農(nóng)民工子女教育問題產(chǎn)生的政策法規(guī)因素探究

鄭毅敏 孫志剛

（西安財經(jīng)學(xué)院，陜西西安 710100）お

摘要

基于農(nóng)村青年市民化調(diào)查問卷，得出農(nóng)民工子女面臨城鄉(xiāng)入托入學(xué)兩難的境地。認(rèn)為教育政策及法規(guī)執(zhí)行上缺乏強(qiáng)制性、財政性教育經(jīng)費投入不足和分擔(dān)機(jī)制不科學(xué)、戶籍制度限制等是造成農(nóng)民工子女城市接受教育困難的主要原因。通過以立法形式明確政府責(zé)任，保障教育公共產(chǎn)品供給；明確相關(guān)法律條文，維護(hù)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)；加大政府財政性教育經(jīng)費的投入，向農(nóng)民工主要輸入地傾斜；建立學(xué)齡兒童電子檔案，消除二元戶籍制度限制；完善政績考核體系，將教育事業(yè)發(fā)展納入考核范疇等措施，探索農(nóng)民工子女 “就地入學(xué)”的管理服務(wù)路徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工子女；入托入學(xué)；兩難困境；教育政策與法規(guī)

中圖分類號 S-01B文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2014）19-06495-02

Policies and Regulations Factors for Migrant Workers Children Education Issues—Based on Survey of Rural Young People

ZHENG Yi瞞in et al

(Xian University of Finance and Economics, Xian, Shaanxi 710100)

Abstract Based on survey of rural young people, children of migrant workers come to face the dilemma of urban and rural nursery school. It was thought that the lack of mandatory on implementation of education policies and regulations, financial education funding shortage,sharing mechanism unscientific, household registration system restriction are the main causes of difficulty of migrant workers children receive education in city. Several suggestions were put forward, including through legislation form to definite government responsibility and protect the supply of educational public goods; clear relevant legal provisions and maintain migrant workers children equal right to education; increase government's education budget input; establish school瞐ge children electronics file, eliminate the dual household registration system limits; improve the performance evaluation system, the development of education and other measures included in the scope of the assessment, explore children of migrant workers' enrollment in situ management service path.

Key words Generation of migrant workers; Nursery school; Dilemma; Education policy and law

基金項目 陜西省軟科學(xué)研究計劃項目（2011KRM66）的階段性成果。

作者簡介

鄭毅敏(1965-)，女，天津人，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、勞動經(jīng)濟(jì)研究。

收稿日期 20140530

據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)，2012年全國農(nóng)民工總量達(dá)到26 261萬，其中40歲以下農(nóng)民工所占比重為59.3%，約為15 573萬。這個群體不僅規(guī)模龐大，而且因為其文化水平、職業(yè)技能、城市適應(yīng)性等特征已經(jīng)逐漸成為市民化的主體。但是在其市民化進(jìn)程中，子女的教育問題卻是一個不能回避的問題。因為在這一較易市民化的農(nóng)民工群體背后，尚有7 000萬農(nóng)民工子女，其中年齡在14周歲以下的約有4 000萬［1］。7 000萬農(nóng)民工子女的教育問題，包括4 000萬14周歲以下的青少年和兒童的基礎(chǔ)性教育，早已是我國各級政府亟待解決的問題。

目前，對農(nóng)民工子女教育問題的研究主要有下述3種觀點：第一種觀點強(qiáng)調(diào)政府在解決農(nóng)民工子女教育問題中應(yīng)起主導(dǎo)作用。認(rèn)為保護(hù)農(nóng)民工子女的受教育權(quán)是政府的責(zé)任，解決這一問題應(yīng)從“道義性扶貧”轉(zhuǎn)向“制度性扶貧”［2］；應(yīng)從健全完善“兩為主”政策的執(zhí)行監(jiān)督，營造對農(nóng)民工及其子女尊重和認(rèn)同的方面解決農(nóng)民工子女教育問題［3］；改革現(xiàn)行政策，建立以省市政府為主，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育全面納入財政保障的經(jīng)費負(fù)擔(dān)制度［4］。第二種觀點是從社會的角度分析農(nóng)民工子女的平等教育問題，指出教育不平等的弊端，呼吁平等對待農(nóng)民工子女，讓其與城市同齡兒童“融合”［5］；同時從社會政策支持角度來保護(hù)農(nóng)民工子女的受教育權(quán)［6］。第三種觀點是從農(nóng)民工子女是否隨父母流動造成的后果角度分析農(nóng)民工子女教育問題，指出隨父母流動更能促進(jìn)其健康發(fā)展［7］。

