基于民辦高等教育政策發(fā)展的問題及支持性策略研究

楊悅

［摘 要］自改革開放以來，民辦高等教育以一種全新的形式登上歷史舞臺(tái)，民辦高等教育的發(fā)展進(jìn)一步緩解了我國(guó)高等教育存在的不足，為促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展提供了新的活力。在民辦高等教育發(fā)展的歷程中，雖常常受到政府的政策性支持，但是由于民辦高等教育辦學(xué)性質(zhì)模糊，界定不清，很多教育政策難以惠及到民辦高等教育中去，造成了民辦高等教育發(fā)展受阻，教育人才培養(yǎng)效果大打折扣[1]?；诖耍疚耐ㄟ^論述民辦高等教育政策發(fā)展的意義、取得的成效及主要存在的問題，結(jié)合教育實(shí)際分析民辦高等教育政策發(fā)展的支持性策略，以此為高等教育政策發(fā)展的改革提供策略參考。

［關(guān)鍵詞］民辦高等教育；教育政策；支持性；策略

［中圖分類號(hào)］G64文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 民辦高等教育政策發(fā)展的意義

教育事業(yè)歷來受到社會(huì)各界的重視，它是培育一代又一代堅(jiān)強(qiáng)勇敢、不畏艱辛、社會(huì)主義接班人和建設(shè)者的重要途徑。深化教育事業(yè)發(fā)展，是培育高質(zhì)量人才的重要措施。少年強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，高等教育承擔(dān)著為社會(huì)、國(guó)家培育新時(shí)代人才的重任。民辦高等教育作為高等教育的重要組成部分，自然也承擔(dān)著為社會(huì)、國(guó)家培育、輸送新時(shí)代人才的重任，而良好的教育需要的政策支持，為其保駕護(hù)航，激發(fā)教育活力。[2]

2 民辦高等教育政策發(fā)展取得的成效

2020年5月發(fā)布的《全國(guó)教育發(fā)展事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截止2019年底，我國(guó)民辦高等院校占比全國(guó)高校超過了28％，無論是從民辦高等院校數(shù)量，還是所招收學(xué)生的數(shù)量、水平以及學(xué)生畢業(yè)走向來看，民辦高等教育在我國(guó)高等教育中都占據(jù)著重要地位。[3]

2.1 民辦高等教育政策文本不斷得到完善

從改革開放至今，我國(guó)民辦高等教育的政策文本不斷得到了完善，主要包括形式和內(nèi)容兩個(gè)方面。

文本形式上，民辦高等教育政策文本的表現(xiàn)形式具有較強(qiáng)的規(guī)范性和強(qiáng)制性，已成為民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的理論載體，構(gòu)建了民辦高等教育政策體系。

文本內(nèi)容上，我國(guó)目前的民辦高等教育政策文本內(nèi)容合理，政策條文和用詞均達(dá)到規(guī)范要求，具有穩(wěn)定性。

2.2 民辦高等教育政策價(jià)值取向趨于完整性

價(jià)值取向具有內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值的區(qū)分，教育政策價(jià)值取向受到國(guó)家、社會(huì)、民辦高校等多個(gè)方面的影響，每個(gè)階段所出臺(tái)的政策都體現(xiàn)了不同的價(jià)值取向。民辦高等教育的外在價(jià)值取向強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家宏觀意義上的價(jià)值選擇，而內(nèi)在價(jià)值則強(qiáng)調(diào)的是民辦高校個(gè)體發(fā)展的價(jià)值遵循[4]。改革開放至今的四十多年，我國(guó)民辦高等教育的價(jià)值取向越來越趨于完整性，由最開始的解決教育資源匱乏問題，滿足國(guó)家人才培養(yǎng)需求，到如今的強(qiáng)調(diào)自身教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)多元化發(fā)展，這些都是民辦高等院校在教育政策扶持下價(jià)值取向日趨完整的重要表現(xiàn)。

