國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展政策落實(shí)跟蹤審計的探索

陳紫漪

[摘要]政策落實(shí)跟蹤審計是國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計推動共同富裕政策在銀行有效落實(shí)的重要手段，本文以浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計為例，對國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)施路徑進(jìn)行分析和思考。

[關(guān)鍵詞]國有商業(yè)銀行 ? 內(nèi)部審計 ? 政策落實(shí)跟蹤審計 ? 共同富裕

一、引言

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計作為重要監(jiān)督力量，要主動把黨和國家的重大政策落實(shí)跟蹤審計作為審計工作的重中之重，著力探尋制約政策落實(shí)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，努力在推進(jìn)落實(shí)黨和國家決策部署落地見效、提升精細(xì)化管理、預(yù)防制度性腐敗等方面發(fā)揮作用。

當(dāng)前，國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計領(lǐng)域關(guān)于政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)踐仍處于初期階段。相較于傳統(tǒng)“事后”審計，政策落實(shí)跟蹤審計通過將審計關(guān)口前移，審計成果更具時效性和前瞻性。政策落實(shí)跟蹤審計不僅要從業(yè)務(wù)視角看問題，更要從政治層面看問題；不僅要算清經(jīng)濟(jì)賬，更要關(guān)注政治賬；不僅要揭示風(fēng)險，更要深度剖析問題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區(qū)和各層級政策執(zhí)行者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

二、開展浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計的背景

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是一個長期的歷史過程。2021年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》賦予浙江重要示范改革任務(wù)。同年7月，《浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025年）》圍繞示范區(qū)“四大戰(zhàn)略定位”，提出“四率先三美”主要目標(biāo)。圍繞黨中央和國家、省委省政府有關(guān)共同富裕的決策部署，浙江金融監(jiān)管單位相繼出臺配套政策，并對浙江金融機(jī)構(gòu)賦能共同富裕作出具體要求。

（一）國有商業(yè)銀行為推動共同富裕政策落地提供有力支持

扎實(shí)推動共同富裕是一項(xiàng)長期任務(wù)，既要做大做好“蛋糕”，夯實(shí)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，也要切好分好“蛋糕”，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，促進(jìn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。國有商業(yè)銀行作為現(xiàn)代金融體系重要組成部分，是扎實(shí)推動共同富裕政策落實(shí)的重要力量。一方面，銀行機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用信貸、理財、儲蓄等產(chǎn)品，通過調(diào)節(jié)資金流向、提高回報率等方式，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值、增值，加快社會財富積累；另一方面，也可以通過內(nèi)部資金流動、差異化金融服務(wù)等方式，促進(jìn)資源在不同區(qū)域間、行業(yè)間、群體間轉(zhuǎn)移和再分配。近年來，在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，國有商業(yè)銀行配套制定多項(xiàng)政策措施支持普惠金融、綠色金融、科技金融等與共同富裕政策密切相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，并取得實(shí)質(zhì)性成效，探索出一條金融賦能共同富裕的有效路徑。

（二）內(nèi)部審計為促進(jìn)銀行高質(zhì)量發(fā)展提供保障

在“國內(nèi)國際雙循環(huán)”新格局下，高質(zhì)量發(fā)展是國有商業(yè)銀行的必然趨勢，也是共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的具體表現(xiàn)。當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜，國有商業(yè)銀行要保持高質(zhì)量穩(wěn)健運(yùn)行并非易事。面對發(fā)展困境，內(nèi)部審計要主動適應(yīng)新形勢，加快轉(zhuǎn)型升級，提升審計質(zhì)效，以高質(zhì)量審計為銀行高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。開展浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計是檢驗(yàn)省內(nèi)銀行業(yè)有效落實(shí)共同富裕政策的重要手段，也是助力銀行實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)力保障。通過將審計關(guān)口前移，審計成果能為銀行管理層、制度制定和執(zhí)行相關(guān)部門，提供更全面客觀的政策落實(shí)情況、更及時有效的建議參考，體現(xiàn)內(nèi)部審計價值。

三、共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計的實(shí)踐探索

為有效助力浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)建設(shè)，浙江省內(nèi)某國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計首次嘗試開展政策落實(shí)跟蹤審計，對行內(nèi)共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督評價。面對審計標(biāo)準(zhǔn)模糊、審計內(nèi)容寬泛、人員經(jīng)驗(yàn)不足等難題，項(xiàng)目組創(chuàng)新審計流程，通過調(diào)閱資料、數(shù)據(jù)分析、調(diào)查問卷、現(xiàn)場訪談等方式，初步探索了內(nèi)部審計開展政策落實(shí)跟蹤審計的實(shí)施路徑。相關(guān)審計成果為被審計單位下一階段工作開展提供了支持和引導(dǎo)，并得到地方監(jiān)管部門的肯定。

