新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源審計(jì)研究

李玉鳳

【摘要】伴隨國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城市化水平的不斷提升，我國對土地資源的開發(fā)、利用越來越重視，在各地區(qū)加強(qiáng)土地資源開發(fā)的過程中還需要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)的綜合考量，因此需要加大土地資源審計(jì)力度。中央不止一次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對土地資源的管控力度，明確各地區(qū)土地資源的開發(fā)、利用情況，為此做好土地資源的審計(jì)工作尤為重要?；诖?，本文圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下土地資源審計(jì)中存在的問題進(jìn)行探討，分析存在的具體問題，并提出相應(yīng)的審計(jì)建議，以提升整體的審計(jì)質(zhì)量，為相關(guān)學(xué)者的研究提供參考。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 土地資源審計(jì) 資源有效配置理論 可持續(xù)發(fā)展理論

前言

土地是人類賴以生存與發(fā)展的依托，是生態(tài)文明建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的空間載體，土地資源之于企業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)等均有著重要的作用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、國土空間開發(fā)保護(hù)以及土地供給與利用等多方面的工作內(nèi)容與要求，為有效做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的土地資源審計(jì)工作質(zhì)量，就必須加強(qiáng)對土地資源審計(jì)工作的分析，并優(yōu)化方案，以此實(shí)現(xiàn)土地資源審計(jì)工作的規(guī)范化開展[1]。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)下土地資源審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)目標(biāo)不清晰

審計(jì)目標(biāo)不清晰是土地資源審計(jì)工作開展中存在的主要問題，土地資源審計(jì)與政府或者企業(yè)圍繞一般工程項(xiàng)目以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)賬目所實(shí)施的審計(jì)工作有較大區(qū)別，土地資源審計(jì)工作不僅牽涉到具體的審計(jì)業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r，還涉及到國家關(guān)于土地資源的實(shí)際利用政策、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃等方面的內(nèi)容。因此在具體落實(shí)審計(jì)工作時(shí)必須要明確審計(jì)目標(biāo)，并以具體的審計(jì)目標(biāo)來指導(dǎo)各項(xiàng)審計(jì)措施的落實(shí)。但由于土地資源審計(jì)工作所牽涉到的審計(jì)內(nèi)容較為繁雜，土地審計(jì)工作中更是牽涉到較多的法律法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)，且很多時(shí)候?qū)徲?jì)人員對相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度都不是很了解。若相關(guān)部門在開發(fā)利用的過程中對部分土地相關(guān)法規(guī)未嚴(yán)格執(zhí)行到位，再加之審計(jì)人員又對政策法規(guī)不了解、不熟悉，這就造成了審計(jì)目標(biāo)不清晰，且土地資源審計(jì)工作開展質(zhì)量也難以得到有效提升，從而導(dǎo)致難以為政府后期的宏觀決策提供有價(jià)值的信息，最終使得土地資源的利用率相對較差[2]。

（二）審計(jì)重點(diǎn)不突出

審計(jì)重點(diǎn)不突出同樣是在土地資源審計(jì)工作開展中存在的一個(gè)突出問題。相關(guān)審計(jì)工作人員在開展此項(xiàng)工作時(shí)未能明確審計(jì)工作重點(diǎn)，盲目利用各項(xiàng)審計(jì)資源導(dǎo)致資源配置效率及質(zhì)量相對較低。在具體實(shí)施土地資源審計(jì)工作時(shí)，要秉持以促進(jìn)土地管理任務(wù)為目標(biāo)開展工作，對政府及其所屬部門土地政策法規(guī)執(zhí)行情況以及相關(guān)資金的征收管理使用情況為內(nèi)容開展具體的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念的引導(dǎo)下，審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)對象的選取及審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)都應(yīng)在經(jīng)過充分調(diào)查及了解的基礎(chǔ)上加以分析研究，并以此來確定審計(jì)重點(diǎn)，進(jìn)而關(guān)注土地資源審計(jì)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。比如土地利用總體規(guī)劃要關(guān)注各級(jí)審批權(quán)限，有無越權(quán)修改、調(diào)整規(guī)劃的問題；城市建設(shè)用地審計(jì)要注意查找有無在規(guī)劃建設(shè)用地范圍外開發(fā)建設(shè)利用土地的問題，是否有規(guī)劃范圍外設(shè)立開發(fā)區(qū)、圈占土地的問題等。大部分審計(jì)人員主要關(guān)注的是土地出讓收支管理、土地出讓相關(guān)制度執(zhí)行及利用第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行績效認(rèn)定管理等，而對征地審批權(quán)限、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批等方面審計(jì)關(guān)注較少，這就導(dǎo)致了土地資源審計(jì)工作在開展中審計(jì)重點(diǎn)難以突出[3]。

