淮河流域推行河長(zhǎng)制的困境及其出路

丁國(guó)峰，江競(jìng)軒

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題的提出

大自然是人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基本條件[1]，是我們社會(huì)生活和生產(chǎn)資料的來(lái)源，其優(yōu)劣好壞影響著社會(huì)發(fā)展的速度與質(zhì)量?；春恿饔蜃鳛橹腥A文化的重要發(fā)源地之一，見(jiàn)證了我國(guó)中東部地區(qū)河南、湖北、安徽、江蘇、山東五省的興衰際遇。淮河流域內(nèi)人口密集，糧食產(chǎn)量豐富，鐵路、公路及航運(yùn)交通便利，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政增長(zhǎng)的重要來(lái)源[2]。然而，這并不能掩蓋淮河“害河”的屬性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中華人民共和國(guó)成立以前，淮河流域內(nèi)發(fā)生的較大洪水災(zāi)害多達(dá)300 余次，每隔幾年就有大片土地淪為汪洋，成千上萬(wàn)的百姓流離失所[3]。自1994 年淮河流域爆發(fā)4 次嚴(yán)重的水污染事件起，相關(guān)部門(mén)開(kāi)始重視對(duì)淮河的保護(hù)，立法上頒布了第一部流域性水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，以防止污染、改善水質(zhì)為核心目標(biāo)；實(shí)踐中投入了大量的人力物力財(cái)力，修水庫(kù)、建大壩、擴(kuò)水道，采取了一系列治污措施。

2016 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（下文稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立河長(zhǎng)制，通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、跨區(qū)域跨部門(mén)協(xié)同合作來(lái)扭轉(zhuǎn)“九龍不治水”的困局，探索實(shí)現(xiàn)河湖治理的中國(guó)模式。2017 年《中華人民共和國(guó)水污染防治法》修訂后，首次規(guī)定了“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制”“國(guó)家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，河長(zhǎng)制在立法層面得以確認(rèn)?；春恿饔蚍e極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，于2017 年底在流域全境建成河長(zhǎng)制，從水資源保護(hù)、水岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)及加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管多個(gè)方面全面發(fā)力，力求以河長(zhǎng)制賦能淮河治理邁向全新階段。實(shí)踐也確實(shí)證明了河長(zhǎng)制是淮河治理領(lǐng)域的一次有益探索，實(shí)施河長(zhǎng)制以來(lái)，沿岸政府的治水效率不斷提高，淮河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)日趨完善，淮河治理取得了很大的成效。黨的二十大召開(kāi)后，黨中央對(duì)新時(shí)期新征程的水利工作提出了更高的要求，為譜寫(xiě)淮河保護(hù)治理高質(zhì)量發(fā)展的新篇章，必須持續(xù)提升流域的治理管理水平，努力推動(dòng)河長(zhǎng)制提質(zhì)增效、提檔升級(jí)，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制在水治理體制改革中的引擎作用。

二、淮河流域推行河長(zhǎng)制的內(nèi)涵解讀和緣由闡釋

（一）河長(zhǎng)制的功能定位與法律內(nèi)涵

河長(zhǎng)制的產(chǎn)生與發(fā)展是源于地方的、自下而上的實(shí)踐探索，是完善水治理體系的制度創(chuàng)新，也是新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在要求。河長(zhǎng)制起源于太湖藍(lán)藻事件，將太湖水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核掛鉤的相關(guān)規(guī)定是河長(zhǎng)制的雛形；2016 年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》出臺(tái)，河長(zhǎng)制這一獨(dú)具特色的流域治理機(jī)制才正式在制度層面予以固定。從治理目標(biāo)來(lái)看，河長(zhǎng)制整合了水資源保護(hù)、水岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)及加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等六大任務(wù)，屬于流域的綜合性治理。從制度屬性來(lái)看，河長(zhǎng)制的本質(zhì)是“水環(huán)境責(zé)任承包制”，是在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的水域治理制度，將其定位為一種能夠提高治污效率的制度創(chuàng)新[4]。從工作機(jī)制來(lái)看，河長(zhǎng)制由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)并承擔(dān)河湖水環(huán)境的保護(hù)與管理職責(zé)，強(qiáng)調(diào)各獨(dú)立的職能部門(mén)協(xié)調(diào)治理，輔之以嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，河湖治理模式正從“九龍治水”的分立式格局向高度統(tǒng)一的整體性格局轉(zhuǎn)變[5]。從制度價(jià)值來(lái)看，河長(zhǎng)制通過(guò)抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵少數(shù)，有助于流域行政管理權(quán)的集中，實(shí)現(xiàn)河湖治理從部門(mén)制過(guò)渡到首長(zhǎng)制，推動(dòng)政府部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革與職能優(yōu)化[6]。結(jié)合上述內(nèi)容對(duì)河長(zhǎng)制的功能與內(nèi)涵作如下闡述：河長(zhǎng)制是指在黨中央生態(tài)文明理念的指引下，結(jié)合各地實(shí)際情況與現(xiàn)實(shí)需求，充分發(fā)揮各級(jí)、各地區(qū)黨政負(fù)責(zé)人的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)，針對(duì)水資源保護(hù)、水岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)及加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管六項(xiàng)具體任務(wù)采取有效解決措施，并由黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的河湖水綜合治理機(jī)制。

