行政性信用監(jiān)管的法治應(yīng)對

江國華 歐莉

作者簡介：江國華（1970—），男，湖南茶陵人，博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者”特聘教授，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、司法學(xué)與司法法學(xué)；歐莉（1974—），女，湖南資興人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：行政法與行政法學(xué)、智慧監(jiān)管與數(shù)字政府法治理論。

摘要：推行以信用為基礎(chǔ)的行政性信用監(jiān)管是加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)管的一項創(chuàng)新型制度。它主要采取行政性信用裁決對市場主體守信或失信行為實行激勵或懲戒，通過綜合性信用風(fēng)險評估對其市場活動實行分級分類監(jiān)管。相較于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，分級分類監(jiān)管更有利于政府治理能力的提高。但這種行政性信用監(jiān)管的行政行為、行政程序、行政救濟(jì)等都有可能沖擊既有的法律護(hù)欄，由此招引合法性風(fēng)險。因此，需要建構(gòu)符合其監(jiān)管目標(biāo)的法治規(guī)則，在法律原則的約束下，實現(xiàn)與政府治理機(jī)制的有效銜接，把單一主體的封閉式監(jiān)管提升為多元主體共同參與的開放式監(jiān)管，從而讓其找到正當(dāng)?shù)膽?yīng)用場景和自我完善的合適土壤。

關(guān)鍵詞： 行政性信用監(jiān)管；市場主體；政府治理；法治規(guī)則

中圖分類號：D922．1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-7217（2023）03-0154-07

一、引言

行政性信用監(jiān)管是指政府行政監(jiān)管機(jī)關(guān)依法對市場主體進(jìn)行監(jiān)督，并對其信用狀況進(jìn)行分級分類管理，即按照標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系對其全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的公共信用信息進(jìn)行歸集、共享、披露，以發(fā)現(xiàn)其信用變化情況，通過對信用風(fēng)險的評定，進(jìn)而聯(lián)合其他相關(guān)部門開展差異化監(jiān)管的行為。行政性信用監(jiān)管主要沿著兩條線路演進(jìn)：一是隨著社會信用體系建設(shè)不斷推進(jìn)的制度集成創(chuàng)新，二是隨著“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的實踐不斷深化而產(chǎn)生的監(jiān)管方式創(chuàng)新[1]。其監(jiān)管的目的是“讓守信者處處受益，失信者處處受限”，同一市場主體的信用行為可能受到不同政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，并被持續(xù)不斷地重復(fù)激勵和懲戒，使市場主體心存敬畏、行有所止。但在這樣的行政目標(biāo)指引下，也會引發(fā)對濫用行政性信用監(jiān)管公權(quán)力和損害市場主體其他合法性權(quán)益的一些擔(dān)憂。如失信懲戒是否無限期、無限度地執(zhí)行，差別化監(jiān)管行使的行政自由裁量權(quán)是否公平、合理，市場主體有什么樣的信用行為才可實施所設(shè)定的監(jiān)管措施，對什么樣的信用信息進(jìn)行公示才不會侵害市場主體商業(yè)秘密和個人隱私，等等。這些問題都需要理論工作者和實際工作者通過持續(xù)不斷地觀察，進(jìn)一步推動行政性信用監(jiān)管在政府監(jiān)管領(lǐng)域的法治構(gòu)建。

二、行政性信用監(jiān)管的制度實踐

行政性信用監(jiān)管有助于緩解政府監(jiān)管部門有限的行政資源與繁雜的監(jiān)管任務(wù)之間的矛盾，實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確規(guī)定：“對信用較好、風(fēng)險較低的市場主體，可合理降低抽查比例和頻次，減少對正常生產(chǎn)經(jīng)營的影響；對信用風(fēng)險一般的市場主體，按常規(guī)比例和頻次抽查；對違法失信、風(fēng)險較高的市場主體，適當(dāng)提高抽查比例和頻次，依法依規(guī)實行嚴(yán)管和懲戒?！盵2]這就意味著監(jiān)管主體對市場主體的監(jiān)管不再需要平均用力，而應(yīng)根據(jù)不同的信用狀況實行分級分類監(jiān)管，對守信者“無事不擾”，對失信者“利劍高懸”，讓市場主體的安身立命之本根植于深厚的信用土壤之中。

（一）行政性信用監(jiān)管的實踐模式

信用分級分類監(jiān)管是行政性信用監(jiān)管的基本模式。信用分級分類的推行正好順應(yīng)了監(jiān)管簡約性和靶向性的發(fā)展之道，體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向和效果導(dǎo)向[3]。近年來，對信用分級分類監(jiān)管規(guī)范多以國家文件形式呈現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)以政府公共行政的信用信息為脈絡(luò)，將監(jiān)管重心延伸至市場主體全生命周期的各個環(huán)節(jié)，形成覆蓋全流程的監(jiān)管邏輯閉環(huán)。例如，稅務(wù)部門將信用等級管理引入納稅全過程，衛(wèi)生健康監(jiān)管部門把公共衛(wèi)生信譽(yù)度作為分類監(jiān)管的重要手段，等等。相較于傳統(tǒng)的“巡查式”或“網(wǎng)格化”監(jiān)管模式，信用分級分類監(jiān)管的精準(zhǔn)度更高、效率更高、成本更低。

