地方財政壓力與環(huán)境規(guī)制弱化

湯旖璆 蘇鑫 劉琪

作者簡介：湯旖璆（1986—），女，遼寧大連人，博士，中國社會科學院與貴州省社會科學院聯(lián)合培養(yǎng)博士后，貴州財經(jīng)大學大數(shù)據(jù)應用與經(jīng)濟學院副教授，碩士生導師，研究方向：財稅理論與實踐。

摘要：激增的財政壓力和下放的環(huán)保權(quán)力，誘使地方政府作出環(huán)境機會主義行為選擇。為此，基于2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景下的財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的影響。研究發(fā)現(xiàn)：財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行，導致環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度偏離社會最優(yōu)；激增的財政壓力以財政自給率為渠道，迫使欠發(fā)達城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”；在達到中央政府環(huán)保績效考核標準后，財政壓力下的環(huán)境友好地區(qū)策略性地轉(zhuǎn)移環(huán)保關(guān)注度，主動弱化環(huán)境規(guī)制，擴充本土稅基，力求經(jīng)濟增長，其本質(zhì)屬于“有意為之”。因此，應合理劃分中央和地方財政支出責任，厘清政府間財政關(guān)系；壓實地方政府環(huán)境保護主體責任，規(guī)范監(jiān)督地方政府機關(guān)行為選擇；探索環(huán)境政策差別化機制，以實現(xiàn)中國經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 地方財政壓力；環(huán)境規(guī)制弱化；無奈之舉；有意為之

中圖分類號：F812.7文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2023）03-0082-10

一、引言

黨的二十大報告提出“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求”。長期以來，中國經(jīng)濟增長具有典型的“政府主導”特點：政府通過壓低工業(yè)供地價格和資源環(huán)境成本，創(chuàng)造了“出口拉動、投資驅(qū)動、利潤刺激”的“高污染、高能耗”粗放增長模式[1]，經(jīng)濟增長數(shù)量與質(zhì)量嚴重背離，污染治理迫在眉睫。

中央政府通過環(huán)境分權(quán)調(diào)整和優(yōu)化地方政府環(huán)境管理授權(quán)職責范圍，尋求不同級次政府環(huán)保職能的最優(yōu)配置[2]，構(gòu)建激勵相容的環(huán)境治理體系，形成“中國式環(huán)境聯(lián)邦主義”[3]。研究表明，環(huán)境分權(quán)體系下的環(huán)境規(guī)制制度安排能夠有效改善環(huán)境質(zhì)量[4]，糾正環(huán)境污染負外部性，遏制“公地悲劇”，提升居民健康水平[5]；促進企業(yè)環(huán)保投資[6]，倒逼技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級[7]；促進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型[8]，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑。

然而，中國式分權(quán)引發(fā)地方政府財權(quán)缺位與財力缺失，形成央地財政關(guān)系失衡與利益訴求偏差，造成地方政府環(huán)境治理非理性決策。有研究認為，穩(wěn)定的財力是地方環(huán)境治理的必要條件[9]，財政激勵是中國經(jīng)濟和環(huán)境污染雙增長的重要源泉[10]。財政分權(quán)賦予地方政府經(jīng)濟上較大的自主權(quán)[11]，使地方政府產(chǎn)生極強的經(jīng)濟增長動力，采取提供低價土地、補貼基礎(chǔ)設(shè)施、放松環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度等“高污染、高能耗”方式激勵轄區(qū)經(jīng)濟增長[12]，促使地方政府形成以經(jīng)濟建設(shè)為綱的單維目標體系，產(chǎn)生弱化污染行業(yè)監(jiān)管力度的環(huán)境治理非理性動機，催生以環(huán)境換經(jīng)濟的短視行為[13]。故而，財政承壓下的地方政府難以充分顧及污染治理成效，逐步陷于多目標任務下的施政困境[14]。

綜觀已有研究，普遍忽略了財政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)政策聯(lián)動，誘發(fā)地方政府策略性選擇環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的理論依據(jù)與現(xiàn)實證據(jù)，無法有效地揭示財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的非對稱影響。為此，本文利用2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景下財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的影響，以期能夠為優(yōu)化地方政府環(huán)境治理提供理論指導和決策參考。

二、理論溯源與研究假設(shè)

財政分權(quán)引發(fā)中央政府與地方政府事權(quán)交叉、邊界模糊等問題，導致財政支出責任逐級沉淀、向下施壓，造成地方支出責任與收入能力嚴重失衡，地方財政承壓運行。與此同時，環(huán)保系統(tǒng)管理體制自1995年之后轉(zhuǎn)為“雙重領(lǐng)導、地方為主”模式，并將環(huán)保財政資金關(guān)系保留在地方。這一改革幾乎與分稅制同步推進，意味著分稅制之后，地方政府不僅面臨逐步增大的財政壓力，還同時掌握著環(huán)境治理地方法規(guī)制定及環(huán)保資金分配權(quán)力，地方政府兼具經(jīng)濟目標任務的實際執(zhí)行者及環(huán)境目標貫徹的積極作為者雙重身份[15]。之后，環(huán)境分權(quán)改革不斷深化，地方政府環(huán)境保護事權(quán)范圍持續(xù)擴張，并被賦予環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度自由裁量權(quán)。