（二）淮河流域推行河長(zhǎng)制的必要性

1.提高淮河流域政府治水效率的需要

在黨和政府的高壓管理下，治淮70多年來(lái)已取得了不少顯著成果，但也存在著一些突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。2021年全國(guó)水資源總量為29 638.2 億立方米，淮河流域的水資源總量?jī)H有1353.7 億立方米，不足全國(guó)的百分之五[7]，同流域內(nèi)的人口規(guī)模、糧食產(chǎn)量、耕地面積相比，淮河流域的水資源總量整體短缺，主要成因在于流域供水及蓄水能力不足、用水效率不高、水資源適用監(jiān)管不夠。此外，淮河的防洪工程建設(shè)有待加強(qiáng)，部分河段在汛期經(jīng)常性發(fā)生洪澇災(zāi)害；流域內(nèi)部分地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)超過(guò)了河流的承載能力，給水生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。河湖之病，問(wèn)題在水里，根源在岸上[8]。上述問(wèn)題表面上反映了淮河治理的艱巨性與長(zhǎng)期性，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是淮河流域內(nèi)各級(jí)、各地區(qū)政府治水能力不足、效率不高，這是導(dǎo)致淮河流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作進(jìn)展緩慢的根源。河長(zhǎng)制的工作體制要求設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)分工、相互協(xié)調(diào)配合，這能夠厘清部門(mén)間的工作職能，防止重復(fù)治理帶來(lái)的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)人力物力財(cái)力的高效調(diào)配?！兑庖?jiàn)》還規(guī)定了各級(jí)河長(zhǎng)的管理和保護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核依據(jù)，是對(duì)政府生態(tài)責(zé)任的具體落實(shí)，一定程度上能夠提高政府治淮的能動(dòng)性，推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作順利進(jìn)行。

2.推動(dòng)淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的需要

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型?；春恿饔蜃匀坏乩?xiàng)l件優(yōu)越，物質(zhì)富饒、人口眾多、交通便利，本是我國(guó)中東部最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一；但流域一帶綠色發(fā)展動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型較慢，流域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距較大，總體發(fā)展滯后于長(zhǎng)江、珠江經(jīng)濟(jì)帶[9]，被冠以中東部的“經(jīng)濟(jì)谷地”稱(chēng)號(hào)。2018 年11 月，《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后印發(fā)，淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)正式成為一項(xiàng)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略定位可概括為“一帶三區(qū)”。“一帶”指淮河干流綠色發(fā)展帶，即加強(qiáng)對(duì)淮河流域的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)；“三區(qū)”指東部海江河湖聯(lián)動(dòng)區(qū)、北部淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)、中西部?jī)?nèi)陸崛起區(qū)，即發(fā)揮中心城區(qū)的引領(lǐng)作用，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的聯(lián)系，因地制宜發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。《規(guī)劃》體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行不悖、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展理念，“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”的概念也從側(cè)面強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)在構(gòu)建淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的根本與關(guān)鍵地位。將河長(zhǎng)制引入淮河流域的生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中來(lái)，把生態(tài)環(huán)境的考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的參考要素之一，與之前過(guò)分追求GDP而忽視生態(tài)的考核標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別，能夠在生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間起到平衡作用，助推淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3.推動(dòng)淮河流域水資源制度改革的需要

從淮河治理實(shí)踐來(lái)看，早期淮河治理的最大難點(diǎn)是水污染問(wèn)題，為此國(guó)家和地方層面采取多項(xiàng)重點(diǎn)措施，接連發(fā)布《淮河流域水污染防治暫行條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于淮河流域水污染防治規(guī)劃及“九五”計(jì)劃的批復(fù)》等治污文件，將水污染防治擺在突出位置集中應(yīng)對(duì)。如今，淮河流域的水污染狀況有了明顯改善，同其他水問(wèn)題相比，水污染防治的緊迫性程度也有所下降，治淮過(guò)程中主次矛盾不再十分明顯。然而，依然有很多地區(qū)的治理目標(biāo)停留在水污染防治的單一層面上，針對(duì)其他水問(wèn)題采取的行動(dòng)可謂杯水車(chē)薪，這是導(dǎo)致淮河治理進(jìn)度緩慢的一大原因。除此之外，管理機(jī)制僵化也是阻礙淮河流域生態(tài)文明建設(shè)的一大因素，很多地區(qū)未能根據(jù)地方實(shí)際靈活變通，一味執(zhí)行上級(jí)指令，缺乏創(chuàng)新性與自主性，水行政執(zhí)法能力亟需改善。根據(jù)《意見(jiàn)》的任務(wù)要求，淮河流域的治理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備綜合性，應(yīng)分別從水資源、水岸線、水污染、水環(huán)境及水生態(tài)等五個(gè)方面著手治理工作，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，這從制度層面改變了以往單一化的目標(biāo)導(dǎo)向，使得淮河治理的目標(biāo)體系更加完善。河長(zhǎng)制秉持“一河一策”“一水一檔案”的治水方針，要求各地通過(guò)評(píng)估河流現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題并制定問(wèn)題清單，以便抓住重心對(duì)癥下藥；也有利于促進(jìn)各地區(qū)在淮河治理方式上積極創(chuàng)新，形成地區(qū)間的良性競(jìng)爭(zhēng)，加快推動(dòng)淮河流域水資源制度改革。