隨著國家簡政放權(quán)改革的深入推進(jìn)，政府治理失序的風(fēng)險也在增加，傳統(tǒng)治理手段所能發(fā)揮的作用日漸式微。于是，以市場主體信用為核心的分級分類監(jiān)管模式，逐漸走上了政府治理前臺。政府監(jiān)管部門根據(jù)市場主體的不同信用狀況，采用差別化監(jiān)管措施，即信用分級分類監(jiān)管。其主要特征有：（1）監(jiān)管目標(biāo)的擴(kuò)張性。信用分級分類監(jiān)管可在市場主體的各個環(huán)節(jié)頻繁地施加各種不同的信用監(jiān)管措施，既讓守信者能享有更好的政策實惠，也讓失信者可能付出更大的代價。（2）監(jiān)管手段的靈活性。信用分級分類監(jiān)管使市場主體合規(guī)動機(jī)的改變與監(jiān)管主體規(guī)制強(qiáng)度正相關(guān)。監(jiān)管部門根據(jù)市場主體行為的風(fēng)險程度，采取不同的監(jiān)管手段。（3）監(jiān)管效果的連續(xù)性。信用分級分類監(jiān)管對不同信用狀況的市場主體所采取的監(jiān)管措施，影響效果并非當(dāng)下完全終結(jié)，對市場主體未來的權(quán)益、資格、機(jī)會等可能也會產(chǎn)生影響。

（二）行政性信用監(jiān)管的法治效果

監(jiān)管主體對市場主體在市場活動中表現(xiàn)出的信用狀態(tài)作出分級分類判定，并以此作為市場主體的第二張身份證明，即“信用身份證”。這為不同部門、不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)及社會公眾分別采用各自不同的治理措施提供了便利條件。既可促使存在失信行為的市場主體自覺重返守信軌道，又可讓保持良好信用狀況的市場主體有一個長期良好的發(fā)展環(huán)境。這種具有“回應(yīng)性規(guī)制”色彩的信用分級分類監(jiān)管，能夠起到節(jié)省行政資源、有效辨識風(fēng)險與提高監(jiān)管效能的重要功用[4]。

2014年10月，隨著國務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》的施行，市場監(jiān)管等有關(guān)部門實施的經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單（黑名單）及信用信息公示等信用制約措施證實：政府治理把行政性信用監(jiān)管作為一項基礎(chǔ)性監(jiān)管制度運(yùn)用，更加體現(xiàn)了公開透明、簡約高效的法治精神。行政性信用監(jiān)管行為一經(jīng)形成，不會隨意變更或撤銷。市場主體對監(jiān)管主體所實施的信用監(jiān)管行為，一般不允許直接對抗或否定，只可依照法定途徑提出正當(dāng)?shù)男姓?fù)議、行政訴訟等，在法定救濟(jì)期限內(nèi)不主張權(quán)利的，期限屆滿后不得再行主張。但監(jiān)管主體自身發(fā)現(xiàn)或認(rèn)為對市場主體作出的信用監(jiān)管行為違法或不當(dāng)?shù)模荒芤虺^救濟(jì)期限而不及時糾錯。對市場主體的行政激勵不合理，一旦確認(rèn)與真實情況不符的，應(yīng)立即停止或撤回，以體現(xiàn)行政性信用監(jiān)管的法治效力。

（三）行政性信用監(jiān)管及其執(zhí)行阻力

我國全面推進(jìn)“放管服”改革，主要目的是放松市場準(zhǔn)入規(guī)制，實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，促進(jìn)市場主體健康快速發(fā)展。如：2015年9月國家發(fā)改委等38個部門聯(lián)合簽署了《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》，將被各部門認(rèn)定的失信企業(yè)統(tǒng)一在企業(yè)信用信息系統(tǒng)中公示，并納入不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的重點監(jiān)管對象范圍，依法對其實施聯(lián)合懲戒或市場禁入[5]；通過注冊資本登記制度改革，對被列入經(jīng)營異常名錄或嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單的，在工商注冊登記時予以限制等。2019年10月，國務(wù)院出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第53條規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家關(guān)于加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的要求，創(chuàng)新和完善信用監(jiān)管，強(qiáng)化信用監(jiān)管的支撐保障，加強(qiáng)信用監(jiān)管的組織實施，不斷提升信用監(jiān)管效能?！盵6]可見，行政性信用監(jiān)管已是我國一項基礎(chǔ)性的監(jiān)管制度。目前，國家雖然尚未出臺專門的行政性法規(guī)，但涉及行政性信用監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定可在部分單行法條和分散的部門行政規(guī)章中尋到蹤影。如《中華人民共和國旅游法》第108條規(guī)定，將違法行為人的信息記入信用檔案并向社會予以公布[7]；《市場監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》對市場主體的多種違法行為列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理的情形進(jìn)行了規(guī)定[8]。盡管如此，政府監(jiān)管部門之間由于信用標(biāo)準(zhǔn)不一，各自的監(jiān)管措施也存在差異，同一信用問題使得市場主體付出的代價很不均衡。如果這些問題長期存在，則《指導(dǎo)意見》頂層設(shè)計的法治功能必然難以實現(xiàn)。

