政策工具視角下我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革

槐福樂?趙常秀?呂清

摘 要 以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》為研究對(duì)象，構(gòu)建以政策工具分類為X軸、現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架，通過二維框架分析我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策的潛在問題。從政策工具維度看，《意見》對(duì)政策工具的配置較為齊全，但各個(gè)政策工具之間存在較大差異，權(quán)威型政策工具使用最多，激勵(lì)型與能力型以及象征與規(guī)勸型政策工具使用恰當(dāng)，但象征與規(guī)勸型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異較大，學(xué)習(xí)型政策工具使用相對(duì)欠缺；從要素鏈維度看，《意見》由育人理念、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、體制機(jī)制、師資建設(shè)、區(qū)域發(fā)展和保障制度七個(gè)方面組成，但不同要素鏈之間占比存在較大差異，對(duì)育人理念、人才培養(yǎng)與區(qū)域發(fā)展要素關(guān)注不夠。為此，政策制定者應(yīng)進(jìn)一步重視政策工具的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加學(xué)習(xí)型政策工具的使用，彌補(bǔ)相關(guān)要素鏈中政策工具配置的“短板”，注重政策工具與要素鏈的耦合，進(jìn)一步推動(dòng)《意見》的貫徹執(zhí)行。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；現(xiàn)代職業(yè)教育體系；政策工具；要素鏈；文本分析

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2023）09-0038-08

一、問題的提出

2022年12月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），旨在持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革，優(yōu)化職業(yè)教育類型定位[1]。當(dāng)前，由于中等職業(yè)教育存量不足而導(dǎo)致職業(yè)教育人才供應(yīng)鏈割裂隱患尚存、國(guó)家資歷框架與勞動(dòng)力市場(chǎng)交互機(jī)制脫鉤、校企合作缺乏利益共生機(jī)制、產(chǎn)教融合政策依賴明顯[2]等仍是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革不可回避的重要問題。為突破制約現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的困境，需要充分依靠職業(yè)教育政策的引領(lǐng)與指導(dǎo)，通過政策的制定與執(zhí)行，促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的全面確立。因此，本研究構(gòu)建了以政策工具分類為X軸、現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策要素為Y軸的“政策工具·要素鏈”二維框架，深入剖析《意見》，明晰與預(yù)判《意見》對(duì)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的重要促進(jìn)作用與潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題，并以此嘗試提出具有針對(duì)性與可操作性的政策建議，為我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革與發(fā)展提供理論參考。

二、“政策工具·要素鏈”二維框架的建構(gòu)

（一）構(gòu)建基礎(chǔ)：政策工具理論

政策工具理論的相關(guān)研究起源于20世紀(jì)80年代，前期研究以政策工具的涵義和特點(diǎn)為主，后期研究轉(zhuǎn)向政策工具分類等相關(guān)研究[3]。作為連結(jié)政策制定和政策執(zhí)行的重要機(jī)制，政策工具近幾十年來已成為政策過程研究的主要議題，當(dāng)前最具代表性的政策工具分類研究主要有四種：一是邁克爾·豪利（M.Howlett）和M·拉米什（M.Ramesh）的政策工具分類；二是埃爾莫爾（Richard F.Elmore）和麥克唐納爾（Lorraine M.McDonnell）的政策工具分類；三是英格拉姆（Helen Ingram）和施奈德（Anne Schneider）的政策工具分類；四是澤福爾·德（Zegveld）和羅斯維爾（Rothwell）的政策工具分類[4]。

不同政策工具分類方式各具特色，選擇政策工具必須充分考量政策目標(biāo)?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策涉及的要素較為豐富，選取的政策工具應(yīng)至少包含權(quán)威型政策工具、能力型政策工具、激勵(lì)型政策工具等。英格拉姆和施奈德將政策工具劃分成權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、學(xué)習(xí)型以及象征與規(guī)勸型五種，此種劃分方式有利于政策研究者預(yù)測(cè)政策的使用效果及其影響[5]，且便于構(gòu)建“政策工具·要素鏈”二維分析框架。基于此，本研究選取英格拉姆和施耐德的政策工具分類方法，并將現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的要素納入該分析框架，構(gòu)建基于《意見》的“政策工具·要素鏈”二維分析框架。

（二）X軸：政策工具維度

X軸屬于政策工具維度。按照英格拉姆和施奈德的政策工具分類，權(quán)威型政策工具主要是指通過權(quán)力手段強(qiáng)制或禁止政策執(zhí)行者執(zhí)行的一種具有規(guī)范性的活動(dòng)，具體表現(xiàn)形式有指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、工作要求與嚴(yán)令禁止等作用形式；激勵(lì)型政策工具主要是指通過正向措施激勵(lì)與引導(dǎo)政策執(zhí)行者的活動(dòng)，包括金融支持、經(jīng)費(fèi)支持、混合支持、提高收入及學(xué)生資助等作用形式；能力型政策工具主要是指通過向政策執(zhí)行者提供所需的資源、信息或制度服務(wù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的活動(dòng)，包括服務(wù)保障、人力支撐與制度建設(shè)等作用形式；象征與規(guī)勸型政策工具主要是指通過價(jià)值倡導(dǎo)、理念認(rèn)同等方式引導(dǎo)政策執(zhí)行者按照目標(biāo)并開展行動(dòng)的方式，包括鼓勵(lì)號(hào)召、榮譽(yù)表彰、宣傳引導(dǎo)、營(yíng)造氛圍等作用形式；學(xué)習(xí)型政策工具主要是指試圖通過加強(qiáng)目標(biāo)群體的學(xué)習(xí)使其擁有知識(shí)與能力，進(jìn)而提升其對(duì)政策的理解[6]，包括職業(yè)素養(yǎng)、師資建設(shè)、學(xué)歷提升三種作用形式。

