論村集體走出三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)困境的實(shí)踐路徑

方顏明

摘要：鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民富裕是根本。廣大“三農(nóng)”工作者一直在不懈探索產(chǎn)業(yè)振興道路，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，富裕農(nóng)民。文章對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展下土地資源日漸減少的村集體，分析其產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題和難題，指出其成因受“村集體缺少產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，招商能力不高，締約水平不足”“合作企業(yè)違規(guī)開(kāi)發(fā)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)”“受制于三產(chǎn)地土地用途的開(kāi)發(fā)局限”等因素共同作用。從“完善與經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)需求相適應(yīng)的村集體組織治理制度”“增強(qiáng)用地權(quán)人主體意識(shí)，深度‘嵌入開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施合作監(jiān)督”“增強(qiáng)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，多方面多環(huán)節(jié)避險(xiǎn)”“多策略多手段突破項(xiàng)目開(kāi)發(fā)困境”“用好制度政策，保駕護(hù)航三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)”共五方面探討性地提出村集體如何走出三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)困境，重建產(chǎn)業(yè)地回歸理性開(kāi)發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)村集體與企業(yè)利益雙贏。

關(guān)鍵詞：安置留用地；產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)；組織治理；困境；風(fēng)險(xiǎn)；主體意識(shí)

鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民富裕是根本。圍繞著鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民富?！敝畠?nèi)涵， 廣大“三農(nóng)”工作者一直在不懈探索產(chǎn)業(yè)振興道路，挖掘農(nóng)民增收途徑，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（后簡(jiǎn)稱“村集體”）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，離不開(kāi)自身資產(chǎn)資源的要素基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化背景下土地資源日漸減少的村集體，土地被國(guó)家征用后的失地農(nóng)民集體，已脫離土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴因土地被征用后獲得的產(chǎn)業(yè)安置用地資源，其經(jīng)濟(jì)收入則形成集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源的主要支撐。隨著城市的發(fā)展，開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)安置用地資源對(duì)于保障村集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了重要作用，但由于多方面原因，部分安置留用地得不到合理開(kāi)發(fā)，或開(kāi)發(fā)進(jìn)程長(zhǎng)期停滯，造成村集體經(jīng)濟(jì)增收困難、農(nóng)民利益受損。對(duì)產(chǎn)業(yè)地不合理開(kāi)發(fā)之硬傷，“望、聞、問(wèn)、切”尋“方”研究解決村集體經(jīng)濟(jì)增收保障村民生活長(zhǎng)久之計(jì)、保護(hù)企業(yè)合法開(kāi)發(fā)權(quán)利與解決政府民生之憂，是政府、村集體、企業(yè)三者共同面臨的重要經(jīng)濟(jì)課題。

本文以南寧市A街道失地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為例，分析其產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題，從引導(dǎo)村集體充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)在動(dòng)能為視角，探討性地提出建議，希望為村集體探索走出產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)困境提供更多的實(shí)踐思路。

一、土地資源及現(xiàn)狀

（一）土地資源

在20世紀(jì)90年代末，隨著國(guó)家高新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)需要，政府規(guī)模征用農(nóng)村集體土地，各村集體土地慢慢減少至少量或無(wú)農(nóng)業(yè)地。按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置政策中關(guān)于拓寬農(nóng)民安置途徑的規(guī)定，政府安排給村集體產(chǎn)業(yè)安置留用地，每個(gè)村民獲得安排1次產(chǎn)業(yè)地，人均不超過(guò)40平方米指標(biāo)。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)安置留用地用途，政府提出了 “可以在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，或者以建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式創(chuàng)辦企業(yè)，禁止用于商品住宅開(kāi)發(fā)”的政策要求，當(dāng)?shù)卮迕窳?xí)慣稱之為三產(chǎn)地。村集體開(kāi)發(fā)三產(chǎn)地，有的選擇將土地出租，有的選擇土地合作開(kāi)發(fā)，以此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，最終完成集體內(nèi)部村民分紅。

