就業(yè)促進視角下我國社會救助制度的演進、問題與優(yōu)化

羅微 楊雯 許薇

［摘 要］ ?從就業(yè)促進的視角審視，改革開放以來我國社會救助制度的發(fā)展經歷了四個發(fā)展階段，“以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)”是社會救助制度發(fā)展的新趨勢。當前，社會救助制度自身仍然存在“抑制就業(yè)”的內在障礙。比如，福利捆綁式的救助方式削弱了救助對象的就業(yè)動力；補差制的救助方式降低了救助對象的就業(yè)積極性；就業(yè)救助政策因缺乏針對性而效果不佳；救助職能分散導致救助對象就業(yè)救助缺乏統(tǒng)籌管理等。有必要進一步優(yōu)化社會救助相關制度設計，使其既能給救助對象提供必要的生活保障，又能更好地發(fā)揮其對有勞動能力救助對象的就業(yè)促進作用。

［關鍵詞］ ?就業(yè)促進；社會救助；制度演進

［中圖分類號］ ??D632.1 ［文獻標識碼］ A

［文章編號］ 2095-7416（2023）02-0001-10

一、引言

社會救助制度是我國社會保障體系中保障國民生活的最后一道防線，其對具備一定勞動能力的救助對象就業(yè)的影響，不僅關系到制度本身的可持續(xù)性，還關系到再分配的公平與公正。黨的二十大報告指出，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強化就業(yè)優(yōu)先政策，健全就業(yè)公共服務體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶，消除影響平等就業(yè)的不合理限制和就業(yè)歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發(fā)展的機會。對于具備一定勞動能力的社會救助對象來說，只有激發(fā)自我發(fā)展的積極性，提升就業(yè)能力，實現更高質量的就業(yè)，才能徹底地實現脫貧，避免陷入救助陷阱［1］。

20世紀90年代以來，隨著我國城市低保制度的建立，圍繞社會救助對象特別是低保對象就業(yè)這一主題的研究逐漸顯現?？傮w來看，相關學者的研究主要集中在兩個方面：一是提倡推動社會救助對象就業(yè)的理念。例如，李秉文通過比較研究證明“全民就業(yè)”優(yōu)于“全民低?！保J為要逐步構建起“全民就業(yè)”式的社會救助模式，通過能力救助充分調動救助對象的積極性［2］；張浩淼提出要平衡就業(yè)與救助之間的關系，從“協(xié)調”的視角認識兩者的關系，從而使救助對象實現更有效的就業(yè)［3］；蘭劍、慈勤英提出通過適當調整現行的反福利依賴政策、破解“能力貧困”問題，援助就業(yè)困難的低保對象就業(yè)［4］；侯斌基于對城市低保對象再就業(yè)情況的考察，指出要明確發(fā)展型的救助理念，實施積極的就業(yè)政策來提高有勞動能力低保受助者的獲得感［5］。二是從就業(yè)救助的角度思考如何推動救助對象就業(yè)。例如，詹國旗提出要不斷完善就業(yè)救助的“激活機制”與“工作福利機制”，促使我國的就業(yè)救助方式向造血型的方向轉化［6］；王燊成提出要完善就業(yè)救助的完整性與獨立性，發(fā)揮其就業(yè)保護功能，促進就業(yè)公平的逐步實現［7］；張浩淼、仲超通過對比典型福利國家工作福利改革的實踐，提出要明確工作福利的適用性進而為就業(yè)救助的實施提供參考和依據［8］。已有研究在推動有勞動能力救助對象就業(yè)的理念方面達成了共識，并主要從就業(yè)能力提升和就業(yè)機會創(chuàng)造等角度提出了一些就業(yè)促進的措施［9-10］。但鮮有研究全面審視社會救助制度自身存在的就業(yè)障礙，導致無法全面考察限制救助對象就業(yè)的相關因素。因此，本文從就業(yè)促進的視角對我國的社會救助制度的演進及存在的問題進行分析，尋求優(yōu)化社會救助制度的對策，為更好地推動社會救助對象就業(yè)提供理論依據。

