地方政府推進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的策略與反思
——基于22省政策文本的分析

○朱玲琳

職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展對于夯實技能社會的人才基礎，推動建設教育強國具有重要意義。2019年1月，國務院發(fā)布了《國家職業(yè)教育改革實施方案》，指出要推動職業(yè)教育由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展問題正式進入政策視野。2020年9月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)了《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，再次強調(diào)職業(yè)教育“育人為本，質(zhì)量為先”的基本原則，完善多元共治的質(zhì)量保證機制。2021年9月，中共中央、國務院發(fā)布了《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出要破除職業(yè)教育改革發(fā)展的深層次體制機制障礙，推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。2022年底發(fā)布的《關于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設改革的意見》再次強調(diào)，把推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展擺在更加突出的位置。

國家層面的政策密集出臺，體現(xiàn)出國家對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重視，也引發(fā)了省級層面政策執(zhí)行文本的相繼發(fā)布，構(gòu)筑起了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策話語空間。而教育政策文本作為“通過產(chǎn)生和維持認同而達到實際的社會效果”［1］的重要工具，對其加以分析解釋不僅能夠闡釋政策的價值意圖，避免可能產(chǎn)生的理解偏差和分歧，還能夠?qū)崿F(xiàn)公眾認同和共識。本文采用定量與定性相結(jié)合的文本分析方法，在定量方面使用日本學者樋口耕一開發(fā)的文本分析軟件KH coder開展詞頻分析、主題聚類分析和相關性分析，在定性方面比較分析各省政策文本的基本特征及差異，在此基礎上對已有政策進行反思，以期為未來職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策推進提供參考。

一、省際職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的總體特征

截至2023年5月，全國共有個22省、自治區(qū)、直轄市（不含港澳臺，以下簡稱“省”）發(fā)布了相關的政策文本，呈現(xiàn)出一定的總體特征。

（一）積極響應落實國家政策

2021年9月，國家《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》發(fā)布后，各省積極響應落實國家相關要求，以意見、措施、實施方案等形式出臺了本省職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策文本（見下表1），其中湖南、吉林、安徽、貴州與教育部聯(lián)合發(fā)布相關政策。大多數(shù)省份的政策集中在2022年發(fā)布，上海、浙江、福建則在國家政策出臺之前，就出臺了以職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展為主題的政策文本，體現(xiàn)出了一定的前瞻性；廣東、湖南、河北、吉林、安徽、貴州也反應迅疾，在國家政策發(fā)布的當年就及時制定發(fā)布本省政策文本（見表2）。截至2023年5月，未發(fā)現(xiàn)四川、廣西、寧夏、西藏、新疆、天津、陜西、海南、山東等9省出臺職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策。

表1 各省份職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策文體

表2 各省份職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策文本頒布時間

（二）政策議題設置相對集中

總體來看，22個省份都緊緊圍繞職業(yè)教育主題制定相關政策。使用KHcoder軟件從22個省份政策文本中提取的高頻詞前20位如下表所示，排名前10位的高頻詞除了“職業(yè)”“教育”“學?！币酝猓凹寄堋薄捌髽I(yè)”“人才”“發(fā)展 ”“專業(yè)”“ 建 設 ”“技術”出現(xiàn)頻次較高，體現(xiàn)出了各省政策的主要落腳點（見表3）。

表3 高頻詞前20位

用KH Coder軟件分析22個政策文本的共現(xiàn)網(wǎng)絡呈現(xiàn)11個節(jié)點群，如圖1所示。共現(xiàn)網(wǎng)絡圖反映的是詞語之間的關聯(lián)關系，圓圈大小表示詞語間的數(shù)量差異，連接線的虛實表示關聯(lián)強度及路徑。