從以上簡要綜述可以看出，眾多學(xué)者對我國農(nóng)民工子女的教育問題做了實證與規(guī)范分析，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)在解決農(nóng)民工子女教育問題中發(fā)揮作用，但在如何發(fā)揮政府作用方面，尚未達(dá)成共識。筆者以為，教育的根本屬性是一種公共產(chǎn)品，政府應(yīng)成為提供教育公共產(chǎn)品、實現(xiàn)教育公平的第一責(zé)任人。筆者基于農(nóng)村青年市民化調(diào)查問卷，得出農(nóng)民工子女面臨城鄉(xiāng)入托入學(xué)兩難的境地，并在此基礎(chǔ)上探究其在城市接受教育困難的政策法規(guī)原因。

1 農(nóng)民工子女教育問題的提出

為了研究青年農(nóng)民工市民化問題，西安財經(jīng)學(xué)院“陜西新生代農(nóng)民工市民化的政策績效與優(yōu)化研究”課題組面向全國發(fā)放1 000份調(diào)查問卷，回收834份。其中涉及33歲以下農(nóng)民工的問卷327份，對327份調(diào)查問卷中農(nóng)民工子女教育問題相關(guān)選項進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，基本情況如表1。

表1 入托與義務(wù)教育學(xué)校類型選擇

項目 學(xué)校類型 比例∥%

入托 家鄉(xiāng)地公辦幼兒園 39.948

家鄉(xiāng)地民辦幼兒園 30.412

打工地公辦幼兒園 16.237

打工地民辦幼兒園 13.402

義務(wù)教育 家鄉(xiāng)地公辦學(xué)校 54.569

家鄉(xiāng)地民辦學(xué)校 11.021

打工地公辦學(xué)校 28.225

打工地農(nóng)民工學(xué)校 6.182

1.1 青年農(nóng)民工子女學(xué)前教育與義務(wù)教育學(xué)校類型的選擇情況

依據(jù)表1數(shù)據(jù)，農(nóng)民工子女無論是入托還是入學(xué)，學(xué)校的類型選擇多以家鄉(xiāng)公辦幼兒園和公辦學(xué)校為首選，其次是家鄉(xiāng)民辦幼兒園和民辦學(xué)校，再次才是打工地的公辦幼兒園和公辦學(xué)校，最后是打工地的民辦幼兒園和民辦學(xué)校。

1.2 青年農(nóng)民工子女學(xué)前教育與義務(wù)教育的學(xué)費及雜費繳費情況

表2反映的是青年農(nóng)民工子女在接受學(xué)前教育與義務(wù)教育時學(xué)費及雜費的繳費情況。對于是否享受政府提供的進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)報名、學(xué)費減免優(yōu)惠政策的問題選項，選擇享受過的占到23.287%，選擇沒有享受過的占到52.328%，選擇根本就不知道有該政策的占到24.383%。

表2 入托費及義務(wù)教育入學(xué)費用的交送情況

項目 繳費情況 比例∥%

入托、入園 只交托兒費及雜費 76.315

要交托兒費、雜費及贊助費 23.684

義務(wù)教育 只交學(xué)雜費及書本費 75.338

要交學(xué)雜費、書本費及贊助費 23.848

綜上可得，有近70%的農(nóng)民工選擇將子女留在家鄉(xiāng)接受學(xué)前教育和義務(wù)教育。但是由于家鄉(xiāng)的教育機(jī)構(gòu)大多都存在師資力量薄弱、辦學(xué)條件差、安全隱患較多等問題，還會產(chǎn)生學(xué)校教育與家庭教育銜接的斷層，故容易造成 “留守兒童”問題。少數(shù)在城市接受教育的農(nóng)民工子女，雖然避免了“留守兒童”問題，但是卻由于無力承擔(dān)公辦學(xué)校的各種費用，只能讓孩子進(jìn)入簡陋的民辦學(xué)校及辦學(xué)點學(xué)習(xí)，這就又會遇到類似家鄉(xiāng)地學(xué)校的問題。對于幸運進(jìn)入城市公辦學(xué)校借讀的孩子來說，盡管他們可以接受優(yōu)質(zhì)、正規(guī)、系統(tǒng)的基礎(chǔ)教育，但是作為借讀生不可避免地會受到歧視及差別┒源。