（一）創(chuàng)新組織形式，克服資源短板

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計通常以“針對一個被審計單位或某項(xiàng)特定業(yè)務(wù)組建一個項(xiàng)目組”的形式開展審計項(xiàng)目，審計對象較為明確，審計資源投入相對固定。而浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計涉及體制建設(shè)、業(yè)務(wù)合規(guī)、考核評價、風(fēng)險管控等多個維度，是對被審計單位的綜合評價監(jiān)督，因此對審計資源的需求大、要求高。同時，內(nèi)部審計層面開展政策落實(shí)跟蹤審計處于初期探索階段，內(nèi)部審計人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，在實(shí)施浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計時，項(xiàng)目組面臨著審計資源短缺、審計質(zhì)量難以保障的難題。

為保障審計項(xiàng)目有效開展，項(xiàng)目組在開展浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計時，探索采用了“1+N”嵌套審計模式，通過對計劃內(nèi)審計項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、科學(xué)配置，突破項(xiàng)目組間界限，達(dá)到了“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”的效果。一是提高審計資源利用率，將共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計與日常審計項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，通過“一次進(jìn)場、兩個通知”的方式，同一項(xiàng)目組人員同時開展兩項(xiàng)審計項(xiàng)目。二是提升審計監(jiān)督的廣度和深度，在日常審計項(xiàng)目中增加共同富裕政策落實(shí)情況的評價維度，同時在共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計項(xiàng)目中融入適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)合規(guī)性檢查。三是加強(qiáng)審計成果運(yùn)用，將內(nèi)部審計成果在審計項(xiàng)目之間共享，根據(jù)審計目標(biāo)、審計內(nèi)容及呈報對象的不同，同一審計發(fā)現(xiàn)以不同形式進(jìn)行呈現(xiàn)?！?+N”嵌套審計模式有效避免了審計內(nèi)容重疊，最大限度優(yōu)化審計資源配置、減輕基層檢查負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步提高內(nèi)部審計服務(wù)質(zhì)效。

（二）圍繞政策要點(diǎn)，確定審計重點(diǎn)

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計項(xiàng)目的審計范圍通常包含公司金融業(yè)務(wù)、個人金融業(yè)務(wù)、財務(wù)運(yùn)營管理、員工行為管控等領(lǐng)域，審計重點(diǎn)根據(jù)審計對象所處區(qū)域、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和風(fēng)險特征進(jìn)行確定。而共同富裕政策體系復(fù)雜、內(nèi)容豐富，為保障審計工作質(zhì)量，項(xiàng)目組需緊密圍繞共同富裕政策要點(diǎn)，緊盯銀行推進(jìn)共同富裕政策落地的路徑手段，從而梳理確定審計范圍。對于國有商業(yè)銀行來說，要走好共同富裕道路，關(guān)鍵在于平衡好“共”和“富”這對矛盾關(guān)系，項(xiàng)目組從“創(chuàng)富”和“共享”兩個維度展開，確定本次項(xiàng)目審計重點(diǎn)。

在“創(chuàng)富”方面，國有商業(yè)銀行主要通過助力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大科技領(lǐng)域和綠色領(lǐng)域信貸投放、防范化解重大風(fēng)險等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快社會財富積累，體現(xiàn)金融工作的“政治性”。在“共享”方面，國有商業(yè)銀行主要通過服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展普惠金融、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)合理消費(fèi)等方式縮小“三大差距”，助力“擴(kuò)中提低”，體現(xiàn)金融工作的“人民性”。

項(xiàng)目組實(shí)施浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計時，從服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展角度，重點(diǎn)關(guān)注銀行在支持民營企業(yè)及制造業(yè)、服務(wù)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)生態(tài)文明戰(zhàn)略等方面的情況；從增強(qiáng)人民獲得感、幸福感、安全感角度，重點(diǎn)關(guān)注銀行在支持小微企業(yè)發(fā)展、助力農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益等方面的情況。