（二）產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

村集體依靠開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)地取得收入，收入渠道單一，集體收入主要用于村民分配，留存集體資金積累少，無(wú)足夠資金自主開(kāi)發(fā)利用三產(chǎn)地。因此轉(zhuǎn)讓產(chǎn)業(yè)地使用權(quán)或以土地使用權(quán)作價(jià)入股合作建房的開(kāi)發(fā)模式，是眾多村集體不二之選。土地出租模式，以土地使用權(quán)出租，每年獲取固定的土地租金收入，租期多在40年以下。土地合作開(kāi)發(fā)模式（又叫合作開(kāi)發(fā)建房、聯(lián)合開(kāi)發(fā)建房），村集體以土地使用權(quán)入股合作，合作企業(yè)負(fù)責(zé)出資建設(shè)房子，按合同約定村民人均獲得60m2面積的房產(chǎn)，村集體獲得幾百平方米或更多的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)單位，余下物業(yè)單位由合作企業(yè)使用支配，合作期多在40～70年不等。截至2022年末，A街道村集體共有安置產(chǎn)業(yè)地210宗，其中已開(kāi)發(fā)的有169宗，占比80%；未開(kāi)發(fā)的有41宗，占比20%。

二、產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)問(wèn)題的根源

（一）村集體缺少產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，招商能力不高，締約水平不足

首先，村集體選擇合作企業(yè)，往往僅從經(jīng)濟(jì)利益額回報(bào)方面去選擇企業(yè)，忽視了通過(guò)實(shí)地考察對(duì)方成功項(xiàng)目或其他渠道去鑒別合作企業(yè)的資質(zhì)與規(guī)模實(shí)力，給一些空殼企業(yè)投機(jī)的機(jī)會(huì)，拿到土地后伺機(jī)倒騰地皮獲利，沒(méi)有誠(chéng)意開(kāi)發(fā)，往往臨近建設(shè)期或期滿后，土地還是閑置未開(kāi)工。

其次，村集體在簽訂土地開(kāi)發(fā)合同時(shí)缺少開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，未針對(duì)合作企業(yè)就合法合規(guī)開(kāi)發(fā)的前置條件做條款約定，如合同中缺少“房子不能對(duì)外銷售”等約定，以致發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)出售房產(chǎn)時(shí)無(wú)法制約企業(yè)；又如村集體債權(quán)管理意識(shí)薄弱，在合作企業(yè)因自身原因提出轉(zhuǎn)讓產(chǎn)業(yè)地項(xiàng)目給第三人時(shí)，村集體往往沒(méi)有主動(dòng)對(duì)第三人判斷評(píng)估其資質(zhì)與實(shí)力，被動(dòng)接受安排簽署轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目三方合同，復(fù)雜化本集體債務(wù)人結(jié)構(gòu)，加大了后續(xù)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

最后，大部分產(chǎn)業(yè)地的原有土地類型，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批及供地手續(xù)，其過(guò)程涉及審批程序復(fù)雜、收費(fèi)高，村民既不懂辦證又怕無(wú)力負(fù)擔(dān)高額土地費(fèi)用，因此在締約中僅約定配合開(kāi)發(fā)商辦理用地和項(xiàng)目所有手續(xù)。開(kāi)發(fā)商往往僅辦理用地手續(xù)就開(kāi)建，甚至未開(kāi)工就敢憑著一張土地總平圖對(duì)外銷售房子。而村集體實(shí)在不懂用地報(bào)批、項(xiàng)目報(bào)建的政策要求，自然無(wú)法早期介入及阻止開(kāi)發(fā)商違規(guī)行為，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步蔓延。

（二）合作企業(yè)違規(guī)開(kāi)發(fā)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