有觀點認(rèn)為，市場主體在市場活動中的失信行為是違背誠實信用的不文明行為，應(yīng)由社會道德層面解決。即使某些違法行為（如制假、售假或從事欺騙性交易、詆毀商譽(yù)等不正當(dāng)競爭行為）也屬語義上的失信行為，它已受到相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任追究，不應(yīng)再作為失信行為繼續(xù)實施懲戒。還有觀點認(rèn)為，行政性信用監(jiān)管在政府治理當(dāng)中公法表現(xiàn)強(qiáng)烈，可把市場主體失信行為列為行政處罰的聲譽(yù)罰和資格罰種類，納入現(xiàn)有行政法律規(guī)范體系和傳統(tǒng)行政法治框架進(jìn)行管制。隨著《指導(dǎo)意見》的出臺，更有觀點認(rèn)為市場主體失信行為不是一種單一的行為活動，也不是一種極端的違法行為，而是隱匿在市場活動中極有可能再度引發(fā)多種不良后果的威脅，需要監(jiān)管主體采取多措并舉的監(jiān)管措施進(jìn)行約束。從表象上看，后者似乎悖反了“一事不再罰”的基本原則，但它與傳統(tǒng)監(jiān)管模式博弈時所運(yùn)用的行政性限制工具根本不歸屬于行政處罰法規(guī)定的具體類型，而會從政府監(jiān)管方式創(chuàng)新陣營中衍生一些新的管制措施。比如，增加行政檢查頻次、限制新增項目審批、撤銷相關(guān)榮譽(yù)稱號等?；趥鹘y(tǒng)的監(jiān)管模式，如果僅依賴社會道德消除或斷續(xù)式的行政處罰阻斷市場主體失信行為造成的危害，根本不可行。同時，在市場監(jiān)管領(lǐng)域推行行政性信用監(jiān)管必定會給市場主體帶來實質(zhì)性的重大影響。如若缺乏必要的法治規(guī)范和高位階的法律支撐，監(jiān)管主體積極行政就很難實施，實際執(zhí)行的阻力就無法得到有效排除，政府監(jiān)管部門之間極可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位、監(jiān)管越位的態(tài)勢。

三、行政性信用監(jiān)管的法治規(guī)范

行政性信用監(jiān)管既不屬于行政處罰和行政強(qiáng)制，也不屬于行政許可的調(diào)整范疇，相較于傳統(tǒng)的行政檢查等方式，其價值取向也不同，是一種獨(dú)立的行政監(jiān)管機(jī)制。在監(jiān)管實踐中，其毋庸置疑可顯現(xiàn)出非常強(qiáng)勁的功能作用，但也存在運(yùn)用過度、有效性缺乏的弊端，更存在合法性質(zhì)疑的問題，必須嚴(yán)肅和認(rèn)真地直面應(yīng)對[9]。行政性信用監(jiān)管如果運(yùn)用不當(dāng)，將會對行政相對人的合法權(quán)益造成侵害，因此，仍有諸多理論性和實踐性問題需要明確。

（一）行政性信用監(jiān)管法治原則的發(fā)展

政府監(jiān)管部門在日常監(jiān)管中，已把行政性信用監(jiān)管常態(tài)化。為使其在法治框架下實施或運(yùn)行，以防其游離于法律之外，形成對“良法善治”的損害[10]，行政性信用監(jiān)管除了遵循一般性的法治原則外，還需創(chuàng)新發(fā)展與其本質(zhì)特征緊密相關(guān)的差異性原則、關(guān)聯(lián)性原則、持續(xù)性原則、公共性原則。

1.差異性原則。從理論上說，任何一個市場主體的信用狀況都有可能不盡相同，在不同環(huán)境下，都會因時、因事發(fā)生改變。因此，行政性信用監(jiān)管依據(jù)其差異性實行分級分類監(jiān)管成為最明顯的特點。監(jiān)管主體實施這一規(guī)制時，如何依法對市場主體信用實行不同程度、不同類型的分類，怎樣合法有序地開展差異化監(jiān)管，需要對信用分類監(jiān)管進(jìn)行專門立法，嚴(yán)格遵循差異性原則，建立信用分類綜合監(jiān)管法律制度，精準(zhǔn)把握市場主體的信用狀態(tài)構(gòu)成，才能有效地保障監(jiān)管主體的權(quán)利和義務(wù)的正當(dāng)行使和履行，達(dá)到規(guī)范市場秩序的目的。此外，還應(yīng)注意政府行政監(jiān)管部門各自監(jiān)管業(yè)務(wù)法律的授權(quán)，對同一市場主體所設(shè)定的信用分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、方法及監(jiān)管措施，應(yīng)以相應(yīng)位階的行政法規(guī)作為直接依據(jù)，不能與法律規(guī)則沖突，應(yīng)當(dāng)符合邏輯一致性要求，從而確保差異化信用監(jiān)管的法治功效。

