歐盟碳關(guān)稅簡述及對中國的影響

董頂一｜文

歐盟推出的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制草案在國際上引起了巨大的爭議，廣受世界關(guān)注,并對我國產(chǎn)生一定影響。

歐盟碳關(guān)稅的正式名稱為歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM），主要是指歐盟對從發(fā)展中國家進(jìn)口的排放密集型產(chǎn)品征收的一種進(jìn)口關(guān)稅。

歐盟碳關(guān)稅是目前在碳關(guān)稅領(lǐng)域最具影響力的計劃之一，廣受世界關(guān)注。2021年7月，歐盟委員會提交碳關(guān)稅立法提案，標(biāo)志著CBAM 立法程序正式啟動。根據(jù)歐盟委員會本次立法提案，CBAM初始覆蓋行業(yè)為電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥五個行業(yè)，過渡期為3年，擬定2026 年實施。而在2022 年5 月由歐洲議會的環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會（ENVI）公布的提案中，將有機(jī)化學(xué)品、塑料、氫和氨產(chǎn)品也納入了征稅的行業(yè)清單，并將CBAM 正式實施時間提前至2025年。2022年6月22日，歐洲議會通過了CBAM法案的修正案文本，主要變化是正式起征日期從2026年推遲到2027年，擴(kuò)大了征收范圍并納入了間接排放，表明歐洲實施CBAM的堅定態(tài)度和加強(qiáng)實施力度的決心。

CBAM出臺的背景

歐盟一直扮演著全球應(yīng)對氣候變化的先驅(qū)者角色。在歐盟宣布實現(xiàn)碳中和目標(biāo)之后，中國、日本等大型經(jīng)濟(jì)體也相繼宣布了各自的碳中和時間表。截至2020年年底，全球已有137個經(jīng)濟(jì)體公布了自己的碳中和時間表。歐盟是全球最早建立碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)濟(jì)體，其中歐洲碳排放交易體系（EU-ETS）覆蓋了工業(yè)、航空和電力等行業(yè)，這些行業(yè)每年的碳排放量占總排放量的40%。歐盟為了避免碳泄露和碳轉(zhuǎn)移，設(shè)計了兩種保護(hù)措施：一是向工業(yè)部門分配免費的碳排放配額，二是向用電大戶提供間接成本補(bǔ)貼。但隨著歐盟碳排放權(quán)交易體系進(jìn)入第四階段，碳排放配額總量大大減少，用于免費配額的數(shù)量也在收緊。此外，嚴(yán)格的減排目標(biāo)也推動了碳配額價格的快速上漲，引發(fā)了歐盟企業(yè)貿(mào)易競爭力下降的擔(dān)憂。

為了解決企業(yè)貿(mào)易競爭力下降的問題，歐盟在《歐洲綠色協(xié)議》中提出了CBAM機(jī)制。2020年3月，歐盟委員會提交了CBAM 影響評估報告，10 月完成了公眾咨詢程序。2021年7月14日，歐盟在“Fit for 55”立法提案中公布了CBAM設(shè)計方案，并啟動了立法進(jìn)程，立法過程涉及歐盟委員會、理事會和歐洲議會。歐洲議會在2021年3月通過了設(shè)立CBAM 的決議，理事會也就相關(guān)規(guī)則達(dá)成了協(xié)議。到2022 年12 月底，立法程序全部結(jié)束，并于2023 年開始進(jìn)入試點階段。預(yù)計在2023 年，將有更多的產(chǎn)品被納入這一體系中。

歐盟碳關(guān)稅政策引起的爭議

歐盟推出的CBAM 草案在國際上引起了巨大的爭議。歐盟委員會宣稱，CBAM 的目的是激勵向歐盟出口商品的生產(chǎn)商改進(jìn)生產(chǎn)工藝，實施節(jié)能減排，以減少碳轉(zhuǎn)移和碳泄露風(fēng)險。歐盟委員會指出，CBAM 初期僅適用于存在碳泄露風(fēng)險的行業(yè)，以確保進(jìn)口價格中的碳含量以及生產(chǎn)者支付的碳價成本，并激發(fā)生產(chǎn)者推進(jìn)綠色生產(chǎn)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)歐盟的綠色投資效應(yīng)。

然而，自CBAM進(jìn)入立法程序后，巴西、印度、南非等發(fā)展中國家對此提出了猛烈批評。這些國家認(rèn)為歐盟是以應(yīng)對氣候變化為借口施行貿(mào)易保護(hù)主義。2021年8月，印度和俄羅斯警告歐盟，如果CBAM實施落地，他們將向WTO提出訴訟。對于向歐盟出口量較大的國家來說，CBAM 的實施將會增加出口成本、減少出口量，削弱它們的貿(mào)易競爭力。發(fā)展中國家認(rèn)為這違反了WTO規(guī)則中的非歧視原則。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)計，即使全球國家都能執(zhí)行《巴黎協(xié)定》中的自主貢獻(xiàn)計劃，到2030年二氧化碳的價格也將達(dá)到每噸75美元左右。在這種情況下，發(fā)展中國家如果沒有根本性的提高減排技術(shù)，將不得不面對高額的碳成本。