1. 政策風(fēng)險(xiǎn)。按產(chǎn)業(yè)安置留用地相關(guān)政策，三產(chǎn)地上合作建房，限于村集體及其成員享有房產(chǎn)權(quán)利，不能對(duì)外出售；另外按合同約定由合作企業(yè)自持的房產(chǎn)物業(yè)也不能包裝成“商品房”對(duì)外出售。合作企業(yè)為了獲取更多利益，違規(guī)將在建項(xiàng)目包裝成“商品房”對(duì)外出售。受到政府部門制止后，合作企業(yè)繼續(xù)開(kāi)發(fā)意愿動(dòng)搖，甚至跑路，項(xiàng)目長(zhǎng)期停工。村民應(yīng)得安置房產(chǎn)落空，外來(lái)購(gòu)房者“錢房?jī)煽铡?，各種社會(huì)穩(wěn)定事件頻發(fā)。另外，受村民對(duì)產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)回報(bào)方式的偏好所影響，相比于固定每年租金分紅，多數(shù)村民更偏好獲取分配一次性安置房產(chǎn)，刺激了合作企業(yè)傾向于開(kāi)發(fā)小三產(chǎn)房。

2. 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。為了追求更多利益，合作企業(yè)罔顧項(xiàng)目工程原有設(shè)計(jì)與規(guī)劃方案，違法超容擴(kuò)建、加建，建筑安全隱患大。三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)有20余年，在2019年前少有政府層面關(guān)于產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)利用相應(yīng)制度和監(jiān)管措施，加上監(jiān)管力量薄弱，不容易早期發(fā)現(xiàn)與介入。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在建工程往往已進(jìn)入主體建設(shè)后期，企業(yè)投入了大量的建設(shè)資金，企業(yè)往往不配合政府落實(shí)整改要求，導(dǎo)致工程長(zhǎng)期陷入停擺狀態(tài)。

（三）受制于三產(chǎn)地土地用途的開(kāi)發(fā)局限

因政策受限三產(chǎn)地不能開(kāi)發(fā)普通商品房，地塊分散且面積多“迷你”（近92%的三產(chǎn)地用地面積在15畝以下），難以吸引到國(guó)企或有大實(shí)力民企，只能引進(jìn)實(shí)力一般小企業(yè)，也意味著其帶來(lái)的合作開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)大些。

（四）受房地產(chǎn)市場(chǎng)收緊下行的影響

房地產(chǎn)業(yè)受“房住不炒”“三條紅線”等政策調(diào)控收緊下行，房?jī)r(jià)持續(xù)下跌，居民購(gòu)房意愿下降，市場(chǎng)交易低迷。外部市場(chǎng)的低迷波及了村集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是合作企業(yè)融資籌措建設(shè)資金，或是出租經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)物業(yè)，都面臨著更多的市場(chǎng)困難。

（五）新冠疫情對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的影響

新冠疫情下實(shí)施管控區(qū)、封控區(qū)、全員核酸等措施，限制了外來(lái)人員流入，也限制了物流業(yè)、旅游文化娛樂(lè)業(yè)內(nèi)市場(chǎng)主體正常營(yíng)業(yè)，本地村（居）民謹(jǐn)慎選擇剛需性消費(fèi)，這對(duì)于產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)為飯店、賓館、寫(xiě)字樓、影城一類的村集體沖擊較大，經(jīng)營(yíng)慘淡；開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為加油站、菜市、汽車銷售的村集體則影響較少。

三、突破開(kāi)發(fā)困境的思路與對(duì)策

進(jìn)入2023年，隨著新冠疫情管控逐步放開(kāi)，各行業(yè)加快復(fù)蘇，房地產(chǎn)市場(chǎng)回暖，居民消費(fèi)升溫，關(guān)乎村集體產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)利用的政策制度也在不斷完善。村集體應(yīng)抓住契機(jī)，樹(shù)立信心，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)思維，多策略解決開(kāi)發(fā)問(wèn)題，多手段突破項(xiàng)目停工爛尾的困境。

（一）完善與經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)需求相適應(yīng)的村集體組織治理制度