（三）Y軸：現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要素維度

《意見》的頒布，為我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革指明了前進(jìn)方向，抓住了職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，提出的“形成制度供給充分、條件保障有利、產(chǎn)教融合的良好生態(tài)”，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系至關(guān)重要[7]。因此，對(duì)《意見》深入研究既要衡量政策本身，又要充分考量研究問題的具體情況和研究對(duì)象的內(nèi)部屬性。結(jié)合《意見》的具體內(nèi)容，并充分考量現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的內(nèi)部屬性，將現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要素劃分為育人理念、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、體制機(jī)制、師資建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、保障制度七個(gè)方面。其中，育人理念決定了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的方向，彰顯了職業(yè)教育類型化特征，對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革具有價(jià)值引領(lǐng)的重要作用；人才培養(yǎng)與師資建設(shè)是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的關(guān)鍵要素與重要支撐，是現(xiàn)代職業(yè)教育體系能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量確立的重要指標(biāo)；產(chǎn)教融合與區(qū)域發(fā)展契合了《意見》中探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式，打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體，打造行業(yè)產(chǎn)教融合共同體三大戰(zhàn)略任務(wù)，彰顯了職業(yè)教育的社會(huì)導(dǎo)向性，是增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性的關(guān)鍵舉措，對(duì)于現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革具有重要指引作用；體制機(jī)制是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的根基，通過體制機(jī)制變革能夠激發(fā)職業(yè)教育多元辦學(xué)主體活力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政、企、行、校協(xié)調(diào)育人；保障制度是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的“生命線”，而職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，其回應(yīng)了人民需要什么樣的現(xiàn)代職業(yè)教育體系以及現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革能夠滿足人民什么樣的需求和如何滿足人民需要的問題[8]。以上七個(gè)方面相互結(jié)合、相互作用，共同構(gòu)成了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的要素維度。

（四）“政策工具·要素鏈”二維框架圖

基于以上分析，本研究將政策工具維度（X軸）與現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革要素維度（Y軸）進(jìn)行組合，構(gòu)建了《意見》政策分析的“政策工具·要素鏈”二維框架，見圖1。

三、《意見》的內(nèi)容編碼與數(shù)據(jù)分析

本研究以《意見》為研究對(duì)象，通過文本分析法對(duì)該政策文件開展定量研究。文本分析法是一種對(duì)文本進(jìn)行系統(tǒng)、客觀、定量描述的技術(shù)手段[9]，被廣泛應(yīng)用于政策文件的分析研究中。

（一）政策文本編碼

本研究在對(duì)《意見》文本編碼過程中，遵循系統(tǒng)性、條目性與協(xié)調(diào)性三個(gè)原則。第一，系統(tǒng)性原則是指《意見》中的各條目之間相互關(guān)聯(lián)，具有一定的系統(tǒng)性與整體性，因此編碼時(shí)應(yīng)包括全部?jī)?nèi)容；第二，條目性原則是指編碼過程中應(yīng)嚴(yán)格按照“章—節(jié)—條”的順序進(jìn)行編碼；第三，協(xié)調(diào)性是指在編碼過程中應(yīng)遵循“先內(nèi)容、后形式”的原則，即同一條政策語句與多個(gè)子維度存在關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考量語句的本質(zhì)內(nèi)容，用最本質(zhì)、最核心的政策內(nèi)容匹配最適合的子維度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。以上三條原則在政策文本編碼中被廣泛使用，并以此增強(qiáng)編碼結(jié)果的可信性與可靠性[10]?；谝陨显瓌t對(duì)《意見》依次進(jìn)行編碼，共得到4個(gè)一級(jí)指標(biāo)（即“章”），包括“總體要求”“戰(zhàn)略任務(wù)”“重點(diǎn)工作”“組織實(shí)施”以及14個(gè)二級(jí)指標(biāo)（即“節(jié)”），如“探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式”“提升職業(yè)學(xué)校關(guān)鍵辦學(xué)能力”“創(chuàng)新國(guó)際交流與合作機(jī)制”等，見表1。

（二）X軸：《意見》的政策工具維度分析

對(duì)《意見》每個(gè)條目語句進(jìn)行分類整理、歸類并統(tǒng)計(jì)，依據(jù)系統(tǒng)性、條目性和協(xié)調(diào)性原則將55個(gè)條目依次歸入權(quán)威型政策工具、激勵(lì)型政策工具、能力型政策工具、象征與規(guī)勸型政策工具及學(xué)習(xí)型政策工具，并對(duì)其頻數(shù)、占比等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示。