（三）梳理政策要求，框定評價要素

國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計實(shí)施日常審計項(xiàng)目時，一般圍繞業(yè)務(wù)關(guān)鍵管控環(huán)節(jié)開展，通過發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)敘做及操作中的合規(guī)缺漏，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，而共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計則需要圍繞政策制度具體要求展開。黨中央提出共同富裕目標(biāo)以來，相關(guān)部門出臺了配套政策，并設(shè)置了定性、定量兩類評價指標(biāo)，對銀行業(yè)賦能共同富裕作出具體要求。項(xiàng)目組從組織保障機(jī)制建立、政策制度傳導(dǎo)執(zhí)行、評估督導(dǎo)體系建設(shè)等三個維度，對共同富裕政策進(jìn)行梳理，將政策要求與落實(shí)情況進(jìn)行對照評價（見表1）。

一是組織保障機(jī)制的建立情況，項(xiàng)目組主要從組織架構(gòu)、配套措施兩個方面進(jìn)行評價：組織架構(gòu)方面，從國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否建立共同富裕工作專班、制訂專項(xiàng)工作方案、明確牽頭部門以及開展內(nèi)外部協(xié)同聯(lián)動等內(nèi)容進(jìn)行評價監(jiān)督。配套措施方面，從人、財、物三個維度評價國有商業(yè)銀行對共同富裕政策的支持力度，包括專業(yè)人才交流、專業(yè)知識培訓(xùn)、市場費(fèi)用支持、信貸資源傾斜、重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新、網(wǎng)點(diǎn)布局優(yōu)化、固定資產(chǎn)配備等方面。

二是政策制度的傳導(dǎo)執(zhí)行情況，項(xiàng)目組主要從共同富裕政策傳導(dǎo)落實(shí)的準(zhǔn)確性和有效性兩個方面進(jìn)行評價：政策傳導(dǎo)準(zhǔn)確性方面，通過調(diào)查問卷、調(diào)研訪談等方式進(jìn)行定性評價，包括：細(xì)化措施制定過程是否經(jīng)過必要流程審批；細(xì)化措施是否與政策整體要求相符、充分考慮各類風(fēng)險且具有可行性；政策傳達(dá)路徑是否合理且覆蓋各層級機(jī)構(gòu)及員工；各級員工對政策的理解是否一致等。政策落實(shí)有效性方面，從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、制度執(zhí)行、產(chǎn)品創(chuàng)新等三個維度進(jìn)行定量、定性綜合評價，如國有商業(yè)銀行在科技金融、綠色金融、普惠金融、鄉(xiāng)村振興等重要領(lǐng)域的信貸規(guī)模及增量增速是否達(dá)標(biāo)；中長期貸款占比、信用貸款占比、小微企業(yè)首貸戶占比等信貸結(jié)構(gòu)指標(biāo)是否完成；小微企業(yè)、科技企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、個體工商戶等重要主體的融資便利度是否提高、融資成本是否下降；數(shù)字化場景建設(shè)是否完善；金融產(chǎn)品服務(wù)、抵質(zhì)押融資模式是否創(chuàng)新；金融知識宣傳普及是否到位等。

三是評估督導(dǎo)體系建設(shè)情況，項(xiàng)目組主要從績效考核設(shè)置和建議反饋兩個方面進(jìn)行評價：績效考核設(shè)置方面，從合理性、靈活性兩個維度進(jìn)行定性評估，包括國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否將共同富裕相關(guān)指標(biāo)納入評價范圍，是否對關(guān)鍵領(lǐng)域投入設(shè)置合理的考核權(quán)重；各級機(jī)構(gòu)分解績效考核指標(biāo)時是否結(jié)合下級行履職情況設(shè)置差異化考核方案，是否對考核指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整等。建議反饋方面，從國有商業(yè)銀行內(nèi)部是否建立共同富裕相關(guān)指標(biāo)的專項(xiàng)統(tǒng)計制度并對指標(biāo)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測分析，是否及時收集政策執(zhí)行過程中的難點(diǎn)并向上總結(jié)報告落實(shí)情況等角度進(jìn)行評價監(jiān)督。

通過本次浙江共同富裕政策落實(shí)階段性進(jìn)展跟蹤審計，項(xiàng)目組總結(jié)提煉了被審計機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段的政策落實(shí)成效：共同富裕政策相關(guān)組織架構(gòu)和機(jī)制建設(shè)已基本完成，結(jié)合共同富裕政策制定的細(xì)化制度及配套措施已逐步落地并取得一定成效，部分重點(diǎn)領(lǐng)域業(yè)務(wù)規(guī)模取得新突破。同時，項(xiàng)目組也提出了被審計單位在政策落地執(zhí)行中仍存在有待完善優(yōu)化的地方，如數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能未能與業(yè)務(wù)發(fā)展同步、重點(diǎn)領(lǐng)域及地區(qū)資源傾斜程度不足、績效考核方案特色化程度不高等。