三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)，是村集體參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全新領(lǐng)域，對(duì)村集體組織治理、經(jīng)濟(jì)管理手段提出了更高要求，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與強(qiáng)“招商”穩(wěn)“開(kāi)發(fā)”的考量下，迫切需要農(nóng)民要轉(zhuǎn)型（新型職業(yè)農(nóng)民），制度要適應(yīng)（經(jīng)營(yíng)管理）。村集體（如村民委員會(huì)、村民小組）其組織治理的制度基礎(chǔ)“村規(guī)民約”，早在十幾年前訂立，在土地承包管理、宅基地分配、“一事一議”形成、成員身份確認(rèn)等集體自治范疇內(nèi)發(fā)揮了積極作用。隨著村集體由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向發(fā)展產(chǎn)業(yè)地經(jīng)濟(jì)后，原有村規(guī)民約已不能滿足村集體三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)管理需求，如村民集體意識(shí)的薄弱和村集體治理規(guī)約中缺少監(jiān)督性、約束性的內(nèi)容，在外難以抗衡強(qiáng)勢(shì)企業(yè)甚至被企業(yè)牽制共同對(duì)抗政府監(jiān)管工作，在內(nèi)難以約束集體代表人為一己私利在合作糾紛中偏袒維護(hù)企業(yè)而損害集體利益。因此發(fā)展完善《村規(guī)民約》，補(bǔ)充與發(fā)展為解決集體開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)矛盾相適應(yīng)的規(guī)約內(nèi)容，保持村集體組織治理制度的活性，有助于穩(wěn)定集體內(nèi)部信任，有利于解決產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的實(shí)際矛盾。以服務(wù)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前村集體組織治理難題，如存在集體代表人權(quán)利缺少制約、代表人不作為、民主集中意見(jiàn)難以形成等問(wèn)題，有針對(duì)性地調(diào)整《村規(guī)民約》，使之不斷契合村集體經(jīng)濟(jì)管理中經(jīng)濟(jì)理念塑造和能力建設(shè)的內(nèi)在需求。

首先，制約集體代表人、其他特定人員的權(quán)限和行為。一是明確集體代表人的代表權(quán)限和給付報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)條件。二是約定集體代表人及其家屬不得與合作企業(yè)發(fā)生合伙關(guān)系、借貸關(guān)系、合作關(guān)系等不利于村集體的行為；約定集體代表人違反約定或怠于行使代表人責(zé)任給村集體造成重大損失的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任及補(bǔ)救措施。三是約定為保證民主表決有效集中，明確村民在表決中的具體回避情形，如村民受聘為合作企業(yè)員工的，不能參加與合作企業(yè)有關(guān)的表決事項(xiàng)；村民作為村集體資產(chǎn)資源項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)人的也不能參加相關(guān)承包方案的表決等。

其次，明確村務(wù)監(jiān)督代表的監(jiān)督工作和要求，基于維護(hù)村集體利益延伸性地授予村務(wù)監(jiān)督代表在特定情形下負(fù)有組織村民會(huì)議、代為村集體提起訴訟的權(quán)限。

最后，完善特定情形下村民會(huì)議的召集約定（特定情形，指村集體面臨訴訟等不利情形）。如集體代表人不能召集的，由村務(wù)監(jiān)督代表負(fù)責(zé)召集；村務(wù)監(jiān)督代表不能召集的，占一定比例的成年村民可以發(fā)起召集村民會(huì)議。

（二）增強(qiáng)用地權(quán)人主體意識(shí)，深度“嵌入”開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施合作監(jiān)督

村集體片面追求產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生價(jià)值量的多少，缺失經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)控思維，常常相信企業(yè)的各種利益承諾以及企業(yè)“全權(quán)負(fù)責(zé)、能搞定一切”類似論調(diào)，成就了企業(yè)在產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)中處于主導(dǎo)締約、主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的強(qiáng)勢(shì)地位。從合同締約，從村集體在今后合作中對(duì)話、抗衡企業(yè)方面處于劣勢(shì)已是不爭(zhēng)事實(shí)。為建立合作關(guān)系平等主體地位，有效維護(hù)產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)利益，村集體應(yīng)增強(qiáng)用地權(quán)人主體意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)覺(jué)悟，深度“嵌入”產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施合作監(jiān)督。