激增的財政壓力和下放的環(huán)保權(quán)力，誘使地方政府作出環(huán)境機會主義行為選擇——若完全執(zhí)行中央政府對環(huán)境治理的政策要求，會造成本土企業(yè)的外遷和潛在投資流失，引發(fā)在位企業(yè)成本上升、利潤減少、本土稅基萎縮等系列反應[16]；若弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，則可以吸引流動性要素并固化本地資源，實現(xiàn)更快的經(jīng)濟增長和提升政績[17]。地方政府本質(zhì)上是獨立的追求效用最大化的“理性人”，在制訂公共決策過程中，一旦政府目標與社會福利（如環(huán)境保護）目標發(fā)生沖突，將傾向于犧牲社會整體福利而謀求自身利益最大化[18]。故而遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，以犧牲當期資源環(huán)境為代價發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟等短視行為，成為財政壓力下地方政府的策略性選擇。為此，提出研究假設(shè)1。

H1財政壓力阻礙地方環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行。

充盈的地方財政自給是環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行的重要保障[9]。我國現(xiàn)實財政體制安排所衍生的過度財政壓力，無法保障地方政府全面履行環(huán)境保護公共職能，也不利于公共部門積極引導私人部門形成環(huán)境友好型資源配置結(jié)構(gòu)[19]。對于財政壓力較大的欠發(fā)達地區(qū)地方政府，有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制往往需要額外耗費一定的公共資源，降低地方財政自給率。在“縱向財政失衡”基本格局下，“內(nèi)生型”財政壓力限制了地方政策調(diào)控工具的有效性，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政府囿于欠佳的財政自給率，無法調(diào)動足夠的資源確保環(huán)境規(guī)制充分貫徹落實，只能遵循“先污染，后治理”的補救原則，權(quán)衡取舍環(huán)境保護與經(jīng)濟增長目標[15]，無奈弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，在履行環(huán)保治理基本責任的基礎(chǔ)上，以轄區(qū)經(jīng)濟增長最大化為目標，持續(xù)擴大地方財源，提高經(jīng)濟總量。為此，提出研究假設(shè)2。

H2a財政壓力下，欠發(fā)達地區(qū)地方政府弱化環(huán)境規(guī)制實屬“無奈之舉”。

H2b財政壓力通過財政自給率影響渠道負向沖擊欠發(fā)達地區(qū)地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。

在政治集權(quán)、財政分權(quán)、環(huán)境分權(quán)的復合制度安排下，地方環(huán)保部門受到上級環(huán)保部門和本級地方政府的雙重領(lǐng)導，但人、財、物的資源配置權(quán)完全被地方政府掌控，環(huán)保部門獨立性嚴重缺失[20]。雖然中央政府不斷強調(diào)綠色發(fā)展的重要性，但由于地方政府幾乎承擔了環(huán)境保護與環(huán)境制度執(zhí)行的全部支出責任，日益加大的財政壓力催生“饑餓效應”，迫使地方政府更加關(guān)注財源建設(shè)與穩(wěn)定，引發(fā)環(huán)境保護道德風險。具體地，地方政府會依據(jù)環(huán)保壓力的不同情況，自主調(diào)整經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的“最優(yōu)關(guān)注比例”——相較于環(huán)境承壓地區(qū)而言，環(huán)境友好地區(qū)地方政府能夠更加輕松地完成中央政府制定的環(huán)境治理任務，而后在財政壓力的驅(qū)動下，環(huán)境友好地區(qū)存在較強動機，主動降低環(huán)保關(guān)注度，將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟增長，策略性調(diào)整“環(huán)境保護經(jīng)濟增長”目標關(guān)注組合，以期通過環(huán)境規(guī)制“實然強度”與“應然強度”相偏離，實現(xiàn)地區(qū)財源建設(shè)與經(jīng)濟穩(wěn)定增長。為此，提出研究假設(shè)3。

H3a財政壓力下，環(huán)境友好地區(qū)地方政府弱化環(huán)境規(guī)制實屬“有意為之”。

H3b財政壓力下，環(huán)境友好地區(qū)地方政府以降低環(huán)保關(guān)注度為渠道，負向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。

三、研究變量與數(shù)據(jù)說明

（一）回歸模型

依據(jù)以上研究假設(shè)，構(gòu)建如下基準回歸模型：

（二）數(shù)據(jù)說明

1.被解釋變量：環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度①。結(jié)合既有研究方法及樣本數(shù)據(jù)可得性[21]，以環(huán)境污染治理投資完成額在地區(qū)工業(yè)增加值中的占比衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。同時，為揭示財政壓力對不同類型環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的異質(zhì)性影響，將環(huán)境規(guī)制進一步細分，詳細評估污染外溢性較強的大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，以及外溢性稍弱的水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。