二、就業(yè)促進視角下我國社會救助制度的演進

新中國成立之初，社會救助主要圍繞災民等弱勢群體或邊緣群體開展，救助的方式主要為應急性救助和臨時性救助［11］。作為社會保障組成項目之一的社會救助實施范圍比較有限。第一屆全國人大三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》標志著農村“五保”制度的正式建立。在城市地區(qū)，則是針對“三無”對象提供必要的生活救助。總體上來看，改革開放之前我國社會救助制度的常規(guī)項目就是農村“五?！敝贫群统鞘小叭裏o”人員生活保障制度，以及面向受災居民的自然災害救助制度。

改革開放之后，隨著我國社會保障制度的不斷發(fā)展，社會救助制度也發(fā)生了較大變化。以就業(yè)促進為視角，社會救助制度經歷了“無就業(yè)要求、支持性措施促進就業(yè)、限制性措施促進就業(yè)、制度優(yōu)化促進就業(yè)”四個發(fā)展階段。

（一）對救助對象無就業(yè)要求階段（1978年—1992年）

這一階段我國仍然處在計劃經濟末期，盡管改革開放之后，社會保障制度有了一些新的改革動向，但城鄉(xiāng)社會救助制度涵蓋的主要對象仍然以農村“五?！睂ο蟆⒊鞘小叭裏o”人員和受災人員為主。

這一階段社會救助制度呈現出以下特點：（1）社會救助范圍窄。社會救助關注的主要是城市和農村中的少數貧困群體和弱勢群體，他們由于缺乏勞動能力難以實現就業(yè)或參加勞動，同時又缺乏來自其他家庭成員的有效支持，從而陷入生活無著落的狀態(tài)。（2）社會救助水平低。受制于總體經濟發(fā)展水平較低這一客觀條件，各級財政難以提供充裕的保障資金，因此救助的總體水平較低。（3）社會救助內容單一。主要的救助方式是采取城鄉(xiāng)差異化的定期定量救助。這一階段，社會救助對象普遍缺乏勞動能力，救助的主要目標是滿足受助群體的生存需求，維護社會公平［12］。因此，社會救助制度中也就不存在與就業(yè)促進有關的安排。

（二）以支持性措施促進救助對象就業(yè)階段（1993年—2002年）

黨的十四大之后，隨著國有企業(yè)改革的深入推進，出現了大量下崗和失業(yè)工人，這些工人失去了工資和原本依托單位可以獲得的社會保險、職工福利等社會保障待遇，成為城市新生貧困群體［13］。以“三無”人員為主要保障對象的傳統(tǒng)城市救助制度無法為城市新生貧困群體提供有效救助，社會救助制度改革迫在眉睫。

1993年，上海市率先在全國建立最低生活保障制度，救助范圍突破了傳統(tǒng)的“三無”救助對象，將有一定勞動能力的困難職工及其家屬納入了救助范圍。1994年，第十次全國民政會議提出“對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”的改革目標［14］。1997年，《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》發(fā)布，標志著城市低保制度在我國正式建立。

為了通過實現就業(yè)以更好地解決下崗失業(yè)人員及其家屬的基本生活問題，1998年，《中共中央 國務院關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》指出，將發(fā)展第三產業(yè)和社區(qū)居民服務業(yè)作為下崗職工就業(yè)的主要方向；組織下崗職工參與公共工程建設；做好下崗職工基本生活保障和最低生活保障制度的銜接等。2002年，原勞動和社會保障部《關于貫徹落實中共中央 國務院關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知若干問題的意見》將“享受最低生活保障待遇、且登記失業(yè)一年以上的城鎮(zhèn)其他就業(yè)轉失業(yè)人員”界定為可申領《再就業(yè)優(yōu)惠證》的四類人員之一，可享有“小額擔保貸款、社會保險補貼、公益崗位”等系列再就業(yè)扶持政策。