中歐貿(mào)易現(xiàn)狀

據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年1-8月，歐盟是中國第二大貿(mào)易伙伴，雙方貿(mào)易總值達(dá)到3.75 萬億元，同比增長9.5%，占我國貿(mào)易總額的13.7%。早在2020 年，中國就首次超越美國，成為歐盟最大的貿(mào)易伙伴。歐盟碳關(guān)稅政策無疑會對中歐貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響。

據(jù)中國駐歐盟使團(tuán)經(jīng)商處、歐盟統(tǒng)計局網(wǎng)站4月25日消息，2021年，歐盟原材料貿(mào)易總額達(dá)到1780 億歐元。中國是歐盟原材料的主要出口目的地，占2021年歐盟出口總額的16%。

2021年，歐盟高技術(shù)產(chǎn)品出口的最大目的地是美國（占出口總額的25%），其次是中國（12%）和英國（10%）。在歐盟出口美國的產(chǎn)品類別中，最大類別是醫(yī)藥；出口中國和英國的最大類別分別是電子通信和計算機(jī)及辦公設(shè)備。

據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國向歐盟出口的七大行業(yè)為水泥、鋼鐵、電力、鋁、化肥、塑料、氫氨和有機(jī)化合物，這七大行業(yè)將會受歐盟碳關(guān)稅假設(shè)實施的預(yù)期影響。

歐盟作為發(fā)達(dá)國家集合體，經(jīng)過多年發(fā)展，已將碳排放量較高的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國等發(fā)展中國家，整體上處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中高端，碳排放量較低。同時，強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源的有序開采，形成了較完整且碳排放量較少的產(chǎn)業(yè)鏈。在能源端，歐盟大量進(jìn)口俄羅斯低價優(yōu)質(zhì)原料（如天然氣、石油等）；在初級產(chǎn)品端，可以較好把控將原材料轉(zhuǎn)移到中國等發(fā)展中國家代工，讓其在賺取微薄加工費，但付出較大的高碳排、高污染等環(huán)境代價，滿足歐盟需要的同時，實現(xiàn)高價出口；在終端產(chǎn)品端，歐盟大量進(jìn)口廉價初級產(chǎn)品，充分發(fā)揮先進(jìn)低排放制造優(yōu)勢，大量制造和出口高附加值產(chǎn)品。

2019-2021年中國向歐盟出口的七大行業(yè)出口額（單位：億元）

歐盟碳關(guān)稅將增加中國等發(fā)展中國家制造業(yè)成本。參考目前歐盟碳市場，若以80歐元/噸（約合85美元/噸）的價格征收碳關(guān)稅，我國鋼鐵、鋁、化肥和水泥四大行業(yè)被征收的碳稅分別是6.46億美元、2.66億美元、0.11億美元、0.0077億美元，合計9.24億美元。計算鋼鐵、鋁、化肥、水泥的碳稅成本，將分別達(dá)到出口額的17%、20%、17%、31%。CBAM 法案的實施，將增加我國出口到歐盟鋼鐵、鋁材、塑料等產(chǎn)品的成本。

歐盟碳關(guān)稅政策對于中國的影響

目前，CBAM 對中國的影響主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

首先是對碳價的影響。中國于2021年6月開始了全國碳市場的第一個履約周期，初期僅覆蓋了發(fā)電行業(yè)，該行業(yè)占全國年度碳排放量的40%。在2020年，中國的碳價配額均價保持在3.28～12.62美元/噸之間，遠(yuǎn)低于歐盟排放交易體系（EU ETS）的價格。然而，CBAM 實施后，即使中國對歐洲出口商品已經(jīng)在國內(nèi)支付了碳價，但由于碳價的不對等，歐盟進(jìn)口商仍需購買CBAM證書。而CBAM證書的價格將以EU ETS的均價為準(zhǔn)，歐盟可以通過其碳排放權(quán)交易市場上的價格牽制其他國家的碳價。因此，中國將面臨碳排放權(quán)市場自主定價權(quán)的挑戰(zhàn)。

其次是對中國商品出口的潛在影響。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易數(shù)據(jù)，2020年被納入CBAM的產(chǎn)品僅占中國對歐盟出口額的1.19%。因此，短期內(nèi)對于中國出口歐盟影響較小。但從長期來看，隨著歐盟在低碳領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)力，歐盟將通過設(shè)計新的規(guī)則削弱制造業(yè)大國在技術(shù)和成本方面的優(yōu)勢，以提升自身競爭力。如果未來歐盟針對中國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)制定或征收新的碳稅，并結(jié)合反補(bǔ)貼、供應(yīng)鏈等法案，將可能形成限制中國產(chǎn)業(yè)的一攬子政策。

相關(guān)建議

歐盟的碳關(guān)稅法案，違背“誰使用、誰受益、誰繳稅”的基本原則，完全將碳排放責(zé)任歸于產(chǎn)品制造方，消費端應(yīng)與生產(chǎn)端一起承擔(dān)全球碳減排責(zé)任。歐盟應(yīng)轉(zhuǎn)變消費方式，減少高能耗產(chǎn)品需求，同時積極幫助發(fā)展中國家提高能耗產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)水平，可給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對于高能耗產(chǎn)品，中國應(yīng)探索如何滿足內(nèi)循環(huán)需求，盡可能減少出口。