變量測算方法具體為：（1）環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度（ER）。以市級環(huán)境污染治理投資完成額占地區(qū)工業(yè)增加值的比重衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的總體水平。該比值越大，表明地方政府在轄區(qū)污染治理中投入越大，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度越高；反之，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度較低。（2）水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度（ER_W）。以市級工業(yè)廢水治理投資額與地區(qū)工業(yè)增加值的比值進行衡量，該比值與水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度正相關(guān)。（3）大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度（ER_A）。以市級工業(yè)廢氣治理投資額與地區(qū)工業(yè)增加值的比值進行衡量，該比值與大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度正相關(guān)。

2.核心解釋變量：地方財政壓力?；诘丶壥幸话愎差A算收支差額來測算地方財政壓力[22]，即：

FP=E－RR（2）

其中FP表示地方財政壓力，E為地方一般公共預算支出，R為地方一般公共預算收入。

3.中介變量：（1）財政自給率（FA）。以“本級財政收入決算數(shù)/本級財政支出決算數(shù)”表示地方政府財政自給率[23]。（2）環(huán)境保護關(guān)注度（GEM）。利用R語言從樣本城市政府工作報告中篩選“環(huán)境污染”“環(huán)境保護”“環(huán)境治理”等詞匯，以詞頻作為政府環(huán)境保護關(guān)注度指標[24]。

4.控制變量：財政分權(quán)制度安排、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放度、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。（1）以地級市一般公共預算收入在本省一般公共預算收入中的占比衡量財政分權(quán)（FD）[25]。財政分權(quán)制度安排引發(fā)政府間財政關(guān)系失衡，造成地方政府支出責任邊界模糊，迫使重壓之下的地方政府不得不重新確定支出偏向，故而初步判斷該指標系數(shù)為負。（2）以人均地區(qū)生產(chǎn)總值（PGDP）衡量經(jīng)濟發(fā)展水平。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨理論，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度與經(jīng)濟發(fā)展呈U形關(guān)系：達到經(jīng)濟總量閾值之前，經(jīng)濟增長會加劇環(huán)境規(guī)制弱化問題，引發(fā)環(huán)境承壓、資源趨緊等系列發(fā)展問題；達到經(jīng)濟總量閾值之后，經(jīng)濟增長會提升地方財政籌資能力，豐富政府調(diào)控工具，有助于推動環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行。故而該指標系數(shù)符號取決于我國經(jīng)濟總量與閾值的關(guān)系。（3）以外商直接投資在地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比衡量對外開放度（OPEN）。雖然我國是否存在“污染避難所”效應尚未得出一致結(jié)論，但鑒于地區(qū)外向型發(fā)展戰(zhàn)略可能引發(fā)低附加值企業(yè)的輸入，趨于環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行；同時，也促進其積極引入先進技術(shù)企業(yè)，推升環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行強度。故而初步判斷該指標系數(shù)符號取決于“正向激勵”與“負向抑制”的相對強度。（4）以年末常住人口與行政區(qū)域面積的比值衡量人口密度（DEN）。一方面，人口越密集，污染排放強度越高，環(huán)境承載壓力越大，地方政府的環(huán)保治理投入需求越強；另一方面，社會綜合治理需求也會隨著人口密度的提升而升級，對地方政府的支出責任提出更高要求。受制于有限的財政資源，地方政府可能形成支出偏向，不利于環(huán)境規(guī)制的完全執(zhí)行。故而初步判斷該指標系數(shù)方向不定。（5）以第二產(chǎn)業(yè)增加值與第三產(chǎn)業(yè)增加值之比衡量地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（STR）。地方財政承壓發(fā)展背景下，優(yōu)先發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)能夠顯著形成本土固定稅源，并有效推動經(jīng)濟增速，但部分產(chǎn)業(yè)的高污染性可能迫使地方政府“默許”污染排放行為，造成環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行。故初步判斷該指標系數(shù)為負。（6）以地方財政支出中環(huán)境保護支出占比衡量地區(qū)環(huán)境治理投入力度（FEN）。理論上，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度與地方政府環(huán)境治理投入力度正相關(guān)，故初步判斷該指標系數(shù)為正。（7）以農(nóng)林牧漁業(yè)和采掘業(yè)的固定資產(chǎn)投資之和占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重衡量地區(qū)自然資源綜合稟賦（NAR）。自然資源稟賦不僅反映了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中的資源約束，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展的“比較優(yōu)勢”，同時，也影響著地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行力度——對于自然資源稟賦優(yōu)勢顯著地區(qū)而言，較為寬松的生態(tài)環(huán)境客觀上降低了其環(huán)境治理壓力；對于自然資源稟賦劣勢顯著地區(qū)而言，面臨全國性環(huán)境治理要求時，顯然有必要進一步“加碼”本轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，以期能夠從環(huán)境維度實現(xiàn)城市治理達標。該指標系數(shù)方向不定。