2.關(guān)聯(lián)性原則。行政性信用監(jiān)管以市場主體信用為基礎(chǔ)，其監(jiān)管行為與監(jiān)管目的要充分合理且有必要的關(guān)聯(lián)，既要貫穿市場主體全生命周期，銜接到全監(jiān)管環(huán)節(jié)，又要避免把法律制度無關(guān)的規(guī)范或事實要素納入不當(dāng)聯(lián)結(jié)。行政性信用監(jiān)管還需充分考量歸集的信用監(jiān)管信息、設(shè)定的信用監(jiān)管措施、尋求的監(jiān)管目標(biāo)與市場主體信用行為之間的契合度。政府監(jiān)管部門要對市場主體什么樣的行為信息歸入信用記錄、失信到什么程度列入“黑名單”、在怎樣的狀態(tài)下受到行政性信用約束和信用獎懲等關(guān)聯(lián)性問題作出明確規(guī)定，不得把與市場主體信用毫無關(guān)聯(lián)的民事、社會等責(zé)任問題和沒有直接關(guān)系的行政責(zé)任問題都納入監(jiān)管范疇。

3.持續(xù)性原則?！吨笇?dǎo)意見》明確要求：“要加快構(gòu)建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，從根本上解決失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問題。”［2］可見，對市場主體的失信行為只有持續(xù)不斷地開展聯(lián)合懲戒，讓監(jiān)管力度更到位，才可達(dá)到有效治理的目標(biāo)預(yù)期?！白屖匦耪咛幪幨芤?，讓失信者處處受限”，這不僅是體現(xiàn)政府治理權(quán)威的一個形象比喻，更是一個客觀事實。市場主體的信用在全生命周期內(nèi)如果沒有發(fā)生改變，監(jiān)管主體就應(yīng)對其實行全程不間斷的管制。

4.公共性原則。堅持公共性原則，旨在從法律層面有效解決既往監(jiān)管中信息不共享、結(jié)果不互認(rèn)、監(jiān)管不協(xié)同的現(xiàn)實問題，促使政府監(jiān)管部門之間建立有機(jī)聯(lián)系，沖破單中心、封閉式的監(jiān)管模式，努力形成“合作治理”的開放式監(jiān)管格局。任何一個監(jiān)管主體都沒有理由擺脫具有相應(yīng)法律責(zé)任和社會責(zé)任的其他監(jiān)管主體參與的共同治理。一是要把信用信息作為社會監(jiān)督的公共資源，使之成為社會信用體系建設(shè)的核心元素；二是要把政府監(jiān)管部門對市場主體的信用分類結(jié)果作為相互運(yùn)用的公共產(chǎn)品，為跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域?qū)嵭新?lián)合激勵與懲戒創(chuàng)造必要條件；三是不得將涉及商業(yè)秘密或個人隱私的信息作為公共信息使用；四是在利用市場主體公共信用信息開展多元主體聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管的實踐中，當(dāng)不同政府監(jiān)管部門對同一市場主體的信用狀況認(rèn)定結(jié)果出現(xiàn)較大分歧時，應(yīng)以公共影響力最強(qiáng)的認(rèn)定結(jié)果作為共享信息應(yīng)用的來源，這有助于信用法治效力的大幅提升。

（二）行政性信用監(jiān)管行為規(guī)范

1.信用信息記錄與歸集。監(jiān)管主體需根據(jù)各自權(quán)責(zé)清單建立市場主體信用信息采集目錄，明確信用信息歸集內(nèi)容、路徑和方法，及時、準(zhǔn)確、全面地記錄和歸集其信用行為信息，做到建檔留痕，且可查、可核、可溯。一是真實記錄和歸集屬于本部門產(chǎn)生的基礎(chǔ)性信用信息。基礎(chǔ)性信用信息是在不同部門的監(jiān)管行為中形成的，處于不對稱狀態(tài)，因此，不能相互混用，以免影響?yīng)毩⒈O(jiān)管主體信用分類權(quán)的合法行使；二是嚴(yán)格限定信用信息記錄和歸集的范圍，排除非信用屬性的監(jiān)管信息，有效維護(hù)市場主體的正當(dāng)信用行為；三是全面共享各部門在法定權(quán)限內(nèi)確認(rèn)的信用信息，做到互聯(lián)互通、互認(rèn)互用，使政府監(jiān)管部門充分共享信用信息。