首先，選擇合作企業(yè)之際，村集體不但要考量在產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)中獲取的經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值，還要判斷在達(dá)成利益價(jià)值目的下是否已經(jīng)具備實(shí)施經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)必需的基礎(chǔ)條件，如企業(yè)開(kāi)發(fā)資質(zhì)、資金實(shí)力、開(kāi)發(fā)模式是否具有合規(guī)合法性等，綜合考量后選擇合格的合作企業(yè)。

其次，在產(chǎn)業(yè)地報(bào)批工程報(bào)建環(huán)節(jié)，村集體多是在合同中約定配合企業(yè)辦理用地報(bào)批工程報(bào)建手續(xù)。其中，村集體不僅配合企業(yè)辦理，還要督促企業(yè)辦理全部手續(xù)。相關(guān)權(quán)利證書(shū)，應(yīng)明確由用地權(quán)人即村集體保管。對(duì)于已辦妥的產(chǎn)業(yè)地相關(guān)權(quán)利證書(shū)，村集體應(yīng)及時(shí)向合作企業(yè)索回，避免合作企業(yè)違規(guī)抵押土地權(quán)證進(jìn)行融資而引發(fā)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。另外，村集體作為用地權(quán)人，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待授權(quán)企業(yè)將產(chǎn)業(yè)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)他人的做法，避免復(fù)雜化村集體的合作人關(guān)系，規(guī)避由此帶來(lái)更多的不確定性開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，在產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)中，村集體對(duì)企業(yè)進(jìn)行合作監(jiān)督，并非對(duì)企業(yè)合法開(kāi)發(fā)活動(dòng)的干涉干擾，而是村集體作為合同當(dāng)事人為保障自身權(quán)益行使的必要手段，在發(fā)現(xiàn)因企業(yè)開(kāi)發(fā)行為可能引起或已經(jīng)造成集體經(jīng)濟(jì)利益受損的不利情形下，能夠及時(shí)對(duì)話、制約企業(yè)，這也是村集體作為用地權(quán)人基于保障合同權(quán)益目的下在合同履行中應(yīng)有的主體意識(shí)正常表達(dá)與運(yùn)用。

（三）增強(qiáng)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，多方面多環(huán)節(jié)避險(xiǎn)

1. 堅(jiān)持收益和風(fēng)險(xiǎn)相匹配原則。合理確定產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)預(yù)期價(jià)值，謹(jǐn)慎評(píng)估開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，是降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的前提。村集體應(yīng)在“雙贏”基礎(chǔ)上堅(jiān)持穩(wěn)健開(kāi)發(fā)及經(jīng)濟(jì)利益可持續(xù)的開(kāi)發(fā)目標(biāo)，不追求短期利益最大化，綜合考量風(fēng)險(xiǎn)水平，擇優(yōu)選取開(kāi)發(fā)方案。法律有規(guī)定，超過(guò)20年的租賃合同不受法律保護(hù)。如村集體在權(quán)衡超20年合同租賃期的開(kāi)發(fā)方案時(shí)，不但要考慮預(yù)期帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要衡量超期后合同履行不受法律保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。又如合作建房模式下，村集體僅以產(chǎn)業(yè)地使用權(quán)作價(jià)入股，合作企業(yè)完全承擔(dān)建設(shè)資金并負(fù)責(zé)建設(shè)。村集體要謹(jǐn)慎考量合作人的實(shí)力風(fēng)險(xiǎn)，除了考慮集體預(yù)期獲得的房產(chǎn)物業(yè)總量（價(jià)值），更要判斷對(duì)方是否具有開(kāi)發(fā)資質(zhì)相匹配的資金實(shí)力、融資能力等。

2. 在締約中完善合同風(fēng)險(xiǎn)管控條款的約定，是降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。以往產(chǎn)業(yè)地合作開(kāi)發(fā)，村集體把土地交付給合作企業(yè)，企業(yè)負(fù)責(zé)辦理用地報(bào)批項(xiàng)目報(bào)建并組織建設(shè)，村集體全程沒(méi)有參與也沒(méi)有監(jiān)督。在合作企業(yè)無(wú)力支付工程債務(wù)或退還外部人員購(gòu)房款等不利情況下，作為合作關(guān)系的村集體可能陷入共同負(fù)擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此合同締約中需要完善相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管控條款。