圖1 各省政策文本的網(wǎng)絡共現(xiàn)圖

首先，從“職業(yè)—教育—學?！瞬拧寄堋ㄔO—院?！夹g—發(fā)展”節(jié)點來看，這些詞之間具有高度相關性，表明各省對職業(yè)教育所關注的重點圍繞這些關鍵詞展開。其次，校企合作是各省政策文本中的重要關注點?！捌髽I(yè)”“培訓”“基地”“校企”“實訓”“產(chǎn)教”等詞語有強關聯(lián)，并且“企業(yè)”一詞也是整個網(wǎng)絡共現(xiàn)圖中的重要節(jié)點，體現(xiàn)出各省都將校企合作作為職業(yè)教育政策的重要關注點。最后，職校畢業(yè)生就業(yè)的話語表達處于邊緣化。盡管各省的政策文件都涉及了職校畢業(yè)生就業(yè)問題，但從網(wǎng)絡共現(xiàn)圖來看，與就業(yè)相關的語詞處于非中心位置，并且缺乏與其他語詞的關聯(lián)度，可見對職校畢業(yè)生的就業(yè)問題的重視程度略顯不夠。

（三）價值導向較為清晰

任何政策主體在政策制定過程中，都會體現(xiàn)出一定的價值傾向，反映了政策活動的依據(jù)、意圖，是政策合理性的重要依據(jù)。有學者認為，職業(yè)教育政策應該實現(xiàn)“多元化”“公平性”“以人為本”［2］等以教育為本的價值理念歸依。分析22省職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)政策文化體現(xiàn)出較為清晰的以教育本位的價值導向。

首先，堅持以學習者為中心。以人民為中心是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，反映到教育中，就是要讓所有人都能夠享有公平而有質(zhì)量的教育。為了使職業(yè)教育學習者學有所成、學有所用，各省政策文本都關注學生全面成長成才，強調(diào)職業(yè)教育學習者實現(xiàn)德智體美勞的全面發(fā)展。同時，職業(yè)教育畢業(yè)生能否享受到公平的社會環(huán)境也在各省的政策考量中。例如，營造“勞動光榮、技能寶貴”的時代風尚，打破職業(yè)學校畢業(yè)生在就業(yè)、落戶、人才評價和激勵等方面的體制機制障礙，等等，都是為了提高技術技能人才的社會地位，保障公平的社會環(huán)境的重要舉措。

其次，服務終身學習理念。盡管我國在20世紀90年代才開始在國家政策文本中強調(diào)“終身學習”理念，但構(gòu)建完備的終身學習體系已經(jīng)越來越成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一［3］。終身學習體系的建立離不開基礎教育、高等教育、職業(yè)教育等各類教育的銜接與配合。推進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展服務終身學習體系在各省的政策文本中都得到體現(xiàn)，一些省份還提出了細化的措施，例如安徽省除了提出對接職業(yè)教育國家“學分銀行”舉措外，還提出持續(xù)開展終身學習品牌項目建設，辦好全民終身學習活動周等具體措施。

最后，堅持職業(yè)教育多元發(fā)展。從辦學主體來看，對接國家政策要求，絕大多數(shù)省份都提出要構(gòu)建多元辦學格局。從招生辦法來看，青海提出完善“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”考試招生辦法，實行綜合評價、中高職貫通、技術拔尖人才免試錄取等多元化招生。從專業(yè)設置來看，要滿足社會多元化需求，如貴州提出針對多元需求設計“學歷+技能”的新型職業(yè)農(nóng)民培育學制，從技能人才評價與激勵來看，甘肅提出要發(fā)揮政府、行業(yè)部門、用人單位、社會組織等多元主體作用，建立健全以職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定和專項職業(yè)能力考核等為主要內(nèi)容的技能人才評價體系。

二、省際職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策文本的差異

在國家發(fā)布的政策文本中，提出了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的指導思想、工作要求和主要目標，并列出了強化職業(yè)教育類型特色、完善產(chǎn)教融合辦學體制、創(chuàng)新校企合作辦學機制、深化教育教學改革、打造中國特色職業(yè)教育品牌等五大具體任務。對此，各地結(jié)合自身情況，對這些目標、要求和任務進行了細化和明確，各省政策文本呈現(xiàn)出一定差異。