（三）淮河流域推行河長(zhǎng)制的可行性

1.文化基礎(chǔ)：對(duì)中華民族優(yōu)秀治水文化的弘揚(yáng)與傳承

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)成為關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，我們?cè)谔剿髦位葱滤悸返耐瑫r(shí)，也需要從民族治水文化中汲取養(yǎng)分。從李冰父子修建都江堰的傳奇歷史，到南水北調(diào)、興建泵站的現(xiàn)代智慧，幾千年來(lái)的治水實(shí)踐不僅創(chuàng)造了不計(jì)其數(shù)的物質(zhì)遺產(chǎn)，更是孕育了豐富獨(dú)特的治水文化。從某種意義上來(lái)說(shuō)，中華民族悠久的文明發(fā)展史就是一部興水利、治水患、除水害的歷史[10]。農(nóng)耕文明時(shí)代，治水是關(guān)乎國(guó)運(yùn)民情的根本大事，不乏有統(tǒng)治者把興修水利作為治國(guó)安邦之策，把治河能力作為三公六卿的選拔標(biāo)準(zhǔn)。為了強(qiáng)調(diào)人在河流治理中的責(zé)任，不少君主統(tǒng)治時(shí)期均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)治水工作的官職；明清時(shí)期出現(xiàn)了“每里三鋪、每鋪三夫”的分段式治水模式，將管理人員的姓名、職務(wù)篆刻于條石之上，作為日后追責(zé)的依據(jù)。河流治理的體制和具體任務(wù)隨著時(shí)代演進(jìn)不斷發(fā)生變化，但萬(wàn)變不離其宗，河長(zhǎng)制同樣體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)河流治理的高度重視，一河一策、河長(zhǎng)負(fù)責(zé)的制度內(nèi)涵更是對(duì)傳統(tǒng)治水精神的賡續(xù)。因此，在淮河流域推行河長(zhǎng)制具有深厚的文化基礎(chǔ)。

2.理論基礎(chǔ)：河長(zhǎng)制與流域治理現(xiàn)代化理念相契合

黨的十八屆三中全會(huì)提出，從2035 年到本世紀(jì)中葉要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，流域作為生產(chǎn)生活的重要場(chǎng)域，是國(guó)家治理體系的重要單元，流域治理現(xiàn)代化的命題在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期具有重大歷史意義。河長(zhǎng)制出現(xiàn)以前，淮河流域的綜合治理面臨著很多復(fù)雜的問(wèn)題，與法治化、多元化、高效性與協(xié)調(diào)性的現(xiàn)代化治理目標(biāo)相背離。河長(zhǎng)制的建立，明確了流域治理的工作主體，落實(shí)了獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)的責(zé)任主體，打破了橫縱兩個(gè)維度“各自為政”的碎片化治理格局，與協(xié)同治理的現(xiàn)代化理念相契合，是推動(dòng)淮河流域治理效能提升的重要實(shí)踐路徑。此外，支持設(shè)立民間河長(zhǎng)及鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與的制度精神與多元化的治理理念相契合，能夠幫助淮河流域擺脫單一化的政府治理模式，從根本上體現(xiàn)了人民的意志與主體地位。河長(zhǎng)制是淮河流域治理模式的一次重大制度創(chuàng)新，在河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦為核心的協(xié)調(diào)體系與黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系的雙重作用下，淮河流域現(xiàn)代化治理目標(biāo)能夠充分實(shí)現(xiàn)。

3.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：我國(guó)多省市推行河長(zhǎng)制的有益探索