這一時期，社會救助對象的就業(yè)問題開始引起社會各界關注，針對社會救助群體的就業(yè)促進政策逐漸增加，并呈現如下特點：（1）再就業(yè)扶持政策較為全面。政府提出的針對下崗失業(yè)人員的再就業(yè)服務包括開發(fā)公益性崗位、開展職業(yè)培訓、提供就業(yè)信息等。（2）強調發(fā)揮基層單位的作用。通過政策梳理可以發(fā)現，政府所采取的再就業(yè)扶持政策，大都依托街道（鎮(zhèn)）和基層社區(qū)開展。（3）注重發(fā)揮市場力量。本階段政策中多次提出鼓勵下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)或從事個體經營。（4）鼓勵多個主體提供就業(yè)服務。鼓勵企業(yè)、再就業(yè)服務中心、公共服務平臺、社區(qū)以及個體勞動者協(xié)會等參與下崗失業(yè)人員的再就業(yè)扶持［15］。

（三）以限制性措施促進有勞動能力受助者就業(yè)階段（2003年—2012年）

黨的十六屆三中全會做出的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對就業(yè)問題做出了重要部署：把擴大就業(yè)放在經濟社會發(fā)展更加突出的位置，實施積極的就業(yè)政策，努力改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。同時完善就業(yè)服務體系，加強職業(yè)教育和技能培訓，幫助特殊困難群體就業(yè)［16］。由此可見，黨和政府對擴大整個社會的就業(yè)規(guī)模以及特殊困難群體就業(yè)都高度重視。

2007年，我國建立了農村最低生活保障制度?！秶鴦赵宏P于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》提出，農村低保要與扶貧開發(fā)、促進就業(yè)搞好銜接?？梢?，有勞動能力低保對象的就業(yè)問題在農村低保制度運行中同樣受到關注。2012年《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》提出：鼓勵積極就業(yè)，加大對有勞動能力最低生活保障對象的就業(yè)扶持力度；申請最低生活保障時，應當先到當地公共就業(yè)服務機構辦理失業(yè)登記。一些地方政府也開始采取限制性措施激勵救助對象積極就業(yè)，明確提出社會救助對象應參加公益勞動、就業(yè)培訓等要求。如，2006年1月1日起實施的《廣州市城鎮(zhèn)最低生活保障救濟人員參加公益勞動規(guī)定》提出：城鎮(zhèn)最低生活保障救濟人員應當參加公益勞動；如果一個月內有兩次不參加公益勞動的，經批評教育無效后取消低保。湖北省荊門市等多地要求失業(yè)低保對象應及時進行失業(yè)登記，并自覺接受職業(yè)介紹和就業(yè)培訓等就業(yè)服務。

由此可見，為激勵社會救助對象就業(yè)，“將社會救助待遇與就業(yè)掛鉤”是本階段社會救助對象相關就業(yè)促進政策的鮮明特點，具體表現為以下兩點：（1）將辦理失業(yè)登記作為申請城市低保待遇的前置條件。由于現實中，社會救助主要由民政部門負責，就業(yè)促進（包含就業(yè)救助）主要由人力資源社會保障部門負責，在部門間缺乏及時信息交流的情況下，人力資源社會保障部門難以準確掌握低保對象的就業(yè)情況，就業(yè)救助也就難以及時、精準地覆蓋到失業(yè)低保對象。因此，“將辦理失業(yè)登記作為申請城市低保待遇的前置條件”有助于人力資源社會保障部門及時、準確地了解低保對象就業(yè)狀況，根據低保對象的實際情況提供有效的就業(yè)救助。（2）將有勞動能力者參加公益勞動作為持續(xù)享有低保待遇的條件。參加公益勞動有助于保持有勞動能力低保對象的工作慣性，防止長期不就業(yè)產生“惰性”思維；有助于提高受助者的社會參與度，防止因貧困和失業(yè)而產生社會隔離；也有助于避免社會公眾對低保對象產生“不勞而獲”的錯覺。