（三）審計(jì)方法有待優(yōu)化

在開展土地資源審計(jì)工作時(shí)，為保障最終的審計(jì)質(zhì)量，提升審計(jì)效率，就需要持續(xù)優(yōu)化審計(jì)方法，要依據(jù)具體的審計(jì)工作需要以及對土地資源的實(shí)際開發(fā)需求來進(jìn)行合理分析，圍繞土地資源審計(jì)工作的重點(diǎn)、質(zhì)量要求、管理目標(biāo)等，合理、慎重地選擇良好可行的審計(jì)方法。但由于土地資源審計(jì)工作牽涉內(nèi)容較多，因此在實(shí)際開展土地資源審計(jì)工作時(shí)，還需要審計(jì)機(jī)關(guān)對城鎮(zhèn)空間規(guī)劃及管理活動(dòng)績效和土地資源利用績效作出科學(xué)的評價(jià)，但是這對審計(jì)人員的基本功以及跨學(xué)科知識(shí)有較高要求，最終導(dǎo)致相應(yīng)的審計(jì)工作難以開展。在部分土地資源審計(jì)案例中，審計(jì)人員大多圍繞資金管理的工作需求、項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)行情況實(shí)施審計(jì)工作，通過對國家所出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)以及執(zhí)行辦法落實(shí)具體的審計(jì)工作，但在新型城鎮(zhèn)化背景下開展土地資源審計(jì)工作時(shí)更需要審計(jì)人員具備扎實(shí)的基本功，特別是科學(xué)決策、合理判斷的能力，若審計(jì)人員自身綜合素質(zhì)不足，將無法真正發(fā)揮審計(jì)方法的作用。因此，為保障審計(jì)工作的持續(xù)開展，優(yōu)化、提升土地資源審計(jì)工作質(zhì)量，需要重視創(chuàng)新審計(jì)方法，優(yōu)化土地資源審計(jì)措施。

（四）審計(jì)人員綜合素質(zhì)不足

就以上問題進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，不論是審計(jì)目標(biāo)不清晰、審計(jì)重點(diǎn)不突出，還是審計(jì)方法有待進(jìn)一步優(yōu)化，均在不同程度上反映了審計(jì)人員綜合素質(zhì)不足這一問題。審計(jì)人員是土地資源審計(jì)工作開展的關(guān)鍵點(diǎn)，審計(jì)人員自身的審計(jì)水平以及工作態(tài)度、工作積極性將會(huì)在極大程度上影響審計(jì)工作的質(zhì)量。為此，相關(guān)審計(jì)人員在落實(shí)審計(jì)工作時(shí)必須提升自身的綜合素質(zhì)[4]。比如在開展績效審計(jì)工作時(shí)，部分審計(jì)人員在實(shí)施土地資源審計(jì)工作時(shí)，存在局限于應(yīng)用理論知識(shí)結(jié)合實(shí)地調(diào)查的方法來監(jiān)測土地資源的具體情況，圍繞相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目分析土地資源開發(fā)的可行性，同時(shí)，在初次實(shí)施實(shí)地調(diào)查以及對土地資源質(zhì)量進(jìn)行判斷時(shí)就引入了第三方檢測機(jī)構(gòu)，最終可能導(dǎo)致審計(jì)人員的土地資源審計(jì)工作質(zhì)量與第三方檢測機(jī)構(gòu)的檢測結(jié)果存在差異，究其原因仍舊是審計(jì)人員的專業(yè)技能水平不足導(dǎo)致。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源審計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑

針對新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源審計(jì)工作中存在的問題，如審計(jì)目標(biāo)不清晰、審計(jì)工作重點(diǎn)不突出、審計(jì)方法有待優(yōu)化、審計(jì)人員綜合素質(zhì)不足等，應(yīng)采取相應(yīng)措施，不斷提升土地資源審計(jì)質(zhì)量。

（一）明確審計(jì)目標(biāo)

為保障整體的土地資源審計(jì)工作質(zhì)量，需要審計(jì)人員以及相關(guān)工作人員在實(shí)施審計(jì)工作時(shí)，明確具體的審計(jì)目標(biāo)，并在實(shí)施具體的審計(jì)工作時(shí)圍繞審計(jì)目標(biāo)來落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)措施，從整體上提升審計(jì)質(zhì)量。黨的十九大報(bào)告明確提出，在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境保護(hù)型城鎮(zhèn)。而要想真正堅(jiān)持這些原則，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化，合理開發(fā)利用土地資源，就必須要做好土地資源的審計(jì)工作，審計(jì)人員要圍繞具體的審計(jì)目標(biāo)來落實(shí)相應(yīng)的審計(jì)工作。具體而言，在實(shí)施土地資源審計(jì)工作時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)管，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任；要整體把控、嚴(yán)格遵循規(guī)劃用地原則；要保障生態(tài)，加強(qiáng)生態(tài)空間監(jiān)管等。