隨著河長(zhǎng)制的四梁八柱搭建完畢，進(jìn)入治標(biāo)又治本的全面強(qiáng)化階段，我國(guó)不少地區(qū)探索出了具有地方特色的獨(dú)創(chuàng)性解決方案。針對(duì)河長(zhǎng)制缺乏技術(shù)抓手、社會(huì)推廣困難的問(wèn)題，廣東省積極籌劃管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，首次推出“河長(zhǎng)APP”，開(kāi)啟互聯(lián)網(wǎng)與河長(zhǎng)制相結(jié)合的掌上治水新模式[11]。浙江省河長(zhǎng)制現(xiàn)已進(jìn)入提檔升級(jí)的2.0 階段，對(duì)內(nèi)完善考評(píng)體系，采取在線考評(píng)、月度排行的動(dòng)態(tài)管理模式；對(duì)外創(chuàng)設(shè)“綠水幣”公眾參與機(jī)制，巡河護(hù)河獲取的“綠水幣”積分能夠兌換禮品，極大地激發(fā)了民眾的治水積極性[12]。這些地方實(shí)踐能夠?yàn)榛春恿饔蛲菩泻娱L(zhǎng)制起到一定的參考借鑒作用，鼓勵(lì)淮河流域探索出一條先進(jìn)的治淮之路。此外，隨著“綠水青山就是金山銀山”的口號(hào)響徹大江南北，人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)也有了大幅提升，這為淮河流域推行河長(zhǎng)制營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境，人水和諧共生這一流域建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)指日可待。

三、當(dāng)前淮河流域推行河長(zhǎng)制的現(xiàn)實(shí)困境

淮河流域各省份深入貫徹黨中央對(duì)河長(zhǎng)制總體規(guī)劃部署，遵循因地制宜的基本原則，積極探索地方水域治理模式，在工作體系、專(zhuān)項(xiàng)治理等問(wèn)題上全方位發(fā)力，全面覆蓋的淮河流域河長(zhǎng)體系現(xiàn)已基本建成。河長(zhǎng)制的推行扭轉(zhuǎn)了各級(jí)政府以經(jīng)濟(jì)效益為城鄉(xiāng)建設(shè)動(dòng)力的錯(cuò)誤導(dǎo)向，改變了“九龍不治水”的落后治水觀。通過(guò)各級(jí)河長(zhǎng)巡河履職，相關(guān)部門(mén)配合協(xié)調(diào)，無(wú)論是在污染防治上，還是在生態(tài)修復(fù)上，淮河流域的面貌均得到了極大改善，河長(zhǎng)制取得了相當(dāng)大的成效。但深入考察河長(zhǎng)制的約束、工作、保障及考評(píng)四大核心機(jī)制，不難發(fā)現(xiàn)淮河流域推行河長(zhǎng)制還面臨著不少困境和阻礙。

（一）約束機(jī)制：淮河流域河長(zhǎng)制的專(zhuān)門(mén)立法相對(duì)滯后

約束機(jī)制能夠?yàn)橹贫冗\(yùn)行提供一種正向的外部壓力，其中法律制度的約束效果最為明顯，通過(guò)設(shè)定權(quán)利與義務(wù)來(lái)指引人們的行為，從而達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的，這是法律所獨(dú)有的特征[13]。為了確?；春恿饔蛲菩泻娱L(zhǎng)制有依可循，流域內(nèi)五省份陸續(xù)出臺(tái)了推行河長(zhǎng)制的工作方案或?qū)嵤┮庖?jiàn)，具體包括《河南省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》《湖北省關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》《安徽省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》以及《山東省全面實(shí)行河長(zhǎng)制工作方案》?；春铀瘑T會(huì)也根據(jù)實(shí)際工作需求，組織起草全流域范圍的工作方案，規(guī)定河長(zhǎng)制運(yùn)用于淮河治理應(yīng)遵循的基本原則、總體要求及重點(diǎn)舉措等內(nèi)容。

綜合上文可以看出，淮河流域推行河長(zhǎng)制的主要依據(jù)就是中央及地方的各項(xiàng)工作方案與實(shí)施意見(jiàn)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)它們不屬于行政法律法規(guī)的序列，而應(yīng)被認(rèn)定為行政指導(dǎo)行為，雖然具有一定法理上的依據(jù)性，但卻并不產(chǎn)生直接法律后果。換言之，這些意見(jiàn)不具備法律的強(qiáng)制執(zhí)行力，通常由黨的紀(jì)律保障實(shí)施，在具體條文的表述上也不夠嚴(yán)肅準(zhǔn)確，對(duì)河長(zhǎng)制運(yùn)行的約束作用不明顯，不利于河長(zhǎng)制的常態(tài)化發(fā)展。不過(guò)淮河流域也有部分地區(qū)在修訂河湖管理相關(guān)的法規(guī)規(guī)章時(shí)附帶對(duì)河長(zhǎng)制作出了規(guī)定，如《安徽省淮河流域水污染防治條例》中對(duì)四級(jí)河長(zhǎng)的工作職責(zé)加以明確，在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制入法，為淮河流域推行河長(zhǎng)制提供了法律依據(jù)，但因過(guò)于寬泛籠統(tǒng)而不具備可操作性[14]。河長(zhǎng)制是河湖治理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)歸屬于法治體系內(nèi)，但由于河長(zhǎng)制的專(zhuān)門(mén)立法尚未出臺(tái)，其從設(shè)立伊始便游離在法律框架之外，缺乏剛性約束與法律指引的河長(zhǎng)制常被視為臨時(shí)性的工作安排[15]。在當(dāng)前的制度語(yǔ)境下，河長(zhǎng)制的運(yùn)行很大程度上依賴(lài)于河長(zhǎng)的權(quán)威，淮河治理實(shí)則受到人的控制而非法的約束，這是一種朝著人治的制度退化，與新時(shí)代依法治水的理念相背離，淮河流域推行河長(zhǎng)制正面臨著嚴(yán)重的法治危機(jī)。