分稅制改革引發(fā)財政支出責任下移，導致市、縣兩級基層政府既是地方財政壓力的主要承受者，也是轄區(qū)環(huán)境治理等基本公共服務職能的主要責任方[26]。為此，本文聚焦地級市視角，選取我國102個城市相關(guān)數(shù)據(jù)組成研究樣本，并有效覆蓋一線、二線、三線及四線城市。同時，由于工業(yè)廢氣治理完成投資額、工業(yè)廢水污染治理投資額、工業(yè)廢氣治理投資額等指標的官方統(tǒng)計區(qū)間為2004—2018年，在此之前及之后，均無法準確獲得地級市層面的上述數(shù)據(jù)。故而為確保樣本口徑的一致性，最終將樣本區(qū)間確定為2004—2018年。本文數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》和各地級市年鑒，以及EPS數(shù)據(jù)庫等。為減少多重共線性問題，并消除量綱的影響，部分變量以對數(shù)形式呈現(xiàn)，對于樣本中可能存在的異常值，進行了1%的雙向縮尾處理。表1報告了各變量統(tǒng)計特征。

四、事實分析

（一）地方財政壓力

地方財政壓力主要表現(xiàn)為中央與地方政府支出責任失衡。2020年，中央財政支出35095.57億元，占比14.29%；地方財政支出210583.46億元，占比85.71%。中央財政收入82770.72億元，占比45.25%；地方財政收入100143.16億元，占比54.75%。換言之，地方政府以50%左右的財政收入能力負擔著逾85%的財政支出責任，地方財政收支缺口逐年擴大，地方財政收支決算完成度逐年下降②。故而，分稅制改革并沒有理順政府間縱向財政關(guān)系，反而導致中央與地方政府間事權(quán)交叉、邊界模糊，財政支出責任逐層沉淀、向下施壓，導致地方政府（尤其是市及市以下基層政府）支出責任與財政收入能力嚴重失衡，財政壓力逐漸失控。

進一步地，根據(jù)式（2）對102個樣本城市財政壓力進行測度，并依城市行政等級將樣本細分為直轄市、省會及計劃單列市和其他地級市，結(jié)果見圖1。

從城市行政等級角度看，地方財政壓力隨城市行政等級提高而下降。（1）直轄市、省會及計劃單列市的財政壓力大致相同③，顯著低于全國平均值。原因在于，這幾類城市經(jīng)濟較為發(fā)達，本土優(yōu)質(zhì)稅源穩(wěn)定，且能夠憑借行政優(yōu)勢，優(yōu)先享受政策、資源、人力資本的大幅傾斜，更加有助于本轄區(qū)經(jīng)濟持續(xù)增長，緩解甚至擺脫地方財政壓力。（2）其他地級市財政高位承壓④，壓力值顯著高于全國平均值。原因在于，這類城市普遍經(jīng)濟驅(qū)動單一，經(jīng)濟發(fā)展受限，財政籌資能力欠佳，且支出責任偏多⑤，財政收支結(jié)構(gòu)失調(diào)，引發(fā)地方財政壓力激增。

從時序演進角度看，樣本期間，地方財政壓力逐年攀升，且其他地級市增速顯著。（1）樣本期間其他地級市的財政壓力指標值不斷趨近于1，說明其財政支出責任幾乎超出自身實際籌資能力1倍，低行政等級地區(qū)的財政安全問題不容小覷。（2）地方財政壓力經(jīng)歷兩次快速上升期。第一次為2007—2009年，原因在于全球金融危機之后，中國政府采取強刺激政策救市，以超體量投資配合持續(xù)寬松的宏觀政策驅(qū)動經(jīng)濟高速增長[27]。一方面，趨緊的國際貿(mào)易環(huán)境以及錯配的要素結(jié)構(gòu)使得該階段的經(jīng)濟呈現(xiàn)震蕩特征，地方經(jīng)濟增速受挫，財政收入規(guī)模萎縮；另一方面，大體量政府投資救市政策強制要求地方財政提供配套資金，進一步擴大了地方財政缺口，激化了基層財政收支矛盾。第二次為2014年之后，原因在于我國經(jīng)濟開始邁入轉(zhuǎn)型期，呈現(xiàn)“三期疊加”基本特征。一方面，傳統(tǒng)人口紅利消退，自主創(chuàng)新能力不足，勞動力成本激增，資本回報率下跌，民間投資增長率萎縮，資源枯竭、環(huán)境承載趨緊，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡等矛盾日漸尖銳，國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境不容樂觀；另一方面，外需萎縮，全球價值鏈“低端鎖定”與“高端封鎖”困境交織，西方國家逆全球化思潮抬頭，不確定性大大增加，國際經(jīng)濟形勢日益嚴峻。在此背景下，中國社會主要矛盾和經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征發(fā)生了根本變化，以往靠“鋪攤子”“上項目”等傳統(tǒng)要素累積的粗放增長的數(shù)量型經(jīng)濟發(fā)展模式，需要向質(zhì)量型經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)換[27]。故而，同時受制于經(jīng)濟發(fā)展的“轉(zhuǎn)型陣痛”與粗放增長的“歷史積欠”，地方財政壓力迅速增大，且其他地級市財政壓力值于“營改增”之后全面突破1，財政可持續(xù)矛盾尖銳。（二）環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度