1.權(quán)威型政策工具使用頻率最高，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定的失衡

權(quán)威型政策工具成本相對(duì)較低且能夠使政策執(zhí)行者迅速采取行動(dòng)，與此同時(shí)也能夠滿足政策制定者對(duì)于政策執(zhí)行的宏觀把控，便于實(shí)現(xiàn)政策制定者的利益訴求，其在政策工具中往往占據(jù)重要地位。如表2所示，在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的政策工具中，權(quán)威型政策工具使用頻率最高，為30.91%，這與許艷麗等針對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策[11]、陸宇正針對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展政策[12]的研究結(jié)論相同。據(jù)此可知，國(guó)家在推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革中以權(quán)威型政策工具為主，但權(quán)威型政策工具在政策執(zhí)行過程中往往具有一定的強(qiáng)制性色彩，會(huì)抑制政策執(zhí)行者的主動(dòng)性與積極性，致使政策執(zhí)行出現(xiàn)一定的偏離。

進(jìn)一步對(duì)權(quán)威型政策工具的作用形式展開研究，發(fā)現(xiàn)工作要求作用形式使用頻率最高（14.55%），指導(dǎo)思想（7.27%）與主要目標(biāo)（7.27%）作用形式次之，而嚴(yán)令禁止（1.82%）作用形式僅出現(xiàn)1次。因此，在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的權(quán)威型政策工具中，存在一定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡。首先，工作要求作用形式占比最大，出現(xiàn)頻次最高，體現(xiàn)出《意見》對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的指導(dǎo)性，并要求政策執(zhí)行者嚴(yán)格按照有關(guān)工作要求貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，以期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，主要體現(xiàn)在打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體和建設(shè)開放型產(chǎn)教融合實(shí)踐中心、提升職業(yè)學(xué)校關(guān)鍵辦學(xué)能力與拓寬學(xué)生成長(zhǎng)成才通道等方面。其次，指導(dǎo)思想與主要目標(biāo)作用形式次之，體現(xiàn)了在習(xí)近平總書記關(guān)于“要重視職業(yè)技術(shù)教育”相關(guān)重要論述的指導(dǎo)下，確定了探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式等指導(dǎo)方針，明確了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的前進(jìn)路向。最后，嚴(yán)令禁止作用形式使用頻率較低，占比較小，僅涉及語句1條，主要是“用人單位不得設(shè)置妨礙職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生平等就業(yè)、公平競(jìng)爭(zhēng)的報(bào)考、錄用、聘用條件”，嚴(yán)令禁止進(jìn)一步彰顯職業(yè)教育的類型屬性，保障了職業(yè)學(xué)校學(xué)生在就業(yè)、報(bào)考、錄用與聘用中應(yīng)該享有的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，通過嚴(yán)令禁止政策語句的使用，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力，有利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革，增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性。但在權(quán)威型政策工具中，嚴(yán)令禁止作用形式使用頻率較低，易于被政策執(zhí)行者忽略，使其不能發(fā)揮出應(yīng)有效用。

2.激勵(lì)型與能力型政策工具使用恰當(dāng)，但兩者內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在較大差異

如表2所示，激勵(lì)型政策工具共涉及經(jīng)費(fèi)支持等5種作用形式，共涉及14條語句，占比25.46%，僅次于權(quán)威型政策工具的30.91%；能力型政策工具共涉及服務(wù)保障等3種作用形式，共涉及12條語句，占比21.81%，僅次于權(quán)威型政策工具與激勵(lì)型政策工具，可知激勵(lì)型與能力型政策工具在《意見》中使用較為恰當(dāng)。在相關(guān)研究中，有學(xué)者認(rèn)為激勵(lì)型政策工具以利益調(diào)整為基本手段，能夠在短時(shí)間內(nèi)有效激發(fā)政策對(duì)象的外部動(dòng)機(jī)[13]，而能力型政策工具以長(zhǎng)期收益作為出發(fā)點(diǎn)[14]。因此，《意見》在使用激勵(lì)型政策工具的同時(shí)，進(jìn)一步結(jié)合了相當(dāng)頻次的能力型政策工具，實(shí)現(xiàn)了兩種政策工具的相互補(bǔ)充與結(jié)合，能夠進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革，促進(jìn)《意見》的執(zhí)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

