環(huán)保民間組織與政府關(guān)系研究綜述

馬夢(mèng)薇

［摘 要］隨著生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，我國(guó)環(huán)保民間組織及其與政府間的關(guān)系受到了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前，國(guó)內(nèi)研究包括對(duì)環(huán)保民間組織與政府關(guān)系的直接研究，以及對(duì)環(huán)保民間組織參與環(huán)境治理路徑的研究。而國(guó)外學(xué)者對(duì)我國(guó)環(huán)保民間組織的研究較少直接闡明其與政府之間的關(guān)系，而是通過(guò)一些引起廣泛關(guān)注的事件分析環(huán)保民間組織與政府的互動(dòng)過(guò)程、環(huán)保民間組織所發(fā)揮的政策倡導(dǎo)作用及其對(duì)公民社會(huì)的構(gòu)建、政治民主的推動(dòng)等方面的影響。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)保民間組織與政府關(guān)系相關(guān)研究進(jìn)行梳理，分析當(dāng)前研究現(xiàn)狀并展望未來(lái)研究的拓展方向。

［關(guān)鍵詞］社會(huì)組織；環(huán)保民間組織；政府；關(guān)系

［中圖分類號(hào)］X2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近些年，從“限塑禁塑”“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”到“落實(shí)河長(zhǎng)制”“實(shí)行垃圾分類”，從制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)到建立資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度，中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)正在發(fā)生嶄新的變化。在新時(shí)期的環(huán)境治理體系中，環(huán)保民間組織的作用變得越來(lái)越不可忽視。2015年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出要引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域民間組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間組織和志愿者的積極作用。環(huán)保民間組織與政府是環(huán)境治理的兩大主體，梳理兩者關(guān)系的相關(guān)研究，對(duì)于指明未來(lái)發(fā)展方向、推動(dòng)環(huán)境治理共建共享有重要意義。

1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.1 對(duì)社會(huì)組織與政府關(guān)系的研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者按照“國(guó)家與社會(huì)”的宏觀邏輯，用公民社會(huì)、法團(tuán)主義等來(lái)描述政府與社會(huì)組織的關(guān)系，范明林曾以法團(tuán)主義理論為基礎(chǔ)， 以授權(quán)、控制、壟斷性等為分析工具， 通過(guò)對(duì)個(gè)案進(jìn)行研究，深入分析了上海市不同類型的非政府組織與政府的互動(dòng)關(guān)系［1］。紀(jì)鶯鶯在2013年對(duì)公民社會(huì)與法團(tuán)主義這兩大理論視角及國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行的經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)行了概括總結(jié)，并提出了幾種超越這種爭(zhēng)論的研究方向［2］?？禃怨獾韧ㄟ^(guò)政府對(duì)不同種類的社會(huì)組織所實(shí)行的策略進(jìn)行了研究， 提出了“分類控制體系”，指出政府為了維護(hù)自身利益，根據(jù)社會(huì)組織對(duì)政府構(gòu)成的挑戰(zhàn)程度及其提供的物品或服務(wù)，對(duì)不同類型的社會(huì)組織實(shí)施不同程度的控制［3］。之后有學(xué)者從利益契合的角度分析國(guó)家與社會(huì)組織的關(guān)系，認(rèn)為兩者的利益契合程度決定了國(guó)家對(duì)社會(huì)組織是支持還是限制，該角度更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的策略性選擇，是對(duì)分類控制理論的拓展和修正［4］。郁建興提出自己對(duì)十八大以來(lái)政府與社會(huì)組織關(guān)系新的認(rèn)識(shí)，稱之為“調(diào)試性合作”，即從單純的控制到合作與互動(dòng)的調(diào)整，是政府主動(dòng)與社會(huì)組織有策略地適應(yīng)的結(jié)果［5］。有的學(xué)者提出政府改變以往對(duì)社會(huì)組織的管理理念， 完善有助于社會(huì)組織發(fā)展的制度、加強(qiáng)政府與社會(huì)組織合作的渠道建設(shè)等，進(jìn)而與社會(huì)組織達(dá)成“合作共強(qiáng)”的關(guān)系［6］。還有些學(xué)者從政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的角度探究政府與社會(huì)組織的關(guān)系。管兵認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為具有競(jìng)爭(zhēng)及國(guó)家反向進(jìn)入社會(huì)的意味，它改變了原來(lái)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，給社會(huì)組織更多的發(fā)展空間，同時(shí)又通過(guò)扶持或直接建立自己的社會(huì)組織使國(guó)家的力量反向涌入社會(huì)，強(qiáng)化原有的關(guān)系［7］。