四、國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展政策落實(shí)跟蹤審計的思考

（一）搭建重大政策資源庫，建立長效工作機(jī)制

內(nèi)部審計開展政策落實(shí)跟蹤審計的難點(diǎn)之一，在于對政策制度的及時跟進(jìn)和準(zhǔn)確把握。一方面，國家政策作為頂層設(shè)計，總體框架留有較大的執(zhí)行空間，對應(yīng)地方政策則更具實(shí)踐性和可操作性，內(nèi)部審計難以在短時間對政策進(jìn)行全方位的收集梳理和深層次的學(xué)習(xí)掌握。另一方面，內(nèi)部審計集中在政策執(zhí)行的前期階段開展審計，審計結(jié)論較難客觀評判政策落實(shí)的最終效果。

對此，建議內(nèi)部審計部門建立重大政策資源庫，按文件重要程度、相關(guān)程度、風(fēng)險程度等維度，收集、梳理、更新并持續(xù)分析各項(xiàng)重大政策制度，為后續(xù)審計項(xiàng)目實(shí)施提供重要參考依據(jù)。內(nèi)部審計人員要持續(xù)學(xué)習(xí)資源庫內(nèi)重大政策，不斷提高自身專業(yè)素養(yǎng)，保持對政策的敏感性。同時，內(nèi)部審計要充分融合全流程跟蹤要求，及時發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)過程中的苗頭性問題、理解性偏差，并督促被審計單位落實(shí)整改。

（二）構(gòu)建特色化審計流程，提高審計工作質(zhì)效

政策落實(shí)跟蹤審計在審計目標(biāo)、審計對象、審計范圍、審計重點(diǎn)、審計方法、審計成果運(yùn)用等多個方面都與傳統(tǒng)內(nèi)部審計有較大區(qū)別。政策落實(shí)跟蹤審計需要更高的政治站位、更宏觀的審計視角，要能抓住政策落實(shí)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)內(nèi)容，從配套機(jī)制、政策傳導(dǎo)、評價體系等多角度揭示基層政策執(zhí)行不到位的問題，深入思考問題產(chǎn)生的根本性原因，同時也要向上反映政策執(zhí)行過程中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

為保證政策落實(shí)跟蹤審計工作質(zhì)效，建議內(nèi)部審計改進(jìn)審計方法，創(chuàng)新審計流程。一要制定與政策落實(shí)跟蹤審計相匹配的標(biāo)準(zhǔn)化審計程序，有效避免內(nèi)部審計人員由于審計經(jīng)驗(yàn)不足、操作不規(guī)范所帶來的審計風(fēng)險。二要不斷探索、豐富以非現(xiàn)場監(jiān)測為主要手段的全流程跟蹤的方式方法，努力實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋。三要精確把握審計介入時點(diǎn)，兼顧審計效率和審計效果，內(nèi)部審計可結(jié)合政策特點(diǎn)，在前期及時跟進(jìn)，或是保持全過程、持續(xù)性介入。四要構(gòu)建評價體系框架，可從配套機(jī)制建立、政策執(zhí)行傳導(dǎo)、后續(xù)評估督導(dǎo)等多維度，統(tǒng)一制定內(nèi)部審計對政策執(zhí)行效果的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外部合作交流，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)

政策落實(shí)跟蹤審計的工作模式較傳統(tǒng)審計有所不同，國有商業(yè)銀行內(nèi)部審計開展相關(guān)項(xiàng)目時不可避免會遇到新的困難和挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計要及時收集審計項(xiàng)目開展過程中遇到的問題，并通過內(nèi)外部溝通、學(xué)習(xí)、借鑒，解決審計難點(diǎn)。對內(nèi)，要加強(qiáng)與兄弟機(jī)構(gòu)間的技術(shù)交流與共享，通過開展聯(lián)合檢查行動、“結(jié)對子”交流會等方式，優(yōu)化項(xiàng)目開展形式，強(qiáng)化審計成果運(yùn)用。對外，要強(qiáng)化與審計機(jī)關(guān)、銀保監(jiān)局、內(nèi)部審計協(xié)會等單位的業(yè)務(wù)溝通，堅持同向發(fā)力，構(gòu)建監(jiān)審聯(lián)動、聯(lián)合監(jiān)督新格局；保持與先進(jìn)同業(yè)、國有金融企業(yè)、社會審計等機(jī)構(gòu)的交流分享，學(xué)習(xí)借鑒開展政策落實(shí)跟蹤審計的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位：中國銀行審計部浙江分部，郵政編碼：310005，電子郵箱：chenziyi_zj@163.com）

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