（一）量化目標差異明顯

在國家發(fā)布的職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的文本中，提出2025年的發(fā)展目標和2035年的遠景目標，明確到2025年“職業(yè)本科教育招生規(guī)模不低于高等職業(yè)教育招生規(guī)模的10%”的量化目標以及其他非量化目標。所有省份均在此基礎上提出到2025年需要實現(xiàn)的目標，其中湖南、浙江、黑龍江、安徽、貴州在政策文本中單獨設置了總體目標或主要目標，其他省份目標分散于各部分任務中，體現(xiàn)出較為明顯的差異。

其一，各省量化指標內(nèi)容不盡一致。各省份設置的量化目標指標可以分為三大類，一是學校建設類，如高等職業(yè)學校建設、中等職業(yè)學校建設、應用型本科院?；蚵殬I(yè)本科院校建設等指標；二是學生培養(yǎng)類，如中職畢業(yè)生升入高一級學校比重；三是教育改革類，如“雙師型”教師比例；四是產(chǎn)教融合類，如產(chǎn)教融合型城市、行業(yè)、企業(yè)的發(fā)展目標。有的省份提出的指標較為全面，如湖北幾乎涵蓋了所有的量化指標；而有的省份則量化指標設置較少，如甘肅只提出籌建3—5所職業(yè)技術大學的量化目標。

其二，各省量化目標值差異較大。對一些共性的量化指標，不同省份所設定的目標也存在較大差異。例如，在“雙高計劃”建設中，有的省份提出了較高的發(fā)展目標，如黑龍江省提出計劃到2025年建設15所高水平高等職業(yè)學校和50個高水平專業(yè)（群），而據(jù)2019年國家公布的第一輪入選的179所學校中，黑龍江只有1所學校入選高水平建設學校，5所入選高水平專業(yè)群建設單位，可見目標設置具有較大挑戰(zhàn)性，未來要實現(xiàn)目標壓力較大，需要持續(xù)發(fā)力。有的省份提出的目標則較為保守，如青海提出1—2所高等職業(yè)學校進入國家“雙高計劃”。有的省份只提出支持現(xiàn)有“雙高”學校建設，未提出新的發(fā)展目標，如云南省提出支持建好現(xiàn)有3所國家級高職“雙高”學校。還有一些省份未提出明確的量化目標，如甘肅、吉林，以及在2019年以7所學校入選國家高水平建設學校、13所入選高水平專業(yè)群建設單位而排名全國第一的江蘇，此次也未提出國家高水平建設目標，而是強調(diào)增強優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)教育資源示范輻射作用，引領帶動全省職業(yè)院校辦學水平的整體提升。

再如“雙師型”教師占比，不同省份所提出的目標也不盡相同，云南、遼寧、河南、上海、重慶提出的目標是占60%以上，內(nèi)蒙是70%以上，福建是75%以上，江蘇是80%以上，浙江目標最高，提出了90%以上的目標。又如中職升高職的學生比例，浙江提出的目標是達到50%以上，貴州、云南、重慶提出的目標是不低于60%，江蘇提出持續(xù)保持在70%以上。

（二）具體策略上重視省際特色

在制定具體策略時，各省能夠從實際出發(fā)，注重職業(yè)教育特色發(fā)展。如廣東利用其區(qū)位優(yōu)勢，提出到2025年，建設10個中外、內(nèi)地與港澳臺合作辦學示范項目。湖北是科教大省，在現(xiàn)代職業(yè)教育理論研究方面主動作為，提出了“愛國、求知、創(chuàng)業(yè)、興工”的楚怡職教精神，并且提出要創(chuàng)建楚怡智庫，加強對現(xiàn)代職業(yè)教育的理論研究。而貴州則重視對民族傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)和保護，強調(diào)職業(yè)院校要在苗繡、貴銀等民間技藝的挖掘、保護和發(fā)展中發(fā)揮作用，提出要成立5個民間技藝產(chǎn)學研聯(lián)盟，打造10個民間技藝大師工作室，以及在“十四五”期間建立5所中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承學校和5個中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承基地。云南借助其“一帶一路”重要節(jié)點城市優(yōu)勢，提出主動服務“一帶一路”建設，積極開展與南亞東南亞、環(huán)印度洋國家和地區(qū)的國際交流與合作，共建職業(yè)教育聯(lián)盟。而黑龍江則依托其農(nóng)業(yè)大省優(yōu)勢，提出建設農(nóng)業(yè)職業(yè)教育高地，打造農(nóng)業(yè)職業(yè)教育服務鄉(xiāng)村振興全國樣板。