將全部樣本城市的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度進行平均化處理，并將結(jié)果由高至低排序，劃分為“完全執(zhí)行”和“非完全執(zhí)行”兩大類、四小組。如表2所示，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度呈現(xiàn)兩方面特點：第一，環(huán)境規(guī)制的完全執(zhí)行區(qū)域主要集中在東部城市，即東部城市環(huán)保治理貫徹力度顯著高于中西部及東北地區(qū)。原因在于：一方面，東部發(fā)達城市具有顯著的“虹吸效應”和“聚集效應”，且隨著城市化進程的深入，高行政等級城市及中心城市的建設(shè)體系愈發(fā)完善，“吸血現(xiàn)象”也愈發(fā)明顯[28]。與權(quán)利相對應的是責任，在優(yōu)先享受了政策優(yōu)惠與資源支持之后，這些城市必然率先貫徹環(huán)境規(guī)制，以環(huán)境治理“綠色標尺”對腹地釋放“輻射效應”。另一方面，東部發(fā)達城市能夠借助資本積累形成更為充盈的有效財政空間，以豐裕的財政資源支持環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行。第二，東北地區(qū)、西部地區(qū)主要表現(xiàn)為環(huán)境規(guī)制執(zhí)行非完全執(zhí)行，環(huán)境規(guī)制弱化特征顯著。原因在于：一方面，西部地區(qū)工業(yè)化與城市化發(fā)展失衡，貴州、云南、甘肅、新疆、西藏等省份多數(shù)城市仍停留在工業(yè)化中期的前半階段[29]，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，工業(yè)體量偏小，生產(chǎn)、生活排污總量較少，故而對嚴格貫徹落實環(huán)境規(guī)制的需求緊迫度不高，可能降低地方政府環(huán)保關(guān)注度；另一方面，西部地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為滯后，地方財力緊缺，可供調(diào)配的財政資源有限，擴張的財政缺口與持續(xù)攀升的財政壓力嚴重擠壓了財政自給率，催生了環(huán)境治理的“競次效應”。

五、實證結(jié)果與分析

（一）基準回歸分析結(jié)果

表3是基準回歸分析結(jié)果，由列（1）可知，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，表明地方政府承壓發(fā)展不利于構(gòu)建環(huán)境友好型治理模式，H1得證。由列（2）可知，地方財政壓力不利于水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度提升，但影響程度較為有限；由列（3）可知，地方財政壓力顯著阻礙大氣環(huán)境規(guī)制有效執(zhí)行。原因在于：水污染外溢程度低于大氣污染。當?shù)胤秸媾R財政壓力時，首先會弱化外溢性較強的污染物治理力度，借助大氣污染跨界流動的負外部性特征，將治污成本策略性轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)。而對于外溢性相對較低的水環(huán)境治理，則更加傾向于完成中央制定的基本目標，此時的水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度雖然可能仍未達到地區(qū)福利最大化的根本要求，但至少能夠獲得一定程度的執(zhí)行保障。上述研究結(jié)論暗含地方政府對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的“有意”選擇，需要通過進一步討論掌握更多經(jīng)驗證據(jù)。

從控制變量的回歸結(jié)果可以看出：（1）財政分權(quán)制度安排阻礙了環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，系數(shù)符號方向符合預期，表明中國式財政分權(quán)從制度層面影響了地方政府行為選擇。中央政府與地方政府間事權(quán)交叉與邊界模糊，導致了財政支出責任逐層沉淀、向下施壓，迫使地方政府出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，不可持續(xù)性掠奪式增長。（2）地方經(jīng)濟發(fā)展顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度及水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的提升，但對大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的影響不明顯。表明我國正處于環(huán)境庫茲涅茨曲線左側(cè)，經(jīng)濟增長會伴生污染排放和環(huán)境規(guī)制弱化問題。（3）對外開放顯著推升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，表明“污染避難所”假說在我國并不適用，外向型發(fā)展能夠吸引更多資源流入本地，加速技術(shù)革新，形成創(chuàng)新引領(lǐng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進綠色發(fā)展。（4）人口密度顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，表明人口聚集所形成的社會治理需要進一步推高了地方財政支出壓力，地方政府通過對復合發(fā)展要求排序，弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。（5）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)回歸系數(shù)顯著為負，表明地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展越依賴于第二產(chǎn)業(yè)，地方政府越傾向于弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，以犧牲當期資源環(huán)境為代價，換取轄區(qū)經(jīng)濟增長。（6）從綜合維度看，地方環(huán)保投入力度回歸系數(shù)顯著為負，但水環(huán)境規(guī)制強度和大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度分項下，該變量系數(shù)不顯著。表明地方政府加大環(huán)境保護資金投入力度，并不必然引起環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的硬化。（7）地方自然資源稟賦系數(shù)不顯著，表明地區(qū)初始稟賦并沒有在地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度中發(fā)揮有效的作用。