除此之外，淮河流域河長(zhǎng)制立法還存在不同層級(jí)、不同地區(qū)之間的差異性。根據(jù)《立法法》第72條、第82 條的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)、省級(jí)人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、省級(jí)政府、設(shè)區(qū)的市政府五級(jí)機(jī)關(guān)各自享有河長(zhǎng)制的立法權(quán)。但由于各地立法水平、政策偏好、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等不盡相同，隨著各地政府普遍將河長(zhǎng)制立法納入立法計(jì)劃，這種外部立法環(huán)境上的差異將逐漸內(nèi)化為河長(zhǎng)制法律規(guī)定的差異?；春恿饔騾f(xié)同治理的基礎(chǔ)前提是參與主體具有共同的利益目標(biāo)、可配合的工作體系以及相近似的考評(píng)方法，而河長(zhǎng)制立法難以統(tǒng)籌，各省市形成治水合力缺乏統(tǒng)一的規(guī)則約束，淮河流域推行河長(zhǎng)制很難發(fā)揮實(shí)效。

（二）工作機(jī)制：淮河流域河長(zhǎng)制的協(xié)同治理稍顯不足

淮河流經(jīng)豫皖鄂魯蘇五省，流域面較廣，治水具長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，推進(jìn)淮河流域生態(tài)文明建設(shè)必須建立完備的組織形態(tài)，堅(jiān)持系統(tǒng)治理和一體化保護(hù)，樹(shù)立協(xié)同治理、立體治理的理念。河長(zhǎng)制主張構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、水利牽頭、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)共治”的工作格局，強(qiáng)調(diào)多元主體相互配合、彼此協(xié)調(diào)，通力合作以實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)，這與新時(shí)代淮河治理理念相契合?；春恿饔蛟谕菩泻娱L(zhǎng)制的過(guò)程中，不斷豐富和完善河長(zhǎng)制的組織體系，流域內(nèi)五省份均設(shè)立黨政雙總河長(zhǎng)，由省委書(shū)記、省長(zhǎng)共同領(lǐng)導(dǎo)淮河的管理與保護(hù)，設(shè)置了省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)辦公室作為河長(zhǎng)制的組織載體，具體負(fù)責(zé)淮河的綜合整治。淮河流域堅(jiān)持貫徹河長(zhǎng)制協(xié)同治理的工作方針，淮委與沿岸五省通過(guò)組建省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、搭建河長(zhǎng)制交流平臺(tái)等方式加強(qiáng)了河長(zhǎng)制的區(qū)域協(xié)作[16]；通過(guò)推行“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”工作機(jī)制探索水行政執(zhí)法與公安執(zhí)法雙管齊下的工作模式，實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制的部門(mén)聯(lián)動(dòng)；通過(guò)選任民間河長(zhǎng)、青年河長(zhǎng)來(lái)豐富流域治理主體，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)責(zé)任的全面覆蓋?；春恿饔蛲菩泻娱L(zhǎng)制的現(xiàn)有工作機(jī)制確有益于淮河治理，但還是不可避免地存在一些不足之處，具體體現(xiàn)在以下方面：

1.組織架構(gòu)不合理

由于我國(guó)尚未對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，河長(zhǎng)權(quán)力的大小、范圍及行使程序并不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中河長(zhǎng)的自由裁量權(quán)較大，河長(zhǎng)制通常是依托黨政領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威才得以運(yùn)行，對(duì)人的依賴(lài)超越了對(duì)法律的遵守，違背了依法治水的基本原則。且當(dāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)因升遷、降職等原因發(fā)生工作調(diào)動(dòng)時(shí)，其掌握的絕大部分資源也隨之離開(kāi)，加上不同領(lǐng)導(dǎo)對(duì)淮河的規(guī)劃不同，淮河治理的連續(xù)性得不到保證。不僅如此，現(xiàn)有的河長(zhǎng)辦設(shè)立在水利部門(mén)之下，成員也是從水利、環(huán)保等部門(mén)抽調(diào)而來(lái)，本質(zhì)上并未跳脫出傳統(tǒng)的行政框架，也無(wú)法作為一個(gè)獨(dú)立的組織掌握話語(yǔ)權(quán)。河長(zhǎng)制意在將原本分散的治水權(quán)集中于河長(zhǎng)辦，實(shí)現(xiàn)從分立式治水格局向高度統(tǒng)一的整體式格局轉(zhuǎn)變，但基于目前河長(zhǎng)辦的尷尬處境，淮河流域推行河長(zhǎng)制的目標(biāo)短期內(nèi)恐怕很難實(shí)現(xiàn)。