一是約定項(xiàng)目必須辦理用地報(bào)批項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)后方能施工及違約對(duì)應(yīng)責(zé)任。二是約定合作企業(yè)不能以合作建房（或其他方式）將在建房產(chǎn)出售給外部個(gè)人（或企業(yè)）及違約對(duì)應(yīng)責(zé)任。三是約定按照項(xiàng)目工程原有設(shè)計(jì)與規(guī)劃方案建設(shè)，及違規(guī)超容擴(kuò)建、加建等相應(yīng)違約責(zé)任。四是為保障產(chǎn)業(yè)地項(xiàng)目整個(gè)商業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境穩(wěn)定，約定合作企業(yè)自持房產(chǎn)部分的最低自持年限及違約對(duì)應(yīng)責(zé)任。五是約定項(xiàng)目經(jīng)綜合竣工驗(yàn)收合格后方能交付給村集體及違約對(duì)應(yīng)責(zé)任。六是約定合作企業(yè)要轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，或轉(zhuǎn)讓超期未完工項(xiàng)目的，須經(jīng)村集體同意后才能轉(zhuǎn)讓，但不能免除對(duì)應(yīng)違約責(zé)任（如超期建設(shè)違約責(zé)任）。

合同履行中，村集體要對(duì)開(kāi)發(fā)過(guò)程實(shí)施合作監(jiān)督，直面問(wèn)題、挖掘風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取早發(fā)現(xiàn)早介入，并主動(dòng)配合政府部門監(jiān)管工作。

3. 謹(jǐn)慎對(duì)待合作建房模式下利益兌現(xiàn)方案。該模式下，合作企業(yè)往往拋出村民可自由選擇“要錢”“要房”兩種利益兌現(xiàn)方案?！耙X”指建設(shè)開(kāi)始時(shí)就拿到了收益，“要房”指待項(xiàng)目竣工交付后才能分配房產(chǎn)。開(kāi)發(fā)合同履行中，不能完全避免項(xiàng)目爛尾或其他村集體利益重大受損的風(fēng)險(xiǎn)，村集體有可能走司法途徑維護(hù)合同利益。如果在村集體內(nèi)部未形成法定條件下的多數(shù)集中意見(jiàn)，就難以走司法途徑維權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中 “要錢”的且已兌現(xiàn)了的村民往往不關(guān)心開(kāi)發(fā)糾紛，不支持“要房”村民打官司解決問(wèn)題。因此村集體應(yīng)謹(jǐn)慎主導(dǎo)村民采取同一種利益兌現(xiàn)方案。

（四）多策略多手段突破項(xiàng)目開(kāi)發(fā)困境

產(chǎn)業(yè)地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中止或爛尾， 村集體像以往“等”合作人自救、 “靠”合作人整改復(fù)工，很難實(shí)現(xiàn)。村集體應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，增強(qiáng) “利益止損”意識(shí)，主動(dòng)出擊，嘗試運(yùn)用債務(wù)重組、和解等策略，積極化解合作分歧，撬動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是涉及訴訟多年的，或涉及多方債權(quán)債務(wù)糾紛的產(chǎn)業(yè)地爛尾工程，在司法判決后存在無(wú)法執(zhí)行的困難下，村集體應(yīng)積極主動(dòng)“對(duì)話”合作企業(yè)、建設(shè)單位等全開(kāi)發(fā)鏈中相關(guān)利益人，運(yùn)用債權(quán)變投資、減讓債務(wù)等手段，重新平衡和分配各方利益，努力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)地恢復(fù)開(kāi)發(fā)。這個(gè)過(guò)程，村集體應(yīng)尋求律師專業(yè)服務(wù)，尤其是具有經(jīng)濟(jì)、融資、破產(chǎn)重組等方面專長(zhǎng)的律師團(tuán)隊(duì)服務(wù)。