（二）穩(wěn)健性分析

1.以環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度合成指標替換被解釋變量。地方政府并非環(huán)境污染治理唯一投資主體，故而前述環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度（ER）指標可能因企業(yè)污染治理投資額而向上偏誤?；诤铣芍笖?shù)思路，使用TOPSIS熵權(quán)法對工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙粉塵三項排污指標構(gòu)建環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度代理變量[27]?；貧w分析結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

2.以縱向財政失衡替換核心解釋變量。地方政府財政壓力源于縱向財政失衡，二者呈正相關(guān)關(guān)系，表現(xiàn)為縱向財政失衡程度越高，地方政府財政壓力越大。以縱向財政失衡重新測度財政壓力[30]，回歸分析結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

3.縮短樣本區(qū)間。2012年中國經(jīng)濟開始進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟增速持續(xù)放緩，傳統(tǒng)驅(qū)動經(jīng)濟增長貢獻率開始衰減，粗放式增長的不可持續(xù)性開始凸顯。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出后，中國經(jīng)濟開始“堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”，各級政府均致力于“推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，努力實現(xiàn)“新常態(tài)”下的高質(zhì)量均衡發(fā)展，釋放中國經(jīng)濟增長潛力。故為體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的一致性，將樣本區(qū)間縮短為2012—2018年，再次重復基準回歸。結(jié)果顯示⑥，地方財政壓力仍然顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的提升，實證結(jié)果穩(wěn)健。

（三）內(nèi)生性檢驗

在基準回歸中，雖然加入了控制變量以盡可能減少遺漏變量所導致的內(nèi)生性問題，但地方財政壓力及環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度仍可能與其他未控制的第三方因素有關(guān)，引發(fā)內(nèi)生性偏誤問題。故而采用地方政府財政壓力滯后一期（FPt-1）、滯后兩期（FPt-2）作為工具變量，以本轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度滯后一期（ERt-1）、滯后兩期（ERt-2）作為工具變量，使用2SLS法處理內(nèi)生性問題。選擇KLM統(tǒng)計量的P值檢驗不可識別問題，選擇Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計量檢驗弱工具變量問題?；貧w分析結(jié)果顯示⑥，不存在不可識別、弱工具變量問題，且在2SLS模型中，地方政府財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度仍然具有顯著的負向沖擊，本文主要結(jié)論成立。

（四）“無奈之舉”實證檢驗

1.基準檢驗。行政等級決定了城市財政壓力差異度。為此，將研究樣本細分為直轄市、省會及計劃單列市、其他地級市，回歸分析結(jié)果（見表4）表明，財政壓力并未顯著影響省會及計劃單列市環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，甚至能夠在一定程度上促進直轄市強化環(huán)境治理，卻在10%的顯著性水平上抑制其他地級市環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的提升。原因在于：一方面，高行政等級城市能夠獲得來自中央政府的更多關(guān)注，有助于硬化政治約束，暢通公共需求表達渠道，形成更高水平的地方環(huán)境保護治理偏好，故而不會主動降低環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度標準；另一方面，高行政等級城市能夠憑借政治關(guān)聯(lián)獲取優(yōu)質(zhì)初始稟賦，并借助傾斜性制度安排優(yōu)先進入經(jīng)濟增長快車道，迅速積累雄厚資本，率先邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。此時綠色發(fā)展、創(chuàng)新引領(lǐng)、環(huán)境友好等目標導向能夠進一步推高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，釋放“經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境治理”的馬太效應。其他地級市在財政資源“搶奪戰(zhàn)”中處于劣勢，財政收入能力與財政支出責任嚴重失衡，財政“吃飯”屬性顯著，地方政府疲于應付“三?！比蝿?，甚至及時、足額發(fā)放人員性資金已經(jīng)逐漸演化為基層財政工作目標完成度的“衡量標尺”[31]。故而隨著財政壓力不斷升級，異化地方偏好，地方政府策略性弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，以犧牲當期資源環(huán)境為代價，換取轄區(qū)經(jīng)濟增長，形成“污染型財政增收”策略選擇，鼓勵轄區(qū)高稅源企業(yè)優(yōu)先發(fā)展，遵循“環(huán)境承壓、資源趨緊”路徑，不可持續(xù)性掠奪式增長。故而，擴張的財政缺口與財政可持續(xù)壓力迫使低行政等級城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”，H2a得證。

2.門限回歸再檢驗。財政承壓情況下，地方政府為了快速實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟增長，往往過度依賴第二產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟性項目，且財政壓力越大，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越趨于固化，環(huán)境規(guī)制非完全執(zhí)行特征越突出?；谇拔难芯拷Y(jié)論，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（STR）作為門限變量，實證檢驗財政承壓下地方政府“無奈”弱化環(huán)境規(guī)制的行動邏輯。

其中，γi為特定的門限值，εit為隨機擾動項。I（·）為指示函數(shù)，當括號中的條件成立時，該函數(shù)取值為1；否則，為0。使用Bootstrap抽樣300次檢驗模型是否具有門限效應。結(jié)果顯示⑥，三類環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度在5%的顯著性水平上通過了單一門限效應檢驗，且環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度與水環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度在10%的顯著性水平上通過了雙重門限效應檢驗，故而地方財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度在統(tǒng)計學上存在顯著的門限效應。

