中的關鍵作用，同時也說明數(shù)字政府建設模式不存在唯一的最優(yōu)解。政府需要根據(jù)自身條件因地制宜設計數(shù)字政府建設模式，并根據(jù)不同的推進階段特點進行動態(tài)調(diào)整，從而不斷提升數(shù)字政府服務水平。

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Assessment and Practice of Provincial Digital Government?Construction Indicators in China

Gu Jie， Wang Zhen

（Information Research Institute， Shanghai Academy of Social Sciences，? 200235）

Abstract： This study develops an indicator system to measure the development level of digital government， combining the entropy weight and expert scoring to determine the weights of the indicators. The development of digital government in 31 provinces and cities in China was comprehensively evaluated. Based on the overall level and distribution features of the grading indicators， the provinces and cities were classified into "leading type"， "typical type" and "catching-up type". Further analysis revealed that the coordination within the government supply side grading indicators was good， but there was a coupling mismatch between the indicators between government supply side and the social demand side. From the perspective of spatial pattern， there was a clear gap between the "East-West" regions in terms of digital government development levels. Through the analysis of the local Moran index， we found that within the Yangtze River Delta region， Shanghai， Jiangsu， and Zhejiang formed a "high-high" level of positive correlation in regional digital government development， while Anhui Province was still in the periphery position. Finally， based on the leading level of development and the typical governance mode， Shanghai and Guangdong were selected for case analysis and comparison， and advanced governance practice experience was summarized.

Key words： Digital Government， Indicator System， System Coordination， Spatial Coordination， Case Study