2.信用等級認(rèn)定與信用風(fēng)險評估。監(jiān)管主體對市場主體信用狀況和風(fēng)險程度進(jìn)行差異化劃分是實行分級分類監(jiān)管的必要條件。行政性信用監(jiān)管只有事前對失信行為進(jìn)行認(rèn)定，才具有實施聯(lián)合懲戒的事實基礎(chǔ)[11，12]。監(jiān)管主體在實施信用等級認(rèn)定和信用風(fēng)險評估的過程中，必須先確立屬于本部門的信用監(jiān)管指標(biāo)體系、信用分類規(guī)則及信用風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，對市場主體在本部門監(jiān)管范圍內(nèi)表現(xiàn)出的信用狀況作出合法、有效的認(rèn)定。再審慎使用社會組織及第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、商會對市場主體自身信用建設(shè)所提供的評價結(jié)果，這種在法律框架之外產(chǎn)生的且不具有法治效力的信用信息，僅可作為信用監(jiān)管的間接參考，不可直接確認(rèn)為行政性的信用評估結(jié)論，更不得將其作為信用懲戒的工具要素使用。

3.信用信息公開與披露。行政性信用監(jiān)管完全可把信用信息公開披露視為一種消極許可。通過外部壓力對市場主體行為進(jìn)行限制，既能發(fā)揮社會共治的良好效果，又能確保市場的充分良性競爭。

信用信息公開與披露應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一的社會信用代碼為標(biāo)識，公開披露在行政監(jiān)管活動中掌握的且具有法律權(quán)威的、可查詢的市場主體信用信息，有效擴(kuò)大社會監(jiān)督范圍。信用信息公開披露屬于主動公開的政府信息范疇，監(jiān)管主體必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式對外發(fā)布。

4.信用監(jiān)管措施設(shè)定與運(yùn)用。信用監(jiān)管措施設(shè)定與運(yùn)用會對市場主體產(chǎn)生直接影響，它是具有實質(zhì)性法律效果的行政行為。監(jiān)管主體實施這一行政行為需要兼顧監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)和對市場主體權(quán)益的保護(hù)，盡可能把對市場主體的不利影響控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。對被認(rèn)定為信用良好的市場主體，在日常監(jiān)管中可免除或減少雙隨機(jī)抽查頻次和比例，在政府評先評優(yōu)活動中優(yōu)先授予相關(guān)榮譽(yù)稱號，在行政許可審批中提供容缺辦理等便利服務(wù)，在政府采購和財政性資金支持等方面視為優(yōu)選對象。對被評估為具有一定信用風(fēng)險和信用異常的市場主體，可設(shè)定柔性化的監(jiān)管措施，對其進(jìn)行提示、引導(dǎo)、規(guī)勸、約談、回訪、預(yù)警等行政指導(dǎo)或加大日常檢查的比重，但不可直接用于失信懲戒。對被認(rèn)定信用“黑名單”的市場主體，可設(shè)定剛性化的部門聯(lián)合懲戒措施，同時不受條件限制隨時進(jìn)行行政檢查，取消一切便利化監(jiān)管措施，在行業(yè)準(zhǔn)入、項目審批、獲得信貸、發(fā)票領(lǐng)用、出口退稅、出入境等方面實行跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門聯(lián)合限制，從而實現(xiàn)“無須強(qiáng)制的強(qiáng)制”效果[13]。對嚴(yán)重失信拒不改正，且有可能造成重大損失的市場主體及其相關(guān)責(zé)任人，可建立與自然人信用掛鉤機(jī)制和社會共治機(jī)制，實施市場和行業(yè)禁入，直至將其永遠(yuǎn)逐出市場。

（三）行政性信用監(jiān)管程序規(guī)范

我國政府推行行政性信用監(jiān)管的目的是提升“一處失信、處處受限”的法治功效。因此需秉持審慎態(tài)度，密切關(guān)注行政性信用監(jiān)管的適應(yīng)范圍，對涉及現(xiàn)有行政法難以規(guī)范的具體行政程序設(shè)定作出直面回應(yīng)。

1.信用釋明。信用是依附在人之間、單位之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系，其本質(zhì)是有條件的交易行為。行政性信用監(jiān)管只能將事前有足夠證據(jù)表明行政相對人已知曉明知不能為而為之的行為視為失信行為。如闖紅燈、惡意拖欠農(nóng)民工工資和逃廢債務(wù)、合同違約等。在實際執(zhí)行過程中，仍有部分監(jiān)管主體對市場主體的信用行為界定不清，有的把所有監(jiān)管信息作為信用信息全部記入市場主體名下并對外公開；有的超出法律授權(quán)把市場主體不確定性的評估風(fēng)險用于失信聯(lián)合懲戒；有的不經(jīng)審核將社會上對市場主體的一些不當(dāng)評價直接納入信用監(jiān)管范圍，其結(jié)果使得市場主體發(fā)展嚴(yán)重受阻。