1.2 對(duì)環(huán)保民間組織與政府關(guān)系的研究

有學(xué)者指出環(huán)保民間組織與政府形成的是不對(duì)稱的合作關(guān)系。環(huán)保民間組織一方面會(huì)受到跨國(guó)組織的幫助，另一方面受到國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的限制。環(huán)保民間組織的負(fù)責(zé)人若為名人，則能對(duì)組織本身形成保護(hù)并動(dòng)員更多資源［8］。學(xué)者陶傳進(jìn)將環(huán)保民間組織與政府的關(guān)系分為三種類型：兩者合作來(lái)相互補(bǔ)充、社會(huì)組織為政府功能做補(bǔ)充，以及兩者彼此對(duì)立。他指出兩者具體的關(guān)系類型既取決于具體的“政府”是指誰(shuí)（地方或中央），又取決于社會(huì)組織的行動(dòng)類型［9］。之后有學(xué)者指出影響環(huán)保民間組織與政府關(guān)系的構(gòu)成因素主要為環(huán)保民間組織的組織身份及政府行為，并由此歸納出兩者關(guān)系的三種類型，即政府主導(dǎo)的抑制型、中立型和合作型關(guān)系。同時(shí)，指出環(huán)境政治生態(tài)、政府對(duì)環(huán)保民間組織的管理政策及環(huán)保民間組織自身的階段性特點(diǎn)是影響兩者關(guān)系變化的因素［10］。

另外，有學(xué)者從非對(duì)稱資源依賴的視角探討環(huán)保民間組織與政府的關(guān)系，認(rèn)為環(huán)保民間組織與政府對(duì)彼此的資源都具有一定的依賴程度，但相對(duì)來(lái)講，政府對(duì)環(huán)保民間組織的資源依賴是有限的，因此兩者的依賴形成了非對(duì)稱性的關(guān)系［11］。有學(xué)者梳理了我國(guó)政府與環(huán)保民間組織關(guān)系發(fā)展的歷史，將其分為依賴型、疏離型、契約型等，并從保障機(jī)制、協(xié)作領(lǐng)域等方面分析了兩者關(guān)系中存在的問(wèn)題，參考國(guó)外環(huán)保民間組織發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)從制度、理念等角度出發(fā)提出了相應(yīng)的對(duì)策建議［12］。還有學(xué)者以嵌入性理論為視角，關(guān)注環(huán)保社會(huì)組織如何改善地方政府環(huán)境政策執(zhí)行中的偏差現(xiàn)象，通過(guò)總結(jié)在地方環(huán)境治理中環(huán)保社會(huì)組織所采取的推動(dòng)地方政府的行動(dòng)策略，分析這些行動(dòng)策略如何影響和改變政府在環(huán)境政策執(zhí)行方面的運(yùn)作邏輯［13］。

1.3 對(duì)環(huán)保民間組織其他方面的研究

一些學(xué)者從環(huán)保民間組織自身的建設(shè)方面進(jìn)行分析，學(xué)者沈費(fèi)偉從民間環(huán)保組織自主治理的視角分析了其進(jìn)行自主治理的條件、作用、資源依賴及從人才、制度、融資、信任等方面構(gòu)建自主治理的路徑［14］。

一些學(xué)者分析了環(huán)保民間組織參與環(huán)境治理的制度空間，將政府管理環(huán)保組織的政策根據(jù)調(diào)整對(duì)象和功能定位，劃分為機(jī)會(huì)擴(kuò)展型、機(jī)會(huì)收縮型、資源支持型和資源抽離型等，而環(huán)保民間組織也相應(yīng)采取了回避、權(quán)變等策略［15］。有的學(xué)者從行動(dòng)主體、行動(dòng)環(huán)境、行動(dòng)過(guò)程及行動(dòng)措施等方面對(duì)環(huán)保民間組織的政策參與行為進(jìn)行了分析，從利益驅(qū)動(dòng)、要素稟賦和策略組合等方面探究了環(huán)保NGO政策參與的動(dòng)機(jī)、條件，并提出了政策參與的優(yōu)化路徑。李悅從健全環(huán)保組織的內(nèi)部自治規(guī)則、完善外部法律規(guī)范、加強(qiáng)與政府環(huán)境事務(wù)的共治等方面分析了環(huán)保民間組織參與社會(huì)治理的法治化需求，指出環(huán)保民間組織需要通過(guò)法律制度來(lái)保障自治權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的社會(huì)自治［16］。有的學(xué)者研究了環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，從環(huán)境公益訴訟成本太高、組織專業(yè)性不強(qiáng)、組織發(fā)展受限等方面剖析了環(huán)保民間組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的困難之處，并指出應(yīng)該通過(guò)完善立法、明確訴訟原告資格、完善環(huán)保組織自身結(jié)構(gòu)等方面構(gòu)建環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的路徑［17］。