但進(jìn)一步對(duì)兩種政策工具的使用情況展開研究，發(fā)現(xiàn)激勵(lì)型與能力型政策工具內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)存在較大的差異。在激勵(lì)型政策工具內(nèi)部，混合支持作用形式使用頻次最高，共涉及6條語句，占比10.91%，主要包括支持建設(shè)開放型區(qū)域產(chǎn)教融合實(shí)踐中心、拓寬學(xué)生成長(zhǎng)成才通道、支持地方建立職業(yè)教育與培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)等方面；經(jīng)費(fèi)支持與金融支持作用形式次之，涉及語句分別為4條、2條，占比7.27%、3.64%，主要用于強(qiáng)化我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策扶持、建設(shè)開放型區(qū)域產(chǎn)教融合實(shí)踐中心等方面；而提高收入與學(xué)生資助作用形式使用頻次較低，涉及語句均為1條，占比1.82%，主要用于中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生資助體系建設(shè)與提升技術(shù)技能人才工資收入方面。激勵(lì)型政策工具主要是通過物質(zhì)回報(bào)的方式來誘導(dǎo)政策執(zhí)行者執(zhí)行政策，本質(zhì)而言是一種基于利益需求的外部刺激，由于激勵(lì)型政策工具所對(duì)應(yīng)的執(zhí)行者不同，導(dǎo)致激勵(lì)型政策工具作用形式間存在較大差異，表現(xiàn)為重視政府、企業(yè)與職業(yè)學(xué)校相關(guān)利益，對(duì)學(xué)生與技術(shù)技能工人利益關(guān)注不夠。在能力型政策工具內(nèi)部，服務(wù)保障作用形式使用頻次最高，涉及語句為5條，占比9.09%，主要包括服務(wù)學(xué)生多樣化成才、促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、服務(wù)行業(yè)企業(yè)技術(shù)改造等方面；其次是制度建設(shè)與人力支撐，涉及語句分別為4條、3條，占比7.27%、5.45%，制度建設(shè)作用形式主要包括職業(yè)教育專業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、國(guó)務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度等相關(guān)制度，人力支撐作用形式主要包括靈活用人機(jī)制、設(shè)立產(chǎn)業(yè)導(dǎo)師特聘崗等方面。能力型政策工具的運(yùn)用能夠很大程度上為政策執(zhí)行者提供信息、機(jī)會(huì)設(shè)施等條件。因此，能力型政策工具作用形式的協(xié)同，能夠很大程度上提升政策執(zhí)行能力。

相比激勵(lì)型政策工具，能力型政策工具實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部協(xié)同，三種作用形式使用頻次相當(dāng)，共同作用于《意見》政策的執(zhí)行，而激勵(lì)型政策工具內(nèi)部作用形式之間使用頻率相差較大，不利于作用形式間的進(jìn)一步協(xié)同。因此，政策執(zhí)行者應(yīng)綜合考量激勵(lì)型政策工具內(nèi)部作用形式的平衡，共同作用于政策的執(zhí)行。

3.象征與規(guī)勸型政策工具使用相對(duì)恰當(dāng)，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在較大差異

象征與規(guī)勸型政策工具能夠通過價(jià)值引領(lǐng)等方式影響政策執(zhí)行者，使其觀念或者行為與政策的導(dǎo)向相契合，進(jìn)而促進(jìn)政策的開展與執(zhí)行，其對(duì)于現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革具有不可忽視的作用。如表2所示，象征與規(guī)勸型政策工具涉及相關(guān)語句共9條，占總體語句的16.37%。從整體來看，象征與規(guī)勸型政策工具的使用相對(duì)恰當(dāng)，能夠發(fā)揮其應(yīng)有作用，這與馬立超針對(duì)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》[15]以及王建濱等人針對(duì)《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》[16]的相關(guān)研究結(jié)論基本一致。

對(duì)象征與規(guī)勸型政策工具的作用形式進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，象征與規(guī)勸型政策工具共含有鼓勵(lì)號(hào)召、宣傳引導(dǎo)等4種作用形式。其中涉及鼓勵(lì)號(hào)召的語句有6條，占總語句的10.91%，其余3種作用形式均為1條，合計(jì)僅占總語句的5.46%。這暴露了象征與規(guī)勸型政策工具在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面存在的較大差異問題。在鼓勵(lì)號(hào)召作用形式方面，主要包括鼓勵(lì)支持相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和重點(diǎn)行業(yè)在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革上先行先試與率先突破，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用以及鼓勵(lì)學(xué)校與企業(yè)以“校中廠”“廠中?！钡确绞焦步▽?shí)踐基地，服務(wù)職業(yè)學(xué)校以及企業(yè)等多個(gè)語句，這充分體現(xiàn)了政策制定者在打造產(chǎn)教融合共同體、提升職業(yè)教育辦學(xué)關(guān)鍵能力以及建設(shè)開放型區(qū)域產(chǎn)教融合實(shí)踐基地等方面的政策號(hào)召與引導(dǎo)。但宣傳引導(dǎo)、榮譽(yù)表彰與營(yíng)造氛圍等形式的運(yùn)用不足，會(huì)挫傷政策執(zhí)行者的積極性。因此，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整象征與規(guī)勸型政策工具的使用，通過鼓勵(lì)號(hào)召、宣傳引導(dǎo)、榮譽(yù)表彰與營(yíng)造氛圍等作用形成“組合拳”方式，促進(jìn)政策執(zhí)行者更好地貫徹執(zhí)行《意見》。