門限回歸結(jié)果顯示⑥，當?shù)貐^(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比超過52.92%（52.81%）時，地方財政壓力將顯著抑制環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度（大氣環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度）的提升。即對于財政壓力較大的地方政府而言，為促進本轄區(qū)稅基擴大與稅源充盈，將更加傾向于弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，以吸引企業(yè)（尤其是具有資本密集、勞動力密集、能源密集特征的第二產(chǎn)業(yè)）入駐本轄區(qū)，形成“財政承壓→弱化規(guī)制→吸引資本→緩解壓力→結(jié)構(gòu)失衡”的演進路徑，政府決策最終呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)固化+規(guī)制弱化”的外化表現(xiàn)，但其行為選擇的本質(zhì)屬性在于財政壓力之下地方政府汲取財源的“無奈之舉”，從而H2a得證。

（五）“有意為之”實證檢驗

1.基準檢驗。采用年度平均PM2.5濃度衡量環(huán)境壓力[32]。以年度中位數(shù)分組，將樣本細分為“環(huán)境友好地區(qū)”和“環(huán)境承壓地區(qū)”兩組。由表5可知，財政壓力促使環(huán)境友好地區(qū)顯著弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，但并未明顯影響環(huán)境承壓地區(qū)的環(huán)境治理決策。原因在于：多輪深化改革之后，中央政府已明確認識到單維考核對地方政府行為的激勵偏向與異化作用，故而將環(huán)境質(zhì)量補充納入地方官員績效考核體系，旨在優(yōu)化地方政府行為函數(shù)，促進地方?jīng)Q策回歸理性。環(huán)境友好地區(qū)借助天然稟賦優(yōu)勢，能夠較為輕松地完成中央政府環(huán)?？己巳蝿?，而后在壓力型財政制度安排下，其最優(yōu)策略顯然是弱化環(huán)境規(guī)制，重新配置財政資源，集中財力吸引企業(yè)入駐，培育穩(wěn)定稅源，擴充本土稅基，力求實現(xiàn)經(jīng)濟增長，以期擺脫財政壓力。而在中央政府環(huán)保政策要求之下，為能夠在橫向競爭中提高“勝出概率”，不論本級財政壓力處于何種水平，環(huán)境承壓地區(qū)的最優(yōu)策略顯然均為主動壓實環(huán)境保護主體責任，切實提升環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，盡早完成環(huán)境治理任務，以期彰顯地方政府治理能力，獲得更多政治資源。故而，地區(qū)間環(huán)保壓力異質(zhì)性催生了地方政府環(huán)境治理“理性”行為策略。財政壓力之下，環(huán)境友好地區(qū)對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的主動弱化，其本質(zhì)屬于“有意為之”，從而H3a得證。

2.面板分位數(shù)再檢驗。由表6可知，財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的影響呈倒“U”形，財政壓力阻礙了環(huán)境規(guī)制中等強度和低強度地區(qū)的環(huán)保治理政策執(zhí)行，且對中等強度地區(qū)的抑制效應更大。環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度與環(huán)保壓力顯著正相關(guān)：環(huán)保壓力越小，環(huán)境規(guī)制越傾向于非完全執(zhí)行；環(huán)保壓力越大，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度越高。環(huán)境分權(quán)賦予了地方政府分配環(huán)保資源的自由裁量權(quán)，在確保滿足中央政府環(huán)保治理政績考核基本要求之后，地方政府更傾向于重置資源配置結(jié)構(gòu)，弱化環(huán)境規(guī)制，促進經(jīng)濟發(fā)展，最終形成“治理任務達標→弱化環(huán)境規(guī)制”的策略選擇。同時，相較于國家環(huán)境治理“標尺”，環(huán)境規(guī)制中等強度地區(qū)的“弱化空間”顯然更充裕，可更主動地弱化環(huán)境規(guī)制，重新調(diào)配財政資源；而低強度地區(qū)環(huán)保政策執(zhí)行標準更接近中央政府設(shè)定的“基準線”，策略性裁量空間不足，故而即便面對財政壓力，也無法大幅降低環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。綜上，這一結(jié)論證實了H3a，即財政壓力下地方政府策略性選擇環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度屬于“有意為之”。

（六）中介效應回歸：影響機制的經(jīng)驗證據(jù)

1.財政自給率中介效應檢驗。根據(jù)理論分析，預期經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方政府會因財政自給率低而被迫弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。以地區(qū)人均GDP中位數(shù)為依據(jù)，將研究樣本劃分為“經(jīng)濟發(fā)達”與“經(jīng)濟欠發(fā)達”兩組。結(jié)果顯示⑥，經(jīng)濟發(fā)達組未通過中介效應檢驗。而經(jīng)濟欠發(fā)達組中財政壓力在5%的顯著性水平上負向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度；財政壓力在5%的顯著性水平上降低了地方政府財政自給率；財政壓力與財政自給率共同阻礙地方政府有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，且引入財政自給率變量后，財政壓力對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的負向沖擊強度顯著提高。說明對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，財政壓力以財政自給率為渠道，阻礙地方政府完全執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，從而H2b得證。