據(jù)此，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)履行必要的信用釋明程序：一是統(tǒng)一制定具有與行政性信用關(guān)聯(lián)的部門信用信息記錄和歸集目錄。譬如，市場監(jiān)管部門可把對市場主體的容缺受理、承諾備案、資本認(rèn)繳、年度檢驗、動產(chǎn)抵押、股權(quán)質(zhì)押等與信用相關(guān)的信息納入目錄管理。其他監(jiān)管部門可把查處的市場主體商業(yè)欺詐、假冒偽劣、銷售不合格產(chǎn)品、商業(yè)侵權(quán)、無證無照經(jīng)營、傳銷、非法集資等以及在信貸、納稅、社保、財政等方面的違法行為信息作為信用監(jiān)管信息。二是統(tǒng)一公開信用信息目錄內(nèi)容及公開披露實施細(xì)則，釋明信用信息的合法來源、公開方式、獲取途徑、保存期限、更新頻率等內(nèi)容，充分保障市場主體的知情權(quán)。三是部門法制機(jī)構(gòu)需要對作出的信用認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行合規(guī)性審查，存在較大分歧或可能造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)說明理由并重新確認(rèn)。

2.信用裁決。信用裁決是指監(jiān)管主體對市場主體信用狀況作出不同分類的決定。我國實行的行政性信用監(jiān)管是分級分類監(jiān)管模式，在對市場主體實施信用監(jiān)管措施前，應(yīng)當(dāng)通過書面或者公告方式向其告知作出列入相應(yīng)信用類別裁決的內(nèi)容、理由、依據(jù)、期限和決定機(jī)關(guān)，及時為其提供信用分類的準(zhǔn)確結(jié)果信息。

政府行政監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過信用裁決對公開披露的失信市場主體名單明示列入、移出的具體程序和救濟(jì)途徑。譬如，已被市場監(jiān)管部門列入經(jīng)營異常名錄的市場主體自列入之日起三年內(nèi)依照《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定履行公示義務(wù)的，可以向作出列入決定的機(jī)關(guān)申請移出經(jīng)營異常名錄。同時，要告知市場主體，對列入決定有異議的，享有陳述、申辯及申請聽證的權(quán)利，在規(guī)定時限內(nèi)可向決定機(jī)關(guān)提出書面申請并提交相關(guān)證明材料。經(jīng)受理并核實其裁決結(jié)果確有不當(dāng)?shù)?，?yīng)立即更正以消除不良影響；對有依據(jù)證明而不予受理的，要將不予受理的理由書面告知市場主體。

3.信用追溯。行政性信用監(jiān)管是監(jiān)管主體對市場主體信用行為作出的一種行政約束。市場主體失信行為并不屬于《中華人民共和國行政處罰法》等行政法所指的違法行為范疇，監(jiān)管主體對其信用行為的追溯范圍較大、時限較長，并且頻繁追溯的機(jī)會較多，行政性信用監(jiān)管的立法（可稱之：行政信用監(jiān)管法）調(diào)整范圍和行政權(quán)力的設(shè)定必須有別于《中華人民共和國行政處罰法》等相關(guān)法律。

建立行政性信用監(jiān)管程序規(guī)制尤其值得謹(jǐn)慎的是：只要信用狀況沒發(fā)生改變，就要應(yīng)允監(jiān)管主體依法設(shè)定的各種信用激勵與懲戒措施在不同時間、不同地域、不同部門反復(fù)采用實施?？紤]到各部門對市場主體失信記錄的追溯期限在各自監(jiān)管規(guī)范中不盡相同，對已超過保留期限的信用記錄，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)刪除并恢復(fù)至原始狀態(tài)。只有在有效期限內(nèi)的失信記錄，才可持續(xù)實施聯(lián)合懲戒。不能把有關(guān)聯(lián)的個人失信信息追溯帶入到市場主體失信信息的監(jiān)管之中，否則，會與我國現(xiàn)行法律規(guī)范體系和法律責(zé)任架構(gòu)產(chǎn)生沖突，混淆行政法與個人道德界線，對公民基本權(quán)利造成損害。

四、行政性信用監(jiān)管的緩釋監(jiān)管與救濟(jì)途徑

《指導(dǎo)意見》提出，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。即監(jiān)管主體要根據(jù)市場主體不同的信用狀況使其承受不同的監(jiān)管成本，但也應(yīng)隨著市場主體失信風(fēng)險的逐漸下降或消失，相應(yīng)減輕對其施加的監(jiān)管壓力。市場主體發(fā)生的失信行為雖然多為主觀故意造成的，但也有非主觀動因所致，是因客觀環(huán)境變化無法避免造成的。譬如，市場主體在規(guī)定時間內(nèi)，由于工作疏忽沒有及時主動公示年度報告而被列入經(jīng)營異常名錄；受新冠肺炎疫情影響，短時期內(nèi)無力償還債務(wù)被列為黑名單；等等。為此，行政性信用監(jiān)管的規(guī)制設(shè)計應(yīng)當(dāng)引入信用破產(chǎn)機(jī)制，對難以預(yù)料或不可抗力造成的失信行為實行緩釋監(jiān)管，并建立信用修復(fù)機(jī)制，為已糾正的失信主體提供必要的法律救濟(jì)。