2.協(xié)同機(jī)制有欠缺

在區(qū)域協(xié)同上，淮河流域因行政管理的需要被分割成若干個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治單元，流域治理也因此被賦予了跨界色彩[17]。上下游、左右岸政府各自的利益追求各不相同，在條塊結(jié)構(gòu)的治理模式下，由于缺乏一個(gè)整合全流域共同利益的權(quán)威性機(jī)構(gòu)，各地政府很難心往一處想、勁往一處使，淮河流域推行河長(zhǎng)制未能實(shí)現(xiàn)效益最大化。當(dāng)然，一體化的治理并不等于處處相同，也要在治水中體現(xiàn)各地的特色，以本地區(qū)實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向謀劃治水策略，實(shí)現(xiàn)流域治理的“當(dāng)?shù)鼗薄；春恿饔虿糠值貐^(qū)在引導(dǎo)河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼗倪^(guò)程中，錯(cuò)誤解讀了“一河一策”的內(nèi)涵，將合作變成競(jìng)爭(zhēng)，搞地方保護(hù)主義，出臺(tái)治水方案也不考慮淮河流域的連貫性，導(dǎo)致淮河治理“越治越亂”。在部門(mén)協(xié)同上，河長(zhǎng)制工作涉及到水利、環(huán)保、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，由于缺乏明確的分工，彼此間功能交疊、職責(zé)模糊，為實(shí)現(xiàn)各自的部門(mén)利益，淮河治理實(shí)踐中常常出現(xiàn)推諉扯皮、各自為政的工作亂象，多元主體間的協(xié)調(diào)性幾乎為零。在“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”工作模式開(kāi)展得如火如荼之時(shí)，河長(zhǎng)辦與其它部門(mén)之間的協(xié)作仍存在缺口，流域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制與刑事司法銜接機(jī)制尚未健全，淮河流域河長(zhǎng)制的部門(mén)協(xié)同能力治理存在一定的局限性。在內(nèi)外協(xié)同上，河長(zhǎng)制的運(yùn)行缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，從決策、執(zhí)行到考核的大部分工作都由政府內(nèi)部消化，制度的公正性與公開(kāi)性得不到保障。為提高公眾參與度而設(shè)立的“民間河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”，不僅數(shù)量有限，選拔標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序也不夠公開(kāi)透明，淮河流域推行河長(zhǎng)制終未能跳脫出那一隅之地。除了參與主體和參與方式有限以外，河長(zhǎng)制在公眾參與層面最大的問(wèn)題還是其普及力度太小，這就天然地導(dǎo)致了社會(huì)參與面狹窄和公眾積極性不高。

（三）保障機(jī)制：淮河流域河長(zhǎng)制的資金技術(shù)難以跟進(jìn)

制度的運(yùn)行必須具備一定的保障條件，條件先進(jìn)與否影響著制度的實(shí)施效果，這類(lèi)似于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中將資源配置效率作為評(píng)判制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)。淮河治理投入大、耗時(shí)長(zhǎng)但收效甚微，各地政府本就不愿啃這樣的“硬骨頭”，再加上資金、技術(shù)人才等后備保障供應(yīng)不足，現(xiàn)有資源配置不盡合理，基礎(chǔ)保障條件地區(qū)差異大，淮河流域河長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變還有很長(zhǎng)的路要走。

首先，淮河流域推行河長(zhǎng)制的資金保障不足，投融資渠道單一。由于中華人民共和國(guó)成立之初單向追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，淮河流域在早期開(kāi)發(fā)過(guò)程中遭受到了巨大的破壞，要想徹底拋棄“害河”的名號(hào)，必須投入大量的資金。河南省堅(jiān)持做好河長(zhǎng)制資金的中長(zhǎng)期規(guī)劃，湖北省省級(jí)部門(mén)向市縣級(jí)提供專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，江蘇省兩年內(nèi)增加了幾個(gè)億的財(cái)政補(bǔ)貼，淮河流域推行河長(zhǎng)制的資金保障機(jī)制基本建立，保障力度也逐步加大。但河長(zhǎng)制所需資金的來(lái)源渠道主要是財(cái)政投入，由于各地經(jīng)濟(jì)水平不同，淮河不同河段的治理成效存在差異。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入遠(yuǎn)不能填補(bǔ)河長(zhǎng)制運(yùn)行的資金缺口；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)，也會(huì)因缺乏監(jiān)管而產(chǎn)生資金使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，導(dǎo)致最終投入和產(chǎn)出不成正比。流域治理具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)主體很少主動(dòng)涉足治淮項(xiàng)目，政府在傳統(tǒng)治水思維的局限下，也常常忽視對(duì)社會(huì)力量的動(dòng)員，社會(huì)資本的引導(dǎo)力度不足，限制了河長(zhǎng)制在淮河治理中的效果。