2.環(huán)保關(guān)注度中介效應檢驗。根據(jù)理論分析，預期環(huán)境友好地區(qū)地方政府會因環(huán)保關(guān)注度不足而主動弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度。依照分類標準，將研究樣本劃分為“環(huán)境友好”與“環(huán)境承壓”兩組。結(jié)果顯示⑥，環(huán)境承壓組未通過中介效應檢驗。而環(huán)境友好組中，財政壓力在1%的顯著性水平上負向沖擊環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度；財政壓力在1%的顯著性水平上降低了地方政府環(huán)境保護關(guān)注度；財政壓力與環(huán)保關(guān)注度共同阻礙地方政府有效執(zhí)行環(huán)境規(guī)制。說明環(huán)境友好地區(qū)其財政壓力以轉(zhuǎn)移地方政府環(huán)保關(guān)注度為渠道，阻礙地方政府完全執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，從而H3b得證。

六、研究結(jié)論與政策建議

以上基于2004—2018年城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗內(nèi)嵌環(huán)境分權(quán)制度背景的財政壓力對地方環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的影響。結(jié)果表明：財政壓力顯著抑制環(huán)境規(guī)制完全執(zhí)行，導致環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度偏離社會最優(yōu)；激增的財政壓力以財政自給率為渠道，迫使欠發(fā)達城市出于生存需求，“理性”弱化環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度，誘發(fā)財政壓力下的“無奈之舉”；在達到中央政府環(huán)?？冃Э己藰藴屎?，財政壓力下環(huán)境友好地區(qū)策略性地轉(zhuǎn)移環(huán)保關(guān)注度，主動弱化環(huán)境規(guī)制，擴充本土稅基，力求經(jīng)濟增長，其本質(zhì)屬于“有意為之”。

為此，提出以下政策建議：第一，合理劃分中央和地方財政支出責任，厘清政府間財政關(guān)系。建立現(xiàn)代化財政體制，形成清晰合理的政府間財政收入分配及邊界清晰的財政支出責任，打破財權(quán)集中向上、支出責任向下轉(zhuǎn)移的失衡格局，確保地方政府擁有穩(wěn)定且充裕的財力來源，從制度上保障財政可持續(xù)發(fā)展。第二，壓實地方政府環(huán)境保護主體責任，規(guī)范監(jiān)督地方政府行為選擇。穩(wěn)步推進環(huán)保指標與政績考核掛鉤機制，完善環(huán)保問責機制，優(yōu)化地方政績考核指標體系，形成一套行之有效的新型政治晉升考核框架，強化經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略定位，徹底摒棄“重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”的傳統(tǒng)發(fā)展觀和政績觀，提升環(huán)境友好、綠色發(fā)展等新型發(fā)展驅(qū)動的考核權(quán)重，降低地方政府策略性行為沖動，引導地方政府優(yōu)化轄區(qū)環(huán)境保護公共物品的有效供給。第三，探索環(huán)境政策差別化機制。對于欠發(fā)達地區(qū)，在強調(diào)環(huán)境規(guī)制貫徹落實的同時，應當同步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，緩解財政壓力誘發(fā)的環(huán)境規(guī)制“無奈”弱化；對于環(huán)境友好地區(qū)，應當適當提高綠色發(fā)展要求，大力倡導循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等新型發(fā)展理念，引入碳峰值等新型“環(huán)境經(jīng)濟”復合指標，避免環(huán)境規(guī)制“有意”弱化。

注釋：

① 現(xiàn)有研究衡量環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度的方法主要包括五種：一是選取三廢污染排放量直接衡量；二是基于污染治理成本進行測度，認為治污成本與環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度正相關(guān)，以單位產(chǎn)出的污染治理費、污染投資額與GDP之比等指標作為代理變量；三是選取環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度相關(guān)影響因素，以計量回歸方法測度環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度估計值；四是以環(huán)保部門違法案件的罰款金額作為代理變量，評估轄區(qū)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行強度；五是利用李克特量表構(gòu)造環(huán)境規(guī)制相關(guān)指標，結(jié)合問卷調(diào)查評估環(huán)境規(guī)制實際執(zhí)行強度。

② 1994年分稅制改革之初，中國大陸31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政收入及支出決算數(shù)/預算數(shù)均超過100%，預算完成情況較好；2019年，僅有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政收入決算數(shù)超過預算數(shù)，0個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政支出決算數(shù)超過預算數(shù)。數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。

③ 直轄市、省會城市及計劃單列市的財政壓力值均處于0.27～0.55之間。

④ 其他地級市財政壓力值處于0.85～1.55之間。

⑤ 根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》及各市統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，其他地級市的財政支出比重顯著高于直轄市、省會城市及計劃單列市，這也側(cè)面反映了政府間財政支出責任具有“依行政等級”劃分的特征。

⑥ 限于篇幅，具體結(jié)果未作呈現(xiàn)，如有需要可聯(lián)系作者。

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（責任編輯：寧曉青）