（四）以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)階段（2013年至今）

2013年，習近平總書記首次提出“精準扶貧”的理念，社會救助成為兜底脫貧的重要依托。有勞動能力社會救助對象的就業(yè)問題進一步引起了政府的重視。2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）專門針對就業(yè)救助做出了相關規(guī)定：通過貸款貼息、社會保險補貼等辦法，對有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的低保人員給予就業(yè)救助；對申請就業(yè)救助的人員提供職業(yè)指導、崗位信息咨詢等就業(yè)服務；在低保家庭成員有勞動能力的前提下，采取措施保證家庭中至少有一人就業(yè)等。相較于《勞動法》中提出的“國家通過促進經濟和社會發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴大就業(yè)機會”“鼓勵興辦產業(yè)或者拓展經營，增加就業(yè)”，以及“婦女享有與男子平等的就業(yè)權利”等一般性就業(yè)促進舉措，《辦法》將就業(yè)救助與最低生活保障、住房救助、教育救助等多種救助措施放在同一個法規(guī)框架中，體現出了給予救助對象更多針對性就業(yè)促進舉措的導向。這有助于各級政府及相關職能部門更加重視救助與就業(yè)之間的積極融合，為有勞動能力的救助對象提供滿足其基本生存所需的生活救助的同時，更加重視通過就業(yè)救助實現自食其力，逐步擺脫貧困。在該《辦法》的基礎上，《國務院關于印發(fā)“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕10號）提出：加強社會救助與就業(yè)聯(lián)動，對實現就業(yè)的低保對象，在核算其家庭收入時，可扣減必要的就業(yè)成本，并通過“低保漸退”等措施，增強其就業(yè)意愿和就業(yè)穩(wěn)定性。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革完善社會救助制度的意見》提出，為社會救助對象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務，對已就業(yè)的低保對象，除“在核算其家庭收入時扣減必要的就業(yè)成本”，還可以在其家庭成員人均收入超過當地低保標準后給予一定時間的漸退期。

綜上所述，“以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)”是本階段促進救助對象就業(yè)相關舉措的顯著特點，具體表現在兩個方面：（1）通過“扣減就業(yè)成本”、實施“低保漸退”等措施，減少實現就業(yè)與獲得救助之間的潛在沖突，激發(fā)救助對象就業(yè)的內生動力，提高救助對象就業(yè)的積極性、主動性，實現二者的良性互動。（2）對包括低保對象在內的就業(yè)困難群體實施精準“就業(yè)救助”得到了普遍認同?！暗捅＜彝ブ杏袆趧幽芰Φ某蓡T至少有一人就業(yè)”“公益性崗位托底”等措施使特殊就業(yè)困難群體能夠得到更有效的就業(yè)幫扶，提高就業(yè)的可能性。

三、就業(yè)促進視角下我國社會救助制度存在的問題

通過從就業(yè)促進視角回顧我國社會救助制度的演進過程可以發(fā)現，隨著社會救助對象的擴展以及社會救助制度的不斷完善，政府對救助對象的就業(yè)要求及相關就業(yè)促進政策發(fā)生了顯著變化。從無就業(yè)要求到以支持性措施促進就業(yè)，再到以限制性措施促進就業(yè)，直至以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)。值得注意的是，盡管當前“以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)”的理念在相關政策中已得到一定程度的體現，但現有的社會救助制度還未充分發(fā)揮對救助對象的就業(yè)促進作用，從就業(yè)促進視角審視，可以發(fā)現其仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）“福利捆綁”式的救助方式削弱了救助對象的就業(yè)動力

盡管專項救助應當是獨立實施的救助項目，但一些地方在專項救助的實施過程中，仍然不同程度地存在“福利捆綁”現象，即各項救助措施全面向低保對象及其家庭傾斜，甚至將“低保資格”作為享受專項救助的前置條件［17］。

對于這種現象形成的原因，一位來自B市的基層民政工作人員在接受我們訪談時解釋道：“盡管當前民政部門認定的低保對象也不敢確保百分之百準確，但是從總體上看，我們已在既有條件下盡最大可能保證低保對象的精準性。所以我們認定的結果，其他部門在實施救助工作時也會拿過來用?！痹谝虿块T間信息不暢導致無法準確核實申請人是否完全符合專項救助條件的情況下，按照“給低保戶至少不會出現大問題”的邏輯實施專項救助很容易形成“福利捆綁”，導致“贏者通吃”。在此情況下，就業(yè)后收入增加可能導致低保對象失去的不僅僅是“低保資格”，甚至還包括專項救助在內的其他救助待遇。因此，“逃避就業(yè)”或“隱瞞就業(yè)”就會較為突出地表現出來，現有的就業(yè)救助手段未能充分實現就業(yè)促進的預期效果［18］。此外，“福利捆綁”式的救助方式也會在一定程度上導致專項救助無法精準實施，一些在教育、醫(yī)療或住房等方面真正有困難的群體無法得到及時有效的救助，影響社會公平。