另外，由于各省經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，在落實國家相關政策時也體現(xiàn)出一定差異。如國家政策提出探索建立基于專業(yè)大類的職業(yè)教育差異化生均撥款制度，各省都在政策文本中加以明確，但其具體的標準則因經(jīng)濟發(fā)展水平的差異呈現(xiàn)出一定差別，例如湖南提出中職學校和技工學校生均撥款標準不低于1萬元/年，高于大多數(shù)省份8000元/年的標準。另外，大多數(shù)省份都提出根據(jù)發(fā)展需要和財務逐步提高，為未來的變化留下了政策空間。

三、省際職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的反思

國家及省級職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策的發(fā)布，對未來職業(yè)教育發(fā)展影響深遠。通過對省際政策進行梳理和比較，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策仍然存在可以改進的空間，未來在政策制定上可以從以下三個方面進一步發(fā)力。

（一）高質(zhì)量發(fā)展的評價標準進一步明確

職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的評價標準關系到對當前發(fā)展水平的評價、對發(fā)展短板的認知以及未來發(fā)展重點的定位。盡管國家及各省政策都對高質(zhì)量發(fā)展的目標進行了一定的質(zhì)或量的規(guī)定，但從當前的政策文本來看，對高質(zhì)量發(fā)展的評價標準仍然需要進一步明確。

2020年，中共中央、國務院發(fā)布的《深化新時代教育評價改革總體方案》明確提出要健全職業(yè)學校評價，相關部門先后發(fā)布了職業(yè)教育相關指標的標準，建立了專業(yè)、教學、課程、實習、實訓條件“五位一體”的國家標準體系，但高質(zhì)量發(fā)展是動態(tài)的過程，其標準需要隨著社會發(fā)展、中國式現(xiàn)代化進程的推進不斷調(diào)整、完善和更新。針對這一問題，學界開展了諸多研究，從不同層面對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的指標體系進行構(gòu)建，如從“需求、辦學、管理、成長和發(fā)展”［4］的邏輯出發(fā)進行構(gòu)建，“時間、空間和價值”［5］三維度構(gòu)建，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”［6］五大發(fā)展理念層面進行構(gòu)建，為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的評價做出了有益的探索。國家政策可以結(jié)合這些研究成果，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，自上而下制定職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的指標評價體系，使得各地的職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展有更加明確的方向和依據(jù)，推動職業(yè)教育逐步從規(guī)模擴張為主的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）政策任務的全面性及創(chuàng)新性有待進一步提升

各省在制定地方政策時，都注意將國家政策的五大任務作為本省重點任務推進，同時，還結(jié)合地方實際新增了“傳承職教精神”“推進職業(yè)教育信息化2.0”“推進職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“推進老年教育”“落實學校自主辦學權(quán)”“實施民間技藝傳承創(chuàng)新幫扶工程”“推動‘1+X’證書制度改革”等任務，但任務的全面性、探索創(chuàng)新的主動性還需要進一步提升。

國家政策文本中所涉及的重點任務需要省級政策中加以進一步細化和完善，但一些重點任務在部分省份的政策文本中沒有出現(xiàn)，影響了政策文本的全面性。例如，學校辦學質(zhì)量的評估是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要評價依據(jù)，國家政策文本中提出健全國家、省、學校質(zhì)量年報制度，但只有江蘇、黑龍江、浙江、河南、云南、青海、遼寧、內(nèi)蒙古八省提及，而其他省份未涉及。再如，支持在培養(yǎng)周期長、技能要求高的專業(yè)領域?qū)嵤╅L學制培養(yǎng)，湖北、湖南、浙江、河北、黑龍江、安徽、云南、江西、北京等10個省份在政策文本中得以體現(xiàn)，有超過一半的省份并未提及，這些都需要在未來的政策中加以重視并細化。