（五）用好制度政策，保駕護(hù)航三產(chǎn)地開(kāi)發(fā)

目前就安置留用地開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)管理、安置留用地進(jìn)入建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)平臺(tái)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了相應(yīng)制度政策，從開(kāi)發(fā)源頭及貫穿全開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，是遏制產(chǎn)業(yè)地亂開(kāi)發(fā)、促進(jìn)有序開(kāi)發(fā)的治本之策，其意義重大、實(shí)踐性強(qiáng)。對(duì)于尚未開(kāi)發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)地，或解除原合同后重新開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)地，在政府制度政策的導(dǎo)向下，將迎來(lái)規(guī)范良好的開(kāi)發(fā)前景。

如青秀區(qū)南湖街道三屋園藝場(chǎng)在3年前主動(dòng)尋求某國(guó)企公司建立開(kāi)發(fā)合作，在青秀區(qū)政府指導(dǎo)下，2023年2月成功地把1宗約47畝安置留用地通過(guò)南寧市土地二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓給國(guó)企公司，以安置合作、建設(shè)合作關(guān)系開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)地，建立了村集體在政府指導(dǎo)與助推下通過(guò)市場(chǎng)化配置方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)地規(guī)范開(kāi)發(fā)的成功路徑。三屋園藝場(chǎng)47畝安置留用地入市，是南寧農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革工作中首例實(shí)踐，正確表達(dá)了產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)中如何實(shí)現(xiàn)村集體、企業(yè)雙方利益共贏的實(shí)踐路徑，為引領(lǐng)示范帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)規(guī)范與良性發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)，選擇政府制度導(dǎo)向下的開(kāi)發(fā)方向與模式，走農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑，是有效實(shí)現(xiàn)村集體與企業(yè)兩者利益訴求的正確出路。因此村集體應(yīng)遵循政府制度政策，主動(dòng)將產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)活動(dòng)完整置于制度政策框架內(nèi)實(shí)施。首先，村集體主動(dòng)申請(qǐng)報(bào)批開(kāi)發(fā)用地，在城區(qū)政府指導(dǎo)下擬定安置方案、安置物業(yè)的建設(shè)要求、安置合作協(xié)議書(shū)和建設(shè)合作協(xié)議書(shū)并公告。其次村集體摒棄以往“由企業(yè)上門主導(dǎo)開(kāi)發(fā)締約”的做法，在城區(qū)政府指導(dǎo)下通過(guò)公開(kāi)方式選定合作方，為產(chǎn)業(yè)地合規(guī)開(kāi)發(fā)“起好步”。再者村集體把貫穿產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)的整個(gè)過(guò)程納入村集體、政府、合作人在內(nèi)的三方履約監(jiān)管協(xié)議中，在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)、銷售等全環(huán)節(jié)，接受城區(qū)政府指導(dǎo)與監(jiān)督，最大程度地降低開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，早日實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

四、結(jié)語(yǔ)

基于村集體作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)活動(dòng)的實(shí)踐主體之視角，在村集體產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)實(shí)踐樣態(tài)基礎(chǔ)上研究村集體突破產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)困境的思路與對(duì)策，是對(duì)當(dāng)前“三農(nóng)”課題重要實(shí)踐的積極回應(yīng)。重塑安置留用地良好開(kāi)發(fā)業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，功在當(dāng)代，惠及后代。村集體作為產(chǎn)業(yè)地所有人，應(yīng)樹(shù)立經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的理念，以時(shí)不我待之緊迫，運(yùn)用多策略多手段突破開(kāi)發(fā)難題、解決開(kāi)發(fā)問(wèn)題，推動(dòng)集體產(chǎn)業(yè)地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)向好轉(zhuǎn)變、向穩(wěn)發(fā)展，保障村民收入持續(xù)增長(zhǎng)，不斷增加村民的幸福感與獲得感。

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（作者單位：南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)心圩街道辦事處）