（二）“補差制”的救助方式降低了救助對象的就業(yè)積極性

最低生活保障制在實施中采取“補差制”，即對于家庭人均收入沒有達到當地低保標準的家庭，按照核定的家庭人均收入與低保標準之間的差額確定具體的待遇標準?！把a差制”意味著如果低保對象就業(yè)收入增加，其低保待遇就會相應下降，下降幅度等同于收入的增加額度［19］；如果就業(yè)收入增加使其家庭人均收入超過低保線，還有可能失去低保資格。因此，盡管一些地方已經采取了核算家庭收入時“扣減必要的就業(yè)成本”這樣的措施，但扣除就業(yè)成本之后的就業(yè)收入仍然會全額計入家庭收入。因此，“扣減必要就業(yè)成本”這一補充性措施尚不能真正改變“補差制”帶來的消極影響。除非低保對象實現了較高質量的就業(yè)，收入能夠明顯高于低保標準，否則以“補差制”的方式實施低保救助很有可能會讓救助對象產生就業(yè)并不會真正增加自身實際收入的錯覺，其就業(yè)積極性也就難以充分調動起來。所以，“補差制”的低保待遇標準確定方式亟須改革。

（三）就業(yè)救助政策因缺乏針對性而效果不佳

就業(yè)救助政策缺乏針對性主要表現在兩個方面：一是目前的就業(yè)救助政策忽視了社會救助對象與其他就業(yè)困難群體之間的差異。當前就業(yè)救助政策包含在就業(yè)促進政策的總體框架中，各級政府出臺的各類就業(yè)促進政策通常會把救助（低保）對象列為重點幫扶的就業(yè)困難群體。但就業(yè)困難群體的范圍通常比較廣泛，如大齡失業(yè)人員、殘疾人、長期失業(yè)人員、失地農民、就業(yè)困難的高校畢業(yè)生等，上述人員年齡、健康、教育、主要就業(yè)障礙以及就業(yè)預期等具體情況也存在差異［20］。把救助（低保）對象與其他就業(yè)困難群體放在一起采取相同的幫扶措施，針對性不強，難以產生積極效果。二是目前的就業(yè)救助政策忽視了社會救助對象之間的差別。即使都是社會救助對象，其年齡、健康、技能等方面的差異也會導致其就業(yè)困難程度的不同。因此，采用“一刀切”的就業(yè)救助措施難以滿足所有就業(yè)困難群體的需求，同樣導致政策有效性不足［21］。

（四）救助職能分散導致救助對象就業(yè)救助缺乏統(tǒng)籌管理

盡管最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、教育救助、就業(yè)救助和受災人員救助等都屬于政府主導的基本救助項目，但管理權限卻分散在不同的職能部門。比如，最低生活保障由民政部門負責，教育救助由教育部門組織，就業(yè)救助則主要由人力資源社會保障部門負責。

在救助職能較為分散、部門間數據共享不夠順暢的情況下，有兩個問題表現得較為突出：一方面，各部門在制定救助政策時，更多的是關注自己負責的救助項目本身該如何更好地實施，對各救助項目與就業(yè)之間的關系以及推動救助對象就業(yè)方面的考慮較少。另一方面，主要負責就業(yè)救助（促進）的人力資源社會保障部門難以精準掌握各類救助對象的具體分布、勞動能力、就業(yè)狀況和就業(yè)需求等，更多情況下人力資源社會保障部門會把社會救助對象放在就業(yè)困難群體的范圍內統(tǒng)一實施管理。顯然，救助管理職能的分散導致上述職能部門無法在統(tǒng)籌管理救助對象就業(yè)、促進實現就業(yè)方面形成有效的合力。