所以，農(nóng)民工子女無論是在家鄉(xiāng)所在地還是在城市，入托入學(xué)都遇到難以解決的問題，陷入城鄉(xiāng)兩難的境地。

2 關(guān)于農(nóng)民工子女教育政策及法規(guī)的分析

針對農(nóng)民工子女在家鄉(xiāng)就學(xué)入托會產(chǎn)生留守兒童問題，在城市入托入學(xué)又遇到各種障礙的現(xiàn)實，筆者從政策法規(guī)方面探討農(nóng)民工子女城市就學(xué)難的成因。

2.1 現(xiàn)有政策及法規(guī)情況

2001年教育部頒布《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》，指出：“隨著流動人口數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)化水平的提高和農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，這些人群中兒童的保健、教育、保護(hù)問題亟待解決”。

2003年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求：“各地區(qū)要采取措施確保低收入家庭和流動人口的子女享有接受幼兒教育的機(jī)會”。

2001年出臺《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求“重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。

2006年《中華人民共和國義務(wù)教育法（修訂案）》規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”。政府開始嘗試以法律的形式，將解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題推向一個新的階段。

2.2 教育政策及法規(guī)中有待完善的部分

雖然國家制定了一系列政策及法規(guī)來解決農(nóng)民工子女學(xué)前教育與義務(wù)教育問題，但是效果并不理想。究其原因，可以從以下幾個方面來分析。

2.2.1

教育政策及法規(guī)執(zhí)行上缺乏強(qiáng)制性。我國對于農(nóng)民工子女接受學(xué)前和義務(wù)教育的政策基本上以“規(guī)定”、“綱要”或者“意見”形式給出，《義務(wù)教育法》也只是做了簡單的規(guī)定，法律上缺乏強(qiáng)制性。這種制度上的缺陷，加上教育領(lǐng)域的“市場化”改革，造成農(nóng)民工子女接受教育困難，引發(fā)包括農(nóng)民工子女在內(nèi)的弱勢兒童接受教育機(jī)會與條件的不公平，使政府忽視或者輕視，甚至放棄了對教育的投入與引導(dǎo)責(zé)任。

2.2.2

各級政府財政承擔(dān)的教育經(jīng)費投入責(zé)任不明確。中央政府通過一系列文件，明確了流入地政府應(yīng)該承擔(dān)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費責(zé)任，但沒有明確各級政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。所以，這項教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策是一項模糊政策，容易使責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到下一級政府，最終造成實際教育經(jīng)費承擔(dān)者是承擔(dān)能力弱的縣區(qū)一級政府的事實。另外，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例一直低于4%，直到2012年剛剛突破4%這一目標(biāo)［8］?？傮w投入不足，流出地發(fā)展本地教育困難，流入地?zé)o力承擔(dān)如此多的農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，三方因素共同造成農(nóng)民工子女接受教育的兩難困境。

2.2.3

二元戶籍制度的限制。我國的戶籍制度不僅是履行人口登記管理職能的制度，而且是附加了一系列的權(quán)利、義務(wù)、保障、價值，影響到資源配置和利益分配的政治法律經(jīng)濟(jì)制度。反映到教育方面，不論是教育經(jīng)費撥付方式，還是政府評判教育發(fā)展水平，都是以當(dāng)?shù)貞艏娜丝跒榛A(chǔ)進(jìn)行的。這種捆綁的、分割的二元戶籍制度，使當(dāng)?shù)卣狈邮苻r(nóng)民工子女的動力。

2.2.4

各地政府對教育事業(yè)的發(fā)展重視不夠。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展以及應(yīng)對政績考核，陷入犧牲“不太重要”的教育事業(yè)，從而單方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的誤區(qū)，這就導(dǎo)致本來捉襟見肘的財政大部分向經(jīng)濟(jì)建設(shè)傾斜，教育經(jīng)費的投入嚴(yán)重不足。

3 針對農(nóng)民工子女教育問題的政策法規(guī)建議

政府對教育這一公共產(chǎn)品應(yīng)承擔(dān)“財政投入、服務(wù)管理和公平保障”等一系列的范圍廣泛的責(zé)任。

3.1 以立法形式明確政府責(zé)任，保障教育公共產(chǎn)品供└

首先是政府的財政投入責(zé)任。農(nóng)民工子女無法進(jìn)入城市正規(guī)教育體系接受教育，與城市公辦學(xué)校堅持當(dāng)?shù)貞艏畠和瘍?yōu)先入學(xué)有很大關(guān)系，而造成這一現(xiàn)狀的主要原因在于城市教育資源的短缺。解決這個問題需要各級政府切實落實提供教育這一公共產(chǎn)品的義務(wù)，上升到法律高度，強(qiáng)制各級政府正視并解決這一問題。