（二）突出審計(jì)重點(diǎn)，落實(shí)精準(zhǔn)審計(jì)

要突出審計(jì)重點(diǎn)，落實(shí)精準(zhǔn)審計(jì)工作，從而提升土地資源審計(jì)工作的整體質(zhì)量。當(dāng)前，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)加快，為保障整體的建設(shè)質(zhì)量，務(wù)必要提升審計(jì)工作質(zhì)量，對此就需要在開展審計(jì)工作時(shí)突出審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)人員要加強(qiáng)圍繞審計(jì)工作的實(shí)際開展情況，落實(shí)分類管理工作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)審計(jì)，避免以往所存在的審計(jì)重點(diǎn)不突出而導(dǎo)致的各類問題。審計(jì)工作人員在實(shí)施審計(jì)工作時(shí)要依據(jù)各地區(qū)的用地差異政策來落實(shí)精準(zhǔn)化的審計(jì)工作，如審計(jì)部門在落實(shí)土地資源審計(jì)工作時(shí)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋睾暧^調(diào)控政策、城市建設(shè)發(fā)展的具體規(guī)劃，以及國家限制和禁止利用的土地政策實(shí)際執(zhí)行情況來實(shí)施跟蹤審計(jì)，從而保障整體的審計(jì)質(zhì)量。除此之外，在落實(shí)分類化管理工作時(shí)，還需要采取節(jié)約的方式，重點(diǎn)加強(qiáng)對土地資源浪費(fèi)問題的監(jiān)管與審計(jì)力度。

（三）因地制宜，采用多元化審計(jì)手段

在實(shí)施土地資源審計(jì)工作時(shí)，還需要因地制宜豐富審計(jì)手段，根據(jù)不同地區(qū)的土地開發(fā)及利用情況來進(jìn)行綜合分析，利用多元化的審計(jì)手段來確保審計(jì)工作有效開展。在彭沖（2017）研究中就指出了要堵住制度的漏洞，圍繞土地資源審計(jì)工作的開展要標(biāo)本兼顧，堅(jiān)持治理，進(jìn)而完善整體的體制機(jī)制，以確保土地資源審計(jì)工作符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下國家以及各地區(qū)政府對土地政策的利用要求。而在實(shí)施因地制宜、應(yīng)用多元化的審計(jì)手段時(shí)，需要審計(jì)工作人員重視差別化用地政策，合理落實(shí)審計(jì)監(jiān)督、宏觀調(diào)控、城市發(fā)展等政策，重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)土地規(guī)劃、出讓、轉(zhuǎn)讓、劃撥、征收補(bǔ)償、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、旅游業(yè)用地等方面的政策變化，實(shí)施差異化的審計(jì)工作，并且在實(shí)際的審計(jì)工作中積極引入數(shù)據(jù)挖掘、地理信息技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)的全面覆蓋。

（四）強(qiáng)化人員隊(duì)伍建設(shè)

人才是土地資源審計(jì)工作開展的基礎(chǔ)條件，也是核心要件之一，因此還應(yīng)通過加強(qiáng)人員隊(duì)伍的建設(shè)力度來提升土地資源審計(jì)工作質(zhì)量。政府部門需要加強(qiáng)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)力度，以專題研討、專家咨詢等手段來幫助審計(jì)人員更好地了解與認(rèn)知相關(guān)土地資源開發(fā)、利用及城鄉(xiāng)土地規(guī)劃等方面的政策，并切實(shí)履行審計(jì)工作職能[6]。同時(shí)，還需要加強(qiáng)對審計(jì)人員的信息化培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠熟練地應(yīng)用各類財(cái)務(wù)、審計(jì)軟件以及大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)而提升審計(jì)效率與質(zhì)量。除此之外，還須提升招聘門檻，引進(jìn)優(yōu)秀的審計(jì)人才，尤其是地理信息技術(shù)專業(yè)方面的人才，以壯大審計(jì)隊(duì)伍。

結(jié)語

總而言之，在新型城鎮(zhèn)化背景下，要加強(qiáng)審計(jì)工作力度，從整體上提升土地資源審計(jì)質(zhì)量。文章圍繞土地資源審計(jì)工作方面的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了分析，指出了審計(jì)工作在開展中存在的幾類突出問題，并提出了相應(yīng)的解決措施，希望能幫助相關(guān)審計(jì)人員更好地開展土地資源審計(jì)工作。

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