（一）行政性信用監(jiān)管的緩釋監(jiān)管

信用是市場主體最大的財富，當(dāng)其信用完全被透支時，其信用將會破產(chǎn)。市場主體信用出現(xiàn)透支，在信用合約期內(nèi)一般無力彌補(bǔ)。中國人民銀行征信管理局局長萬存知在國新辦舉行的《指導(dǎo)意見》政策例行吹風(fēng)會上透露，政府要建立信用破產(chǎn)制度，將其引入相關(guān)信用監(jiān)管領(lǐng)域。信用破產(chǎn)主要針對信用風(fēng)險壓力的緩釋，為聯(lián)合懲戒提供強(qiáng)大法律支撐[14]。也就是說，行政性信用監(jiān)管應(yīng)當(dāng)把信用破產(chǎn)作為一種緩釋監(jiān)管工具，準(zhǔn)確評估市場主體信用風(fēng)險的不同成因，視其客觀存在的現(xiàn)實情況適度轉(zhuǎn)移或降低監(jiān)管懲治力度，或通過信用風(fēng)險緩釋合約暫停行政懲戒，以此減輕對市場主體的監(jiān)管壓力。

市場主體出現(xiàn)失信風(fēng)險可能是自身解危能力消逝或過失責(zé)任造成的，也可能受到自然環(huán)境或政策性調(diào)整影響，從而使信用受損。因此，政府監(jiān)管部門應(yīng)允許市場主體申請信用破產(chǎn)，有效規(guī)避或延緩行政性監(jiān)管措施給其帶來的過重負(fù)擔(dān)。譬如，近幾年的房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)危機(jī)、合同違約、拖欠稅費(fèi)等信用問題；新冠肺炎疫情導(dǎo)致的停業(yè)、停產(chǎn)，使承諾性市場

交易不能如期兌現(xiàn)；以及因國家政策調(diào)整或市場環(huán)境改變，致使其成為僵尸企業(yè)，短期內(nèi)很難再度抵抗信用風(fēng)險。如果簡單地將此類主體逐出市場，或者采取更嚴(yán)厲的懲戒措施，將會使其更難生存發(fā)展，甚至還會引發(fā)社會矛盾，這顯然不是政府治理的最優(yōu)制度安排。行政性信用監(jiān)管引入信用破產(chǎn)機(jī)制，就是為了起到更佳的法治效果。但信用破產(chǎn)不是對市場主體的資格破產(chǎn)，而是一種信用緩釋監(jiān)管。政府監(jiān)管部門通過計量和評估市場主體信用的違約損失率、違約蔓延概率等指標(biāo)以調(diào)整監(jiān)管頻次，實行部分制約措施，減少和延緩非必要性管制。這樣，既符合我國依法培育市場主體快速發(fā)展的基本方略，也能給具有競爭潛力的市場主體一個起死回生的機(jī)會。

（二）行政性信用監(jiān)管的救濟(jì)途徑

行政性信用監(jiān)管具有明顯的法律屬性，但相較于《中華人民共和國行政處罰法》所規(guī)定的處罰種類影響程度不同，它能在較長的周期內(nèi)持續(xù)發(fā)酵。如果沒有與之相應(yīng)的完整行政救濟(jì)手段，勢必破壞市場主體的生存環(huán)境，影響其正常發(fā)展。國務(wù)院《企業(yè)信息公示暫行條例》第21條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為政府部門在企業(yè)信息公示工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”[15]但為使行政相對人的權(quán)利得到充分保障，僅依靠這些常規(guī)救濟(jì)渠道是不夠的。應(yīng)當(dāng)合理建立自行調(diào)適等相關(guān)制度，賦予行政相對人第二性權(quán)利，如恢復(fù)合法權(quán)益的請求權(quán)等[16]。只有這樣，才可有效解決行政性信用監(jiān)管的各種爭議。

1.糾錯糾偏。政府監(jiān)管部門歸集和運(yùn)用的市場主體信用信息，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下經(jīng)社交媒體的放大和聚合，不適當(dāng)?shù)呐逗凸究赡軙斐刹煌黧w的應(yīng)激反應(yīng)，由此引發(fā)一些爭端和矛盾。比如，2009年12月某政府監(jiān)管部門在尚未掌握充分事實的情況下發(fā)布警示，導(dǎo)致發(fā)生了商譽(yù)損失的“農(nóng)夫山泉砒霜門”事件等。監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)把自身主動糾錯糾偏作為一種必備的救濟(jì)方式，通過事后的嚴(yán)格核查或其他途徑發(fā)現(xiàn)的對市場主體信用狀況認(rèn)定結(jié)果、標(biāo)記形式及對其信用信息的公開披露存在偏差或與實際不符的，應(yīng)及時更正，并如實公告；對失信行為界定過寬或過嚴(yán)，或明顯不合理、不公正的，應(yīng)告知監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)撤銷已作出的決定，并解除懲戒措施，刪除公開披露的信息。