4.學(xué)習(xí)型政策工具使用明顯不足，與其他政策工具存在較大差距

學(xué)習(xí)型政策工具能夠使政策執(zhí)行者通過學(xué)習(xí)獲取知識(shí)與能力，加深對(duì)政策的理解，提升其政策執(zhí)行力。但如表2所示，學(xué)習(xí)型政策工具使用明顯不足，僅涉及3條語句，分布在職業(yè)素養(yǎng)、師資培訓(xùn)與學(xué)歷提升三個(gè)作用形式，合計(jì)僅占總語句的5.46%，與其他政策工具使用存在較大差距。

在職業(yè)素養(yǎng)方面，要求加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，提升教師隊(duì)伍素質(zhì)與道德水平；在師資培訓(xùn)方面，要求建設(shè)“雙師型”培養(yǎng)培訓(xùn)基地，開展多樣化、定制化與個(gè)性化的精準(zhǔn)培養(yǎng)培訓(xùn)；在學(xué)習(xí)提升方面，開展職業(yè)學(xué)校教師學(xué)歷提升計(jì)劃，開展定向師資培養(yǎng)。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)其3條語句存在一定的共線性，均在指向“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革必須回應(yīng)“為誰培養(yǎng)人”“培養(yǎng)什么樣的人”“由誰來培養(yǎng)人”等一系列現(xiàn)實(shí)性問題，而作為“由誰來培養(yǎng)人”的主體——職業(yè)教育教師，對(duì)于現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革發(fā)揮著重要作用，《意見》也能夠證實(shí)這一觀點(diǎn)。教師隊(duì)伍既是政策受益者，又是政策的推動(dòng)者和促進(jìn)者，通過政策支持的手段，能夠進(jìn)一步提升教師隊(duì)伍素質(zhì)與能力，增強(qiáng)教師隊(duì)伍對(duì)于《意見》的理解，激發(fā)教師隊(duì)伍的創(chuàng)造力與活力，使政策能夠更好地實(shí)施與執(zhí)行。但與其他政策工具相比，學(xué)習(xí)型政策工具使用尤為不足，無法作用于除教師隊(duì)伍外的其他政策執(zhí)行者，如職業(yè)學(xué)校學(xué)生、社會(huì)青年、技術(shù)技能型工人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民等群體，忽視了“培養(yǎng)什么樣的人”的主體性，無法滿足其他政策執(zhí)行者對(duì)于政策的理解與執(zhí)行。因此，政策制定者必須考慮政策執(zhí)行者的特點(diǎn)及其差異性，針對(duì)不同群體選擇合適的工具，進(jìn)而提升政策執(zhí)行者對(duì)政策的理解與執(zhí)行。

（三）Y軸：《意見》的要素維度分析

根據(jù)要素鏈維度（Y軸）對(duì)《意見》進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。從總體來看，《意見》對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的基本要素覆蓋較為全面，育人理念、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、體制機(jī)制、師資建設(shè)、區(qū)域發(fā)展與保障制度七個(gè)方面均有涉及。其中，關(guān)于體制機(jī)制的語句最多，共14條，占總政策條目的25.45%，在一定程度上反映出體制機(jī)制建設(shè)對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的重要性；關(guān)于保障機(jī)制的語句次之，共13條，占總政策條目的23.64%，反映了政策制定者在我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革方面的決心，通過成立多元參與的理事會(huì)、落實(shí)公辦職業(yè)學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等多項(xiàng)保障制度“組合拳”的方式，共同服務(wù)于完善我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的總體目標(biāo)；關(guān)于產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、育人理念、人才培養(yǎng)及區(qū)域發(fā)展的語句分別有6條、6條、5條、6條、5條，分別占政策總條目的10.91%、10.91%、9.09%、10.91%、9.09%。綜上可知，在我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革中，政府更加重視體制機(jī)制與保障制度，卻較少關(guān)注產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、育人理念、人才培養(yǎng)及區(qū)域發(fā)展等方面?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革是深化職業(yè)教育改革的必然要求，是推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求[17]，重視體制機(jī)制與保障制度建設(shè)固然重要，但也應(yīng)全面考察職業(yè)教育的外部適應(yīng)性、內(nèi)部延展性以及“內(nèi)外”互通性三個(gè)維度，而產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、育人理念、人才培養(yǎng)及區(qū)域發(fā)展等恰好是三個(gè)維度的重要組成[18]，理應(yīng)受到更高的關(guān)注。因此，在未來的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革相關(guān)政策的完善過程中，政策制定者應(yīng)適當(dāng)提高對(duì)產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、育人理念、人才培養(yǎng)及區(qū)域發(fā)展等方面的關(guān)注程度。

第一，在所有要素鏈中，體制機(jī)制使用的政策文本最多，共有14條。其中，能力型政策工具5項(xiàng)、權(quán)威型政策工具4項(xiàng)、激勵(lì)型政策工具3項(xiàng)、象征與規(guī)勸型政策工具2項(xiàng)。這表明，體制機(jī)制主要依靠能力型政策工具與權(quán)威型政策工具來實(shí)現(xiàn)，包括了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)部省協(xié)同推進(jìn)機(jī)制、“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”招考機(jī)制等。