其次，淮河流域推行河長(zhǎng)制的技術(shù)支撐能力不足，信息共建共享存在困難?；春恿饔虻木唧w水情呈動(dòng)態(tài)波動(dòng)樣態(tài)，單純依靠人力難以監(jiān)測(cè)，數(shù)據(jù)收集、處理和運(yùn)用上的效率影響著流域治理的速度，利用技術(shù)手段進(jìn)行流域治理是河長(zhǎng)制發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前淮河水利委員會(huì)正大力推進(jìn)數(shù)字孿生淮河建設(shè)，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等現(xiàn)代化技術(shù)手段來(lái)提升智能化監(jiān)管水平，各地政府也將河湖長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)及信息公開(kāi)系統(tǒng)的建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)強(qiáng)力推進(jìn)，為職責(zé)部門(mén)收集河流信息、監(jiān)管河湖狀況提供數(shù)據(jù)支撐。但目前信息庫(kù)的建設(shè)不夠健全，信息獲取的準(zhǔn)確性、時(shí)效性有待提高；信息共享機(jī)制也不夠健全，不僅成本高昂，交流進(jìn)度也十分緩慢。此外，淮河流域推行河長(zhǎng)制的專(zhuān)業(yè)人才儲(chǔ)備不足，可調(diào)配的人手異常緊缺，新技術(shù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用困難重重?？偟膩?lái)說(shuō)，數(shù)字技術(shù)與河長(zhǎng)制的融合遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，業(yè)務(wù)管理智能化不足，數(shù)字賦能河長(zhǎng)制的潛力有待進(jìn)一步激發(fā)。

（四）考評(píng)機(jī)制：淮河流域河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)存在缺陷

河長(zhǎng)制的本質(zhì)是“水環(huán)境責(zé)任承包制”，是在環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的水域治理制度，河長(zhǎng)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)靠掛牌喊口號(hào)是行不通的，必須要扛起責(zé)任、抓牢任務(wù)，把治淮工作落到實(shí)處。對(duì)淮河流域進(jìn)行評(píng)估考核是檢驗(yàn)治理結(jié)果的重要依據(jù)，考核結(jié)果能夠直觀地反映出各地治水工作的執(zhí)行狀況，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。當(dāng)前，淮河流域推行河長(zhǎng)制實(shí)行的是水利部司局包省、流域機(jī)構(gòu)包片的督導(dǎo)檢查制度，由淮河水利委員會(huì)的相關(guān)部門(mén)固定次數(shù)對(duì)沿岸各省份的工作進(jìn)度進(jìn)行督查，及時(shí)跟進(jìn)各省治淮工作進(jìn)展[18]。各省政府也將河長(zhǎng)制工作情況列為下級(jí)政府的考核內(nèi)容之一，通過(guò)明察、暗訪多種方式進(jìn)行考察，并根據(jù)定期考察結(jié)果采取“一市一單”的整改方案，確保各項(xiàng)任務(wù)落地生根、取得實(shí)效[19]。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，淮河流域河長(zhǎng)制的考評(píng)機(jī)制較西部一些地區(qū)相對(duì)完善，但并不等于毫無(wú)缺陷，例如考核標(biāo)準(zhǔn)、考核周期以及考核主體設(shè)置不明確，考核結(jié)果的運(yùn)用不恰當(dāng)，這些都是需要改進(jìn)的地方。

1.考核規(guī)定不明確

前文詳細(xì)分析了換流器在發(fā)生不對(duì)稱(chēng)故障時(shí)計(jì)及兩側(cè)諧波的實(shí)際觸發(fā)角和換相角計(jì)算原理，進(jìn)而得到實(shí)際的熄弧角：