其次是政府的服務(wù)管理責(zé)任。短期內(nèi)讓所有農(nóng)民工子女都進(jìn)入公辦學(xué)校就讀不大現(xiàn)實，大量設(shè)施簡陋的民辦學(xué)校仍會存在。對此，政府應(yīng)加強(qiáng)對各種層次學(xué)校的服務(wù)、監(jiān)督、管理，提供安全的教學(xué)場所和必備的師資條件，保障青少年的健康成長。可以在立法中以專章的形式對民辦學(xué)校的設(shè)置條件、政府財政資助、監(jiān)督考核、接受農(nóng)民工子女獎勵制度等內(nèi)容予以明確規(guī)定。

再次是政府的公平促進(jìn)責(zé)任。教育具有典型的公共產(chǎn)品屬性特征，政府作為“保管者”，應(yīng)當(dāng)積極履行公平促進(jìn)職

責(zé)，積極改善農(nóng)民工子女接受教育面臨的種種權(quán)利失衡現(xiàn)狀。在教育立法中應(yīng)當(dāng)以具體條文形式，將針對農(nóng)民工子女的公平促進(jìn)與弱勢補(bǔ)償措施確定下來，彌補(bǔ)由于種種制度性或社會性歧視造成的不平等狀況。

3.2 明確相關(guān)法律條文，維護(hù)農(nóng)民工子女平等受教育┤ 農(nóng)民工子女教育問題的解決，不僅要明確政府方面的責(zé)任，同時也需要農(nóng)民工自己做出竭盡所能的努力。因此，在關(guān)于農(nóng)民工子女教育立法過程中，應(yīng)以具體條文逐一明確諸如就學(xué)機(jī)會向誰提出，就學(xué)條件由誰來提供，公民如何監(jiān)督政府等關(guān)聯(lián)自主權(quán)有效行使的程序設(shè)定問題。農(nóng)民工群體只有廣泛而充分地行使自己的權(quán)利，才能妥善解決子女教育┪侍?。?/p>

3.3 加大政府財政性教育經(jīng)費的投入，向農(nóng)民工主要輸入地傾斜

除了應(yīng)不斷加大財政性教育經(jīng)費的總量投入外，經(jīng)費分配上還要向農(nóng)民工主要輸入地傾斜，以期提高經(jīng)費使用效率和減小輸入地的財政壓力。改變以往教育投入主要靠當(dāng)?shù)卣?，尤其是縣區(qū)政府的現(xiàn)狀。做到以加大中央與省級政府投入為主，地方政府合理撥付使用經(jīng)費，提高當(dāng)?shù)厝菁{農(nóng)民工子女的能力。同時做好教育款項使用的監(jiān)督工作，使其真正有效用于教育事業(yè)發(fā)展。

3.4 建立學(xué)齡兒童電子檔案，消除二元戶籍制度限制

可以嘗試在人口普查的基礎(chǔ)上，給適齡入學(xué)兒童建立全國通用的電子檔案，使中央財政及各級財政撥付的教育經(jīng)費跟電子檔案捆綁，做到款隨人走，?？顚Ｓ茫鸩较龖艏拗?。這樣可以避免流入地與流出地政府因經(jīng)費問題相互推卸責(zé)任，明確要求學(xué)生流入地政府按照電子檔案顯示的信息承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)然，流入地政府除根據(jù)電子檔案接收流出地政府轉(zhuǎn)入的教育經(jīng)費外，還可申請中央財政的傾斜，從而減輕自身的壓力。

3.5 完善政績考核體系，將教育事業(yè)發(fā)展納入考核范┏

完善現(xiàn)行的政績考核體系，設(shè)立具體政績考核條款并給予適當(dāng)?shù)谋戎?，將教育事業(yè)的發(fā)展程度納入政績考核范圍。通過相應(yīng)條款，鼓勵當(dāng)?shù)卣蛹{農(nóng)民工子女入學(xué)，特別注意考核農(nóng)民工子女入學(xué)后的成長現(xiàn)狀，杜絕僅為政績工程而接納農(nóng)民工子女，接納后卻又放任不管的現(xiàn)象發(fā)生。

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