2.3 民辦高等教育政策基調(diào)得到良好轉(zhuǎn)型

民辦高等教育在改革開放初期，雖然由憲法規(guī)定了其合法性的地位，但由于諸多主客觀原因使民辦高等教育在“無政策”的指導(dǎo)下自主“活動(dòng)”，導(dǎo)致了社會(huì)上對(duì)于民辦高等教育的偏見，也直接導(dǎo)致了1993年《民辦高等高校設(shè)置暫行規(guī)定》中不斷強(qiáng)調(diào)“民辦高等院校不得以營(yíng)利為目的”，對(duì)民辦高等教育實(shí)行限制發(fā)展。直到1999年后，“規(guī)范”才成為了當(dāng)時(shí)民辦高等院校教育發(fā)展的主基調(diào)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性教學(xué)[5]。由此可知，我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展基調(diào)是從合法到限制，從限制到規(guī)范，再?gòu)囊?guī)范到扶持這樣的良好轉(zhuǎn)型。

3 當(dāng)前民辦高等教育政策發(fā)展的主要存在問題

3.1 政策文本內(nèi)容不明確

政策文本是教育政策的現(xiàn)象形態(tài)，政策文本的出臺(tái)即是對(duì)當(dāng)下階段教育政策的合規(guī)分析與道路指向。因此，教育政策文本內(nèi)容對(duì)于民辦高等教育發(fā)展具有非常重要的作用。但無論是改革開放以前的民辦高等教育政策文本，還是近年來所出臺(tái)、頒布的民辦高等教育政策文本，都有一個(gè)突出的問題，即文本內(nèi)容的表述、概念的界定不明確，存在概念模糊的問題。首先，稱謂的不明確，“民辦”和“社會(huì)力量”交叉使用，存在名稱表述上的不明確。其次，法律定位也不明確，多項(xiàng)民辦高等教育政策都強(qiáng)調(diào)民辦高等教育不得以營(yíng)利為目的，但當(dāng)前社會(huì)中，由于民辦高校投資辦學(xué)的特殊性，資本的逐利性導(dǎo)致民辦高等教育不能夠完全成為政策文本中規(guī)定的不以營(yíng)利為目的[6]。這種內(nèi)在矛盾也阻礙著民辦高等教育的發(fā)展。

3.2 政策主體定位不恰當(dāng)

政府與民辦高等院校之間的關(guān)系定位不恰當(dāng)也是影響民辦高等教育質(zhì)量發(fā)展的重要因素。因?yàn)槊褶k高等院校與公辦高等院校存在一定差別，政府作為出臺(tái)、實(shí)施教育政策的主體，應(yīng)該為民辦高校發(fā)展提供契機(jī)，但現(xiàn)實(shí)中，政府卻存在“越位”和“缺位”的問題?！霸轿弧笔侵刚诿褶k高校發(fā)展中干預(yù)多于調(diào)控，控制多于監(jiān)督。由于民辦高校的特殊性，政府在其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是監(jiān)督、引導(dǎo)和鼓勵(lì)的責(zé)任，而不是作為“控制者”來對(duì)民辦高校進(jìn)行直接控制。“缺位”是指政府對(duì)民辦和公辦高校兩者的不公平對(duì)待，政府并未設(shè)置專門的民辦教育管理部門，而是規(guī)劃到了公辦教育管理部門中，由于民辦高校定位的不同，再加上民辦高校的數(shù)量眾多，當(dāng)下政府并不能夠有效對(duì)民辦高等教育進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)控。[7]

3.3 政策執(zhí)行效果不理想

政府作為教育政策的頒布者和執(zhí)行者，具有確保教育政策落到實(shí)處的責(zé)任。但是當(dāng)下民辦高等教育政策發(fā)展中，其政策執(zhí)行效果還存在不理想的問題，主要表現(xiàn)在政府教育政策宣傳力度不足、執(zhí)行效果不佳。首先，政府及其相關(guān)部門在下達(dá)和執(zhí)行教育政策的過程中，宣傳力度稍顯不足，并未針對(duì)教育政策實(shí)施定義、實(shí)施方向進(jìn)行系統(tǒng)解讀，民辦高校在自主解讀過程中就極有可能出現(xiàn)解讀不清或是誤解其政策意義的問題，因此造成教育政策執(zhí)行效果不佳[8]。其次，政府及相關(guān)部門在下達(dá)政策文件時(shí)，存在“缺位”表現(xiàn)，其政策下達(dá)、執(zhí)行缺乏對(duì)民辦高校的監(jiān)督，難免會(huì)出現(xiàn)某些民辦高校只實(shí)施對(duì)自身有利的政策條例，而忽略對(duì)自身發(fā)展受限的條例，再加上政府及相關(guān)部門缺乏監(jiān)管，也會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行效果的不理想。