2.異議處置。實踐中，衡量市場主體信用的不確定性因素較多，參考指標(biāo)較少。因此，監(jiān)管主體對市場主體的信用裁量權(quán)較大，容易產(chǎn)生異議。當(dāng)市場主體對被列入失信名單和公開披露的信用信息有異議時，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)向監(jiān)管主體提出異議書面申請和提交相關(guān)證明材料。監(jiān)管主體予以受理的，自收到申請材料后，在規(guī)定時間內(nèi)對證明材料進(jìn)行審查，并將審查結(jié)果書面告知申請人。對申請內(nèi)容屬實的，監(jiān)管主體要立即作出移出失信名單的決定，并刪除已公開披露的信用信息，同時作出公告以消除不良影響。審查不屬實的不予受理，并將不予受理的理由或不予采納的意見書面告知申請人。在異議受理和審查期間，市場主體有權(quán)要求監(jiān)管主體暫停監(jiān)管行為的執(zhí)行。

3.信用修復(fù)。市場主體失信行為并非全部都是其主觀故意造成，即使失信行為已經(jīng)發(fā)生且大多數(shù)也有修復(fù)的強(qiáng)烈意愿。實踐中，企業(yè)年度檢驗制度改為年度報告公示制度以來，每年都會有部分市場主體因工作疏忽未按期公示年度報告，被市場監(jiān)管部門列入經(jīng)營異常名錄，之后又主動糾正，希望恢復(fù)其正常狀態(tài)。這樣信用修復(fù)能滿足市場主體訴求。當(dāng)然，信用修復(fù)也不是簡單的“洗白”信用記錄或“退出”信用懲戒，而是有前提、有程序、有限度的失信整改過程[17]。市場主體因未履行相關(guān)法定義務(wù)而被列入失信名單需要修復(fù)的，可在規(guī)定期限內(nèi)通過主動履行義務(wù)后向監(jiān)管主體提出信用修復(fù)申請，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)及時受理并進(jìn)行查證，限期作出是否給予修復(fù)的決定。對市場主體不良信用記錄的法定有效期已經(jīng)屆滿的，監(jiān)管主體應(yīng)主動或根據(jù)市場主體的申請，終止對其實施的限制或懲戒。

五、結(jié)語

依法規(guī)范行政性信用監(jiān)管，充分發(fā)揮其功能價值，已成為各界高度關(guān)注的議題。目前，雖有《指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件作指引，但監(jiān)管主體在啟用行政性信用監(jiān)管機(jī)制時還是顧慮重重，對一些有力度并可產(chǎn)生明顯效果的治理措施不敢真正推出，甚至有個別監(jiān)管部門存在濫用或異化市場主體信用的情形。其根本原因是缺乏完整、統(tǒng)一且具有一定位階的法律作支撐。因此，應(yīng)建構(gòu)符合行政性信用監(jiān)管本質(zhì)特征的基本法律規(guī)則，規(guī)范監(jiān)管主體的行政行為，完善必要的救濟(jì)途徑和市場主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制，實現(xiàn)與其他行政管理手段之間的制度銜接[18]。同時，需要從不同維度洞見行政性信用監(jiān)管合規(guī)動機(jī)的差異性，準(zhǔn)確闡釋適應(yīng)范圍和理論基礎(chǔ)，審慎考量監(jiān)管信息與信用信息之間、監(jiān)管措施與信用行為之間、監(jiān)管措施與信用監(jiān)管目的之間的關(guān)聯(lián)性和契合度[19] ，從而使行政性信用監(jiān)管在法治正道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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（責(zé)任編輯：筱青，沁憶）

Abstract：The implementation of credit-based administrative credit supervision is an innovative system to strengthen and standardize supervision. It mainly adopts administrative credit rulings to encourage or punish market entities for their trustworthy or untrustworthy behaviors， and implements hierarchical and classified supervision of their market activities through comprehensive credit risk assessments. Compared with traditional supervision methods， hierarchical and classified supervision is more conducive to the improvement of government governance capabilities. However， the administrative actions， administrative procedures， and administrative remedies of this kind of administrative credit supervision may impact the existing legal guardrails， thereby attracting legality risks. Therefore， it is necessary to construct rule of law that meets its regulatory goals， and under the constraints of legal principles， realize effective connection with the government governance mechanism， and upgrade the closed supervision of a single subject to the open supervision with the participation of multiple subjects， so that it can find Proper application scenarios and suitable soil for self-improvement.

Key words：administrative credit supervision; market entities; government governance; rule of law