此外，對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重大前沿問題，國家政策提出了政策方向，鼓勵支持地方先行試點，探索出經(jīng)驗后再以點帶面向全國推廣。如國家政策提出支持有條件的中等職業(yè)學校根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要試辦社區(qū)學院。但除了吉林提出了較為詳盡的目標和措施，甘肅、江蘇、河北、黑龍江、貴州5省簡單提到試辦社區(qū)學院外，其他省份并未提及。再如，國家政策提出要探索“中文+職業(yè)技能”的國際化發(fā)展模式，只有江蘇、河北、黑龍江、遼寧、安徽、江西、云南等省有所涉及，而一些對外開放程度較高的省份反而并未在政策文本中提及，不免顯得對推動職業(yè)教育走出去的重視程度不夠。

（三）政策保障措施的可操作性有待進一步增強

國家文件對職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提出了組織領導、制度保障、發(fā)展環(huán)境的組織實施要求，各省政策文本也在此基礎之上提出了相應措施，但在保障措施的可操作性和精細化方面還需要完善。

從加強組織領導來看，堅持和加強黨對職業(yè)教育工作的全面領導的首要原則，是職業(yè)學校辦學治校的基本功，但只有甘肅、湖南、河北、黑龍江、吉林、安徽、內(nèi)蒙、河南、貴州、青海等10省提及，有一半的省份未提及。將職業(yè)教育工業(yè)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展考核也是推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，國家政策文本中對此提出了要求，但除了湖北、湖南、河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、安徽、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、云南等省份明確進行了規(guī)定外，有近一半省份沒有在政策文中加以規(guī)定和細化。此外，政策能否發(fā)揮出良好效應，落實是關鍵，在各省的政策文本中，湖南、安徽、貴州等省單列了政策清單并規(guī)定了責任單位，湖北、福建、內(nèi)蒙古、重慶等省份雖然沒有單獨的政策清單，但在文件中列出了責任單位，但仍有大部分省份并未就各項任務的具體落實制定配套文件或指定責任單位，還需要在文件的可操作性上進一步完善。

從強化制度保障來看，國家政策從立法和資金投入方面提出了相應的保障措施。從立法層面，要求地方結(jié)合實際制定或修訂有關地方性法規(guī)，但只有吉林、河南、青海三省在政策文本中提出要制定或修訂有關職業(yè)教育地方法規(guī)。從資金投入來看，對國家政策的細化程度還有待進一步增強，例如針對生均撥款標準，湖北、湖南、浙江、江西、貴州、重慶、云南等省份按照國家要求并結(jié)合自身實際提出了具體的經(jīng)費標準，但也有超過一半的省份只是用“新增教育經(jīng)費向職業(yè)教育傾斜、鞏固提高中高職的生均撥款水平”等籠統(tǒng)的話語進行描述，缺乏具體的經(jīng)費標準。

從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境來看，職業(yè)教育的社會認可度不高是職業(yè)教育面臨的重大環(huán)境問題，而僅僅依靠職業(yè)學校自身的發(fā)展變革無法從根本上改變職業(yè)教育的困境，因此需要政府層面依靠各種政策滿足職業(yè)教育學習者的獲得感，在此基礎之上提升其自我認同并獲得社會的認同。國家政策中提出要加強正面宣傳，這為職業(yè)教育營造出良好公平的環(huán)境至關重要，大多數(shù)省份都予以重視，提出了相應的舉措，但也有福建、北京、上海、重慶四省的政策文本中沒有涉及，后續(xù)需要加大對職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境的重視力度，提升職業(yè)教育學習者的自我認同以及整個社會對職業(yè)教育的認可度，為職業(yè)教育創(chuàng)造更加公平、良好的社會發(fā)展環(huán)境。