3.4 政策監(jiān)管效果不明顯

要想將教育政策落到實(shí)處，除了要重視教育政策的文本內(nèi)容、下發(fā)執(zhí)行外，最容易忽視的就是其監(jiān)管力度。政府及其相關(guān)部門并不只是承擔(dān)教育政策的下發(fā)與執(zhí)行工作，對(duì)于教育政策的實(shí)施效果以及后期成效信息反饋都應(yīng)該持續(xù)監(jiān)管，確保教育政策落到實(shí)處。但是在當(dāng)下教育政策監(jiān)管中，還存在監(jiān)管力度不到位、監(jiān)管責(zé)任分配不到位的問題。首先，政府并沒有專門對(duì)民辦高等院校教育政策執(zhí)行、實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，只是按照傳統(tǒng)實(shí)行每年的年檢，但年檢效果不佳，且不向社會(huì)公布結(jié)果。其次，并未形成有效監(jiān)管方案，政府在對(duì)民辦高校進(jìn)行監(jiān)督管理的過程中，并未充分考慮民辦高校的特殊性，而是按照政府直接管控的方式對(duì)民辦高校采取行動(dòng)，在過程中忽視了民辦高校責(zé)任人自身對(duì)教育政策實(shí)施的監(jiān)管性。

4 民辦高等教育政策發(fā)展的支持性策略

4.1 明確教育政策目標(biāo)，完善教育政策內(nèi)容

教育政策在民辦高等教育發(fā)展中肩負(fù)著基礎(chǔ)性的指導(dǎo)工作，以教育政策文本為依托，民辦高等院校才能夠合理、合規(guī)、合法地開展高等教育工作。但如果指導(dǎo)民辦高等教育發(fā)展的教育政策存在內(nèi)容不明確、概念界定不清晰的問題，就無法有效指導(dǎo)民辦高等教育工作的有序開展。因此，政府及其相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)下所存在的文本內(nèi)容不明確的問題，進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，明確民辦高等教育政策目標(biāo)，完善民辦高等教育政策內(nèi)容。首先，政府應(yīng)該不斷優(yōu)化民辦高等教育政策文本，并結(jié)合本地區(qū)民辦高等院校發(fā)展實(shí)際，對(duì)其進(jìn)行概念明確，尤其是針對(duì)民辦教育的公益性，更要具體說明，并將其納入公共教育事業(yè)的重要組成部分，使其享有公共事業(yè)發(fā)展應(yīng)具有的一系列指引、管理及扶持政策[9]。其次，民辦高等院校自身也應(yīng)該聯(lián)合起來，就自身存在的問題及所需要的政策支持予以上報(bào)，對(duì)自身所關(guān)心的“營(yíng)利”問題、“稅收”問題跟政府相關(guān)部門進(jìn)行交涉，共同確定好“合理回報(bào)”的相關(guān)政策內(nèi)容。

4.2 發(fā)揮政府主體職能，提升政策執(zhí)行力

在民辦高等教育中充斥著多元化利益主體，導(dǎo)致民辦高等院校發(fā)展腳步遲緩，發(fā)展道路迷茫。在這樣的情況下，政府更應(yīng)該發(fā)揮其主體職能，帶領(lǐng)民辦高校沖出團(tuán)團(tuán)迷霧，指明民辦高等教育發(fā)展方向，給予民辦高等教育政策支持[10]。首先，針對(duì)政府部門“越位”問題，政府應(yīng)該加強(qiáng)多元主體聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)，辦學(xué)出資人、民辦高校自身聯(lián)合參與的政策執(zhí)行機(jī)制。政府在此過程中要不斷發(fā)揮自身主導(dǎo)作用，保持與民辦高等院校的合理張力，協(xié)調(diào)政策主體間的關(guān)系。其次，針對(duì)政府部門“缺位”問題，政府就應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)民辦高等教育政策支持與指導(dǎo)資源的合理配置，將資源合理運(yùn)用，避免浪費(fèi)。同時(shí)也要加強(qiáng)政府部門相關(guān)從事者的職業(yè)素養(yǎng)，面對(duì)民辦高校發(fā)展問題要一視同仁，不推諉、不懈責(zé)，要對(duì)咨詢問題及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)解決、及時(shí)支持，真正做到執(zhí)行有效率、有成效。[11]