第二，在所有要素鏈中，保障制度使用的政策文本次之，共13條。其中，激勵(lì)型政策工具8項(xiàng)、權(quán)威型政策工具5項(xiàng)，并未涉及能力型、象征與規(guī)勸型以及學(xué)習(xí)型政策工具，這可能與保障制度本身屬性有較大的關(guān)聯(lián)性?！兑庖姟纷鳛榫哂蟹尚ЯΦ臋?quán)威性文件，本身就能夠?yàn)楝F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的具體實(shí)施提供指引、約束與保障[19]。與此同時(shí)，政策執(zhí)行的過程需要借助行政權(quán)威和一定的激勵(lì)才能夠使之被社會(huì)普遍接受。因此，保障制度這一要素主要采用了激勵(lì)型與權(quán)威型政策工具。

第三，在所有要素鏈中，涉及人才培養(yǎng)的政策文本有6條，涉及育人理念的政策文本有5條。在育人理念要素鏈中，象征與規(guī)勸型政策工具3項(xiàng)、權(quán)威型政策工具2項(xiàng)，其余三項(xiàng)政策工具并未涉及，這與育人理念背后蘊(yùn)含的價(jià)值傾向有著必然的聯(lián)系，育人理念是政策的基本理念之一，折射出《意見》在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革背后人才培養(yǎng)方面的價(jià)值傾向，通過象征與規(guī)勸型以及權(quán)威型政策工具的使用，較為堅(jiān)定地傳達(dá)了《意見》在育人方面的立場(chǎng)。在人才培養(yǎng)要素鏈中，能力型政策工具3項(xiàng)、權(quán)威型政策工具2項(xiàng)、象征與規(guī)勸型政策工具1項(xiàng)，其余兩項(xiàng)政策工具并未涉及。由此可知，能力型與權(quán)威型政策工具是人才培養(yǎng)要素鏈的主要載體，《意見》要求現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革必須為人才培養(yǎng)提供必要的服務(wù)保障以及通過多種方式方法為職業(yè)教育人才培養(yǎng)提供必要的支撐與保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育人才高質(zhì)量培養(yǎng)的主要目標(biāo)。因此，相比育人理念要素鏈，人才培養(yǎng)這一要素主要采用了能力型與權(quán)威型政策工具。

第四，在所有要素鏈中，產(chǎn)教融合、區(qū)域發(fā)展使用的政策文本分別為6條、5條。在產(chǎn)教融合要素鏈中，激勵(lì)型政策工具3項(xiàng)、象征與規(guī)勸型政策工具2項(xiàng)、權(quán)威型政策工具1項(xiàng)，其余政策工具并未涉及；在區(qū)域發(fā)展要素鏈中，權(quán)威型與能力型政策工具各2項(xiàng)，象征與規(guī)勸型政策工具1項(xiàng)，其余政策工具并未涉及。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密對(duì)接是職業(yè)教育的基本屬性，深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革，重點(diǎn)在于堅(jiān)持以教促產(chǎn)、以產(chǎn)助教、產(chǎn)教融合、產(chǎn)學(xué)合作。《意見》探索了省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式，提出了打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體、行業(yè)產(chǎn)教融合共同體等舉措，成為現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的亮點(diǎn)與重點(diǎn)[20]。因此，在產(chǎn)教融合與區(qū)域發(fā)展要素鏈中，激勵(lì)型、象征與規(guī)勸型政策工具的使用能夠促進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深化，權(quán)威型與能力型政策工具的使用能夠進(jìn)一步保障區(qū)域發(fā)展，共同作用于《意見》提出的探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式、打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體、行業(yè)產(chǎn)教融合共同體。

第五，在所有要素鏈中，師資建設(shè)使用的政策文本為6條，其中學(xué)習(xí)型政策工具3項(xiàng)、能力型政策工具2項(xiàng)、權(quán)威型政策工具1項(xiàng)。職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量關(guān)乎技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量，《意見》中提出組織知名專家、業(yè)界精英和優(yōu)秀教師打造優(yōu)質(zhì)教師團(tuán)隊(duì)以及建設(shè)一批國(guó)家級(jí)職業(yè)教育“雙師型”教師培養(yǎng)培訓(xùn)基地等工作要求，但《意見》中提及的政策文本在其他相關(guān)政策中已有提及，且涉及教師評(píng)聘政策、培養(yǎng)政策、發(fā)展政策、資格政策與管理政策等，并不斷呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)[21]。因此，在《意見》中，仍多以學(xué)習(xí)型政策工具為主，旨在通過教師加強(qiáng)學(xué)習(xí)來獲取知識(shí)與能力，進(jìn)而加深對(duì)政策的理解，提升其政策執(zhí)行力。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.X軸：《意見》的政策工具維度

第一，《意見》對(duì)政策工具配置較為齊全，包含權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、象征與規(guī)勸型以及學(xué)習(xí)型5種政策工具，與此同時(shí)運(yùn)用了指導(dǎo)思想等19種具體的作用形式，彰顯了我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的多層次、多方位特征，契合了構(gòu)建高質(zhì)量教育體系、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的時(shí)代主題[22]。