2 國(guó)外研究現(xiàn)狀

學(xué)者施瓦茲在研究中國(guó)環(huán)保組織的角色時(shí)指出，面對(duì)地方政府相較于環(huán)境保護(hù)而更重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)度和行為，中央政府一方面加大對(duì)環(huán)保部門(mén)的投入力度，另一方面通過(guò)自上而下的方式利用公民社會(huì)，擴(kuò)大環(huán)保組織可利用的“政治空間”。在彌補(bǔ)地方政府環(huán)境保護(hù)的缺失下，中央政府一方面對(duì)環(huán)保組織的活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)控制，另一方面又允許他們?cè)谝恍](méi)有明確規(guī)定的領(lǐng)域采取環(huán)境行動(dòng)［18］。2005年，反對(duì)云南怒江建壩的運(yùn)動(dòng)發(fā)生后，國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)環(huán)保民間組織的研究不斷增多。有學(xué)者對(duì)反怒江建壩活動(dòng)進(jìn)行研究后，指出中國(guó)的環(huán)保NGO正在超越政治舒適區(qū)，進(jìn)入更有爭(zhēng)議的政治倡導(dǎo)和授權(quán)領(lǐng)域，促進(jìn)多元化辯論、問(wèn)責(zé)制和社會(huì)參與，并對(duì)“法團(tuán)主義”和“公民社會(huì)”等主流概念與中國(guó)非政府組織的相關(guān)性進(jìn)行了評(píng)估，認(rèn)為中國(guó)非政府組織日益為多元公民社會(huì)的出現(xiàn)做出貢獻(xiàn)［19］。有學(xué)者的研究則利用政治過(guò)程模型中的要素——政治機(jī)會(huì)的變化解釋了20世紀(jì) 90年代末中國(guó)環(huán)保民間組織迅速增長(zhǎng)的原因，提出環(huán)保民間組織創(chuàng)始人之間的關(guān)系對(duì)于環(huán)保NGO的增長(zhǎng)非常重要［20］。之后，學(xué)者詹學(xué)勇和唐水巖對(duì)中國(guó)環(huán)境NGO的政治機(jī)遇、資源約束和政策倡導(dǎo)進(jìn)行了研究。他們指出不同政府間的政策性與結(jié)構(gòu)性沖突為非政府組織參與決策和執(zhí)行創(chuàng)造了許多機(jī)會(huì)，媒體擴(kuò)張和互聯(lián)網(wǎng)的普及也為非政府組織提供了更多渠道來(lái)呼吁民眾的支持，此外一些政策法規(guī)的頒布更是為環(huán)保NGO的行為提供了官方支持，同時(shí)也指出公民參與公共政策和行政的制度渠道是較為缺乏的［21］。學(xué)者賈維德等則提出了“框架對(duì)齊”的概念，認(rèn)為它可以將環(huán)保NGO的倡導(dǎo)需求與不同利益相關(guān)者之間的政策框架聯(lián)系起來(lái)，如果環(huán)保NGO的議題框架能與中央政府和媒體的相結(jié)合時(shí)，由此產(chǎn)生的框架共鳴可以平滑政策變化；相反，如果兩者相沖突時(shí)改變政策的機(jī)會(huì)就很小［22］。

3 文獻(xiàn)述評(píng)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國(guó)環(huán)保民間組織的研究較多，涉及范圍較廣。有些從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系角度以及不同的互動(dòng)階段分析環(huán)保民間組織與政府的關(guān)系，有些從兩者關(guān)系中存在的問(wèn)題以及有利于問(wèn)題解決的措施等進(jìn)行了分析，還有學(xué)者從環(huán)保民間組織外部運(yùn)行的法律制度環(huán)境、內(nèi)部自身的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)及如何進(jìn)行政治參與等方面對(duì)環(huán)保民間組織進(jìn)行了研究，對(duì)于環(huán)保民間組織參與環(huán)境公益訴訟的研究也不斷增多。而國(guó)外學(xué)者的研究則大多聚焦于中國(guó)環(huán)保組織對(duì)于政策的倡導(dǎo)和執(zhí)行及此類非政府組織對(duì)于中國(guó)公民社會(huì)形成和發(fā)展的影響。

綜合來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)環(huán)保民間組織及其與政府關(guān)系的研究各有側(cè)重，但大多是文獻(xiàn)研究和理論研究，實(shí)證研究偏少，較少結(jié)合新時(shí)期的特點(diǎn)，如生態(tài)環(huán)境政策的變化、媒體公眾的影響等去考察政府與環(huán)保民間組織關(guān)系的變化及在此過(guò)程中一些環(huán)保民間組織新的行為表現(xiàn)，對(duì)于環(huán)保民間組織與政府關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)也缺乏探究，期望未來(lái)相關(guān)方面的研究可以得到豐富和拓展。

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