4.3 加強(qiáng)政策監(jiān)測(cè)評(píng)估，優(yōu)化政策執(zhí)行機(jī)制

教育政策執(zhí)行是將政策變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一個(gè)過程，其中就包括教育政策的準(zhǔn)備、制訂、實(shí)施和總結(jié)階段。當(dāng)下，不論是政府還是民辦高校更多看到的只是教育政策的實(shí)施階段，而忽視了教育政策的總結(jié)階段，缺乏對(duì)教育政策執(zhí)行與存在問題的監(jiān)測(cè)評(píng)估，由此導(dǎo)致教育政策執(zhí)行效果不理想。為此，就需要政府及民辦高校加強(qiáng)教育政策監(jiān)測(cè)評(píng)估，優(yōu)化政策執(zhí)行機(jī)制。首先，政府及其相關(guān)部門要對(duì)民辦高校及自身政策實(shí)施過程進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估。一方面，要對(duì)民辦高校進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，分析教育政策的可操作性、可發(fā)展性，以此為依據(jù)不斷調(diào)整民辦高等教育政策目標(biāo)與內(nèi)容[12]。另一方面，要對(duì)自身民辦高等教育政策支持進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，分析自身在支持民辦高校發(fā)展過程中的執(zhí)行力問題。其次，民辦高校自身也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督、管理。民辦高校的黨團(tuán)組織應(yīng)該發(fā)揮其核心作用，在高校設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)、建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)民辦高校政策執(zhí)行情況、高校發(fā)展情況進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)、評(píng)估，對(duì)接政府及其相關(guān)部門，以此形成校內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)民辦高校自身政策執(zhí)行力。

4.4 提升高校辦學(xué)能力，優(yōu)化政策施行環(huán)境

在政府教育政策的引導(dǎo)、支持下，民辦高校也應(yīng)該以教育政策為依托，不斷提升自身辦學(xué)能力發(fā)展，優(yōu)化自身民辦教育質(zhì)量。不斷提升自身辦學(xué)水平，加強(qiáng)政府、相關(guān)部門、社會(huì)對(duì)民辦高等院校的支持與鼓勵(lì)。首先，民辦高等院校自身應(yīng)該始終明確民辦高等教育的重點(diǎn)在于育人，提高育人質(zhì)量，才保障民辦高等院校生存與發(fā)展的動(dòng)力之源，才能夠通過不斷提高辦學(xué)能力，持續(xù)提升民辦高等教育在我國(guó)高等教育事業(yè)的中的重要地位。其次，政府在支持、引導(dǎo)民辦高等院校發(fā)展的過程中，也要堅(jiān)持公平對(duì)待的理念，優(yōu)化政策施行環(huán)境，尤其是針對(duì)民辦高校在辦學(xué)能力，辦學(xué)質(zhì)量等方面多加強(qiáng)政策支持，如搭建民辦高校與公辦高校的溝通、合作，讓公辦高校帶領(lǐng)民辦高校一同提升辦學(xué)能力，優(yōu)化教學(xué)質(zhì)量[13]。

5 結(jié)束語(yǔ)

民辦高等教育在發(fā)展的過程中，離不開政府的政策支持、指導(dǎo)，只有依托民辦高等教育政策，才能夠不斷深化民辦高等教育發(fā)展。因此，針對(duì)民辦高等教育政策發(fā)展過程中所存在的問題，也需要政府及其相關(guān)部門予以重視，并及時(shí)解決，發(fā)揮政府部分的主體職能，以此不斷優(yōu)化民辦高等教育發(fā)展，為持續(xù)深化我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展提供助力。

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