第二，政策工具的使用頻次方面呈現(xiàn)出較大的差異性，《意見》以權(quán)威型政策工具為主，以激勵(lì)型與能力型政策工具為輔，在一定程度上兼顧了學(xué)習(xí)型和象征與規(guī)勸型政策工具，這體現(xiàn)了政策制定者在選擇政策工具時(shí)的價(jià)值取向。在權(quán)威型政策工具的引領(lǐng)下，以激勵(lì)型與能力型政策工具為保障，有利于現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)利益最大化，有利于激發(fā)政策執(zhí)行者發(fā)揮主觀能動(dòng)性，兼顧學(xué)習(xí)型和象征與規(guī)勸型政策工具，能夠進(jìn)一步提升政策執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提升他們對(duì)政策的把握。

第三，權(quán)威型政策工具使用最多，占所有政策工具的近1/3，但其內(nèi)部作用形式之間存在一定失衡現(xiàn)象，工作要求作用形式的使用頻次最高，其次是指導(dǎo)思想與主要目標(biāo)作用形式，嚴(yán)令禁止作用形式則使用較少，仍需進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)威型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，共同作用于政策制定者對(duì)政策執(zhí)行的宏觀把控。

第四，激勵(lì)型與能力型政策工具使用恰當(dāng)，激勵(lì)型政策工具能夠在短期內(nèi)有效激發(fā)政策執(zhí)行者的外部動(dòng)機(jī)，而能力型政策工具以長(zhǎng)期收益為主，主要對(duì)政策執(zhí)行者的長(zhǎng)期收益起保障作用，二者相互補(bǔ)充。但在《意見》的政策工具使用方面，激勵(lì)型與能力型政策工具兩者內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在較大差異。在激勵(lì)型政策工具中，混合支持作用形式使用頻次最高，其次是經(jīng)費(fèi)支持與金融支持作用形式，而提高收入與學(xué)生資助作用形式相對(duì)欠缺；在能力型政策工具中，三種作用形式使用頻次相當(dāng)。因此，仍需進(jìn)一步優(yōu)化激勵(lì)型政策工具，使其內(nèi)部結(jié)構(gòu)更加合理，實(shí)現(xiàn)與能力型政策工具的協(xié)同，從而促進(jìn)政策的執(zhí)行。

第五，與權(quán)威型政策工具相比，象征與規(guī)勸型政策工具使用相對(duì)恰當(dāng)，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在較大差異。其中，鼓勵(lì)號(hào)召作用形式的使用頻次最高，其余三種作用形式使用較為欠缺，各作用形式的使用存在較大差異。未來，仍需進(jìn)一步優(yōu)化象征與規(guī)勸型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在鼓勵(lì)號(hào)召作用形式的引領(lǐng)下，綜合使用宣傳引導(dǎo)、榮譽(yù)表彰以及營(yíng)造氛圍等作用形式，才能進(jìn)一步促進(jìn)政策的執(zhí)行。

第六，與其他政策工具相比，學(xué)習(xí)型政策工具使用相對(duì)欠缺，僅涉及職業(yè)素養(yǎng)、師資培訓(xùn)與學(xué)歷提升三種作用形式。由此可知，政策制定者在我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革政策工具分配方面存在一定的角色功能固著，忽略了多元主體的功能作用，不利于多元主體理解與執(zhí)行政策。因此，政策制定者應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)型政策工具的使用頻次，通過多種作用形式組合的方式，惠及多元主體，進(jìn)而推動(dòng)《意見》的落地實(shí)施。

2.Y軸：《意見》的要素鏈維度

第一，從《意見》的要素鏈維度分析，《意見》的要素鏈維度由育人理念、人才培養(yǎng)、產(chǎn)教融合、體制機(jī)制、師資建設(shè)、區(qū)域發(fā)展與保障制度七方面組成，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革發(fā)展考慮相對(duì)齊全。

第二，不同要素鏈之間的占比存在較大差異。體制機(jī)制與保障制度要素所占比重最大，說明政策制定者非常重視現(xiàn)代職業(yè)教育體系體制機(jī)制建設(shè)與相關(guān)保障工作，希望通過體制機(jī)制建設(shè)改革和健全現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革保障制度促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。這同時(shí)也凸顯了政策制定者對(duì)建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系和促進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的決心。但也不能忽視其他要素鏈對(duì)于推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的重要作用，政策制定者應(yīng)進(jìn)一步增加產(chǎn)教融合、師資建設(shè)、育人理念、人才培養(yǎng)及區(qū)域發(fā)展等方面的政策。