四、就業(yè)促進視角下優(yōu)化我國社會救助制度的建議

推動救助對象就業(yè)，既需要采取有針對性的就業(yè)促進措施，同時也需要不斷優(yōu)化社會救助制度，避免其對救助對象就業(yè)產生抑制作用。當前，我國在“以社會救助制度優(yōu)化促進救助對象就業(yè)”方面已做出了一些積極探索，但由于制度設計仍然存在一定局限，社會救助對救助對象就業(yè)仍然有一定的抑制作用。因此，有必要進一步優(yōu)化社會救助制度設計，使其在給予救助對象必要生活保障的同時，更好地發(fā)揮其對有勞動能力救助對象的就業(yè)促進作用。

（一）嚴格落實專項救助條件，避免“福利捆綁”削弱就業(yè)動力

如前所述，“福利捆綁”式的救助方式會削弱救助對象的就業(yè)動力。不僅如此，“福利捆綁”還會對符合專項救助標準的非低保群體產生“擠出效應”，降低專項救助的精準性和公平性。因此，需要積極推動專項救助與低保資格“解綁”。各專項救助有其自身的功能定位，其保障對象和救助目標各不相同，顯然不宜將專項救助和低保資格畫等號。目前，在各地普遍設立低收入家庭認定（指導）中心、組建大數據管理職能部門的情況下，負責專項救助的職能部門應積極與上述部門進行數據對接，在掌握充分信息的基礎上，嚴格按照專項救助的資格條件進行待遇審批。由此，既可避免“福利捆綁”削弱救助對象的就業(yè)動力，也能夠進一步提高專項救助的公平性和準確性。

（二）優(yōu)化低保待遇認定方式，避免補差制產生的就業(yè)抑制

低保制度按照“補差制”的方式提供救助待遇，這意味著低保對象就業(yè)收入增加的同時，其低保待遇會相應下降，因此，其就業(yè)積極性必然會受到影響。盡管在一些地方核算家庭收入時，會采取“扣減必要的就業(yè)成本”這一措施鼓勵有勞動能力低保對象就業(yè)，但總體來看政策效果并不理想。

低保待遇認定可通過探索實施負所得稅制度①進一步優(yōu)化。該制度通過設置一個合理的稅率（一般在50%左右），使得受助家庭實際被認定的家庭人均收入下降一定數額，相應人均可獲得的救助金額（即人均負所得稅）要明顯高出“補差制”下的救助標準。當低保家庭人均收入（不含低保金）高于低保標準一定比例（如20%—50%），并且能夠持續(xù)一段時間（半年或者一年）之后，再取消其低保資格。

該制度與“扣減必要的就業(yè)成本”這一舉措相比，最大的區(qū)別在于救助對象增加的每部分收入都可以獲得一定程度的抵扣減免，收入增加部分不會完全被救助待遇減少部分抵消，因而救助對象就業(yè)的積極性可以在最大程度上得到保護。

（三）加大崗位開發(fā)力度，增加公益崗位供給

公益崗位是以直接提供崗位的方式向社會救助對象提供就業(yè)援助。受救助對象年齡、學歷、健康等因素的限制，公益崗位往往比就業(yè)培訓有更好的就業(yè)效果［22］。通過幫扶上崗、兜底安置，公益崗位不但能夠為社會救助對象提供收入來源、保障基本生活需要，還能使他們更好地融入和服務所在社區(qū)，讓救助對象在獲得工作薪酬的同時，收獲社會公眾的認同和尊重。

在公益崗位開發(fā)、管理過程中應注意以下幾點：（1）政府應加大公益崗位開發(fā)的財政投入力度。將用于公益崗位開發(fā)的財政補貼資金納入財政預算，以適度補貼形式帶動企事業(yè)單位、社會組織、基層社區(qū)共同開發(fā)公益崗位，提高就業(yè)需求水平［23］。（2）合理設計公益崗位類型。牢牢把握改善社會救助對象生活狀況和服務社區(qū)的雙重目標，按照實際需求設計崗位類型，并為崗位確定工作人員數量、學歷及能力要求，著力開發(fā)治安管理員、文明勸導員等符合社會救助對象特點的公益性崗位。（3）科學管理公益崗位。結合崗位需求，對上崗人員進行有針對性的崗位培訓，幫助其熟悉公益崗位的技能要求和規(guī)章制度，充分挖掘其職業(yè)潛能，提高其專業(yè)化服務水平；設計合理的公益崗位工資標準，制定切實可行的考核辦法、獎懲機制，對在公益崗位上積極履職的人員，可為其適度增加津貼補助力度或延長聘任期限，對考核不合格的人員應及時更換清退，確保公益崗位的經濟社會效益得以充分發(fā)揮。

（四）強化分類施助導向，提高就業(yè)救助的精準性

基于精準扶貧的理念，我國就業(yè)救助需要由“大水漫灌”向“精確滴灌”轉變。鑒于就業(yè)困難群體自身的復雜性，即便均為低保等救助對象，面臨的就業(yè)困難也會有所不同，因此，“分類施助、提高就業(yè)救助的精準性”是就業(yè)救助優(yōu)化的基本方向。（1）對于有一定勞動能力，但自身在尋找工作方面存在較大困難的人員，政府應提供適宜的公益性崗位，經過培訓上崗就業(yè)，使其獲得穩(wěn)定的收入，更好地融入社會。（2）對于具備一定經營管理能力的人員，可通過小額貸款等方式給予一定資金扶持，幫助其尋找合適的小微型自主創(chuàng)業(yè)項目，不僅可以改善自身就業(yè)及貧困狀況，還可能產生積極的外部效應，帶動他人實現就業(yè)。（3）對于部分健康狀況良好、文化程度較高、學習能力較強的救助對象，可通過技能培訓幫助其提高勞動技能，以勝任崗位要求較高、收入也更高的工作。（4）對于家庭成員需要較多日常照料、無法在常規(guī)工作時間工作的救助對象，可幫助其尋找靈活性較強的工作，或者在家庭成員照料方面提供適當支持，減輕救助對象工作的后顧之憂。（5）針對身體狀況欠佳、無法承受繁重工作的人員，為其量身打造符合其身體條件特點的工作，滿足其就業(yè)需求?？傊ㄟ^以上更加精準、更有針對性的措施，促進失業(yè)社會救助對象實現就業(yè)，幫助已就業(yè)的救助對象改善就業(yè)質量。

（五）強化部門間數據共享，提高就業(yè)救助統(tǒng)籌管理能力

救助項目管理權限的分散導致主管就業(yè)的人力資源社會保障部門無法及時準確了解救助對象的就業(yè)狀況及就業(yè)需求，給有的放矢地實施就業(yè)救助帶來了挑戰(zhàn)。針對這一問題，各地可依托大數據管理職能部門、低收入家庭認定（指導）中心打造一個跨部門的社會救助綜合服務平臺，賦予相關職能部門根據工作需要從該平臺提取數據的權限，這將大大提高相關部門實施各項社會救助的效率和精準性。比如，人力資源社會保障部門能夠在救助對象獲得各項救助待遇資格的第一時間準確獲取救助對象的就業(yè)信息和勞動能力狀況，以便提供有針對性的就業(yè)救助服務，盡快幫助救助對象實現就業(yè)或改善就業(yè)狀況。

注釋

① 人均負所得稅=法定救助標準－（救助金之外的家庭人均收入×負所得稅率）；人均可支配收入=救助金之外的家庭人均收入+人均負所得稅。

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The Evolution，Problems and Optimization of Chinas Social

Assistance System from the Perspective of Employment Promotion

Luo Wei，Yang Wen，Xu Wei

（School of Public Administration and Policy，Shandong University of Finance and

Economics，Jinan，Shandong Province，250014）

Abstract： From the perspective of employment promotion，the development of Chinas social assistance system has gone through four stages since the reform and opening-up，and the new trend of the development of social assistance system is to “optimize the social assistance system to promote the employment of the rescue object”. At present，the social assistance system itself still has the inherent obstacle of "inhibiting employment". For example，the welfare bundling aid mode weakens the employment motivation of the aid object；the compensation system reduces the employment enthusiasm of the relief object；the employment assistance policy is not effective due to its lack of pertinence；decentralization of relief functions leads to the lack of overall management of employment assistance for relief objects，etc. It is necessary to further optimize the design of social assistance system，so that it cannot only provide the necessary living security for the beneficiaries，but also better play its role in promoting employment for the beneficiaries with labor ability.

Key words： employment promotion；social assistance；system evolution

（責任編輯：龐嘉萍）