3.X軸與Y軸的交叉作用

從《意見》的政策工具維度（X軸）與要素鏈（Y軸）的交叉作用情況來看，七個(gè)要素鏈均使用了權(quán)威型政策工具，但各要素鏈?zhǔn)褂们闆r差異較大，保障制度、體制機(jī)制使用權(quán)威型政策工具較多，保障制度要素以激勵(lì)型政策工具為主，而體制機(jī)制則以能力型政策工具為主，這在很大程度上反映出政策制定者角色定位的逐步轉(zhuǎn)變以及對(duì)于現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的宏觀把控。與此同時(shí)，育人理念主要運(yùn)用象征與規(guī)勸型政策工具，人才培養(yǎng)主要運(yùn)用能力型政策工具，產(chǎn)教融合主要運(yùn)用激勵(lì)型政策工具，師資建設(shè)主要運(yùn)用學(xué)習(xí)型政策工具，區(qū)域發(fā)展主要運(yùn)用權(quán)威型政策工具，與能力型政策工具這些政策工具與要素鏈之間的交叉組合在很大程度上反映出政策制定者的行為選擇與價(jià)值判斷，同時(shí)也顯現(xiàn)出不同政策工具的應(yīng)用范圍及其限制性，進(jìn)而綜合服務(wù)于政策執(zhí)行。

（二）研究建議

1.重視政策工具的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)

在《意見》的政策工具維度分析中，權(quán)威型政策工具、激勵(lì)型政策工具、象征與規(guī)勸型政策工具內(nèi)存在較為顯著的內(nèi)部差異性。在政策工具內(nèi)部，各作用形式相互結(jié)合，共同為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)服務(wù)，是在政策制定者綜合考量下形成的，但內(nèi)部作用形式組成結(jié)構(gòu)的失衡可能在一定程度上造成政策執(zhí)行效率低、執(zhí)行出現(xiàn)偏差等問題，背離了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的初衷。因此，應(yīng)重視政策工具作用形式的內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)。

2.適當(dāng)增加學(xué)習(xí)型政策工具的使用

數(shù)據(jù)顯示，學(xué)習(xí)型政策工具的使用明顯不足，無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之義，不利于推動(dòng)《意見》的執(zhí)行，應(yīng)進(jìn)一步增加學(xué)習(xí)型政策工具的使用，提升多元主體全面把握與了解政策的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步增強(qiáng)其對(duì)政策的理解與認(rèn)識(shí)，使建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系成為人們的共識(shí)，便于推動(dòng)《意見》的貫徹執(zhí)行。

3.彌補(bǔ)相關(guān)要素鏈政策工具配置“短板”

在《意見》的要素鏈維度中，育人理念、人才培養(yǎng)與區(qū)域發(fā)展要素在《意見》政策工具配置方面存在“短板”。應(yīng)進(jìn)一步彌補(bǔ)“短板”：第一，要牢牢把握現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的方向，堅(jiān)定不移建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，彰顯職業(yè)教育類型化特征，發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用；第二，重視職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，滿足不同群體參與職業(yè)教育需求，從提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量入手，增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力；第三，重視區(qū)域發(fā)展對(duì)人才需求的差異性，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，進(jìn)一步將服務(wù)區(qū)域發(fā)展作為職業(yè)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.注重政策工具與要素鏈的耦合

現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)與改革是政策工具與要素鏈共同作用的結(jié)果。因此，政策制定者應(yīng)充分考慮不同政策工具和要素鏈的特定用途與使用范疇，要評(píng)估政策工具的既定目標(biāo)，又要充分考量現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)與改革的特有屬性與發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)兩者的耦合。例如，體制機(jī)制建設(shè)應(yīng)以能力型政策工具與權(quán)威型政策工具為主，通過提供必要的資源、信息與制度以及強(qiáng)制性約束條件，推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育體系體制機(jī)制建設(shè)。與此同時(shí)，輔以激勵(lì)型政策工具、象征與規(guī)勸型政策工具以及學(xué)習(xí)型政策工具，共同作用于現(xiàn)代職業(yè)教育體系體制機(jī)制建設(shè)，為職業(yè)教育改革服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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Abstract? Taking Opinions on Deepening the Reform of the Modern Vocational Education System issued by the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council as the research object， this paper constructs a two-dimensional framework of “policy tools and elements chain” with the classification of policy tools as the X axis and the reform elements of the modern vocational education system as the Y axis， and analyzes the potential problems of China’s modern vocational education system reform policies through the two-dimensional framework. From the perspective of policy tools， the allocation of policy tools in the “Opinions” is relatively complete， but there are great differences among them. Authoritative policy tools are used the most， incentive and ability policy tools and symbolic and persuasive policy tools are used appropriately， but the internal structure of symbolic and persuasive policy tools is quite different， and the use of learning policy tools is relatively lacking. From the perspective of factor chains， the “Opinions” consists of seven aspects： educational concept， talent cultivation， integration of production and education， institutional mechanism， teacher construction， regional development and security system. However， there are great differences in the proportion among different factor chains， and insufficient attention is paid to educational concepts， talent cultivation and regional development. Based on the above research， policymakers should pay more attention to the internal structure of policy tools， appropriately increase the use of learning policy tools， make up for the “short board” of policy tools allocation in related factor chains， pay attention to the coupling between policy tools and factor chains， and further promote the implementation of the “Opinions”.

Key words? vocational education; modern vocational education system; policy tools; factor chain; text analysis Author? Huai Fule， doctoral candidate of Education College of Hebei University （Baoding 071002）; Zhao Changxiu， postgraduate of Vocational and Technical College of Hebei Normal University; Lv Qing， Hebei Normal University