首先，考核標(biāo)準(zhǔn)不明。通過(guò)分析淮河流域河長(zhǎng)制的既存制度，無(wú)論是中央出臺(tái)的意見(jiàn)，還是各地自行制定的實(shí)施方案，都只從宏觀上規(guī)定了要實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，但對(duì)于具體的考核指標(biāo)如何設(shè)置卻沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致各地具體操作時(shí)任意性較大，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性與穩(wěn)定性。其次，考核主體單一。根據(jù)工作意見(jiàn)中關(guān)于河長(zhǎng)制考核辦法的規(guī)定，由縣級(jí)以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)的下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核。上下級(jí)政府部門(mén)之間固然存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)部門(mén)有權(quán)命令、指揮、監(jiān)督下級(jí)部門(mén)，但河長(zhǎng)制卻不能只有內(nèi)部考核而缺乏外部監(jiān)督。這是因?yàn)樽鳛橥粋€(gè)部門(mén)的上下級(jí)，它們對(duì)外通常以一個(gè)利益整體的形式出現(xiàn)，在部門(mén)利益的驅(qū)使下，上級(jí)部門(mén)很可能包庇、放縱下級(jí)部門(mén)，如果沒(méi)有其他部門(mén)、人大以及群眾的監(jiān)督，河長(zhǎng)制考核的公平性難以保證。再次，考核周期不清。這指的是相關(guān)文件中沒(méi)有提及“何時(shí)考核”的問(wèn)題，對(duì)于考核的次數(shù)和頻率無(wú)從得知，通常由地方根據(jù)實(shí)際情況自行決定，具有較大的任意性。

2.考核結(jié)果運(yùn)用不恰當(dāng)

考核結(jié)果的運(yùn)用是考核機(jī)制的關(guān)鍵，理論上考核結(jié)果有好壞之分，考核結(jié)果的運(yùn)用也相應(yīng)地分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩類(lèi)。從中央和各地出臺(tái)的河長(zhǎng)制考核辦法來(lái)看，實(shí)踐中不同地區(qū)對(duì)于考核結(jié)果的運(yùn)用存在差異，但大多數(shù)地區(qū)側(cè)重于責(zé)任追究，激勵(lì)機(jī)制相對(duì)缺乏。例如《安徽省2018 年度河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制省級(jí)考核辦法》規(guī)定以市為單位進(jìn)行考核，對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的市通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)不合格的市通報(bào)批評(píng)，盡管有獎(jiǎng)有懲，但過(guò)于簡(jiǎn)略且形式主義色彩濃重，忽視了對(duì)單位及相關(guān)工作人員的關(guān)注，缺乏實(shí)質(zhì)激勵(lì)效果[20]。此外，具體到責(zé)任追究層面，考核機(jī)制也依舊存在不合理的地方，主要是責(zé)任內(nèi)容不明確，河長(zhǎng)制考核辦法中對(duì)于具體如何追究、追究何種類(lèi)型的責(zé)任以及責(zé)任追究的程序等微觀層面的問(wèn)題缺乏規(guī)定，實(shí)踐中一個(gè)地區(qū)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果出臺(tái)后再來(lái)確定責(zé)任，具有較大的臨時(shí)性和隨意性。有學(xué)者提出根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》來(lái)追責(zé)，但基于河長(zhǎng)制組織架構(gòu)的獨(dú)特性，河長(zhǎng)不屬于行政序列，能否適用該辦法存疑；且如安徽省等地并不將河長(zhǎng)作為考核及責(zé)任追究的對(duì)象，而是以市級(jí)政府或相關(guān)部門(mén)為追責(zé)對(duì)象，就更加無(wú)法適用該領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)辦法。

四、我國(guó)淮河流域推行河長(zhǎng)制的完善建議

河長(zhǎng)制的全面推行，無(wú)疑為淮河治理提供了新思路和新方法，賦予了淮河流域生態(tài)文明建設(shè)以新的生命力。從實(shí)踐狀況來(lái)看，河長(zhǎng)制在治理管護(hù)淮河流域的生態(tài)問(wèn)題上取得了較大成效，河長(zhǎng)制的工作體系全面構(gòu)建，協(xié)同治理、系統(tǒng)治理不斷深化，長(zhǎng)效發(fā)展趨勢(shì)顯著。結(jié)果證明了在淮河流域推行河長(zhǎng)制是一次有益實(shí)踐，但它卻不是包治百病的靈丹妙藥，河長(zhǎng)制在運(yùn)行過(guò)程中早已暴露出不少問(wèn)題。要充分發(fā)揮河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)，必須從立法、協(xié)同、保障、考核四個(gè)方面予以?xún)?yōu)化，將淮河河長(zhǎng)制中的薄弱項(xiàng)逐個(gè)擊破，最終才能推進(jìn)淮河治理走深走實(shí)。

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)淮河流域河長(zhǎng)制專(zhuān)門(mén)立法

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，流域治理作為國(guó)家治理領(lǐng)域的重大實(shí)踐，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化多個(gè)維度，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的特點(diǎn)，必須要在法治軌道上予以推進(jìn)。淮河流域推行河長(zhǎng)制面臨著考核標(biāo)準(zhǔn)不明確、責(zé)任劃分不清晰等問(wèn)題，本質(zhì)上是因?yàn)楹娱L(zhǎng)制法律規(guī)范的缺失。生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)要求我們必須將河長(zhǎng)制作為政府的一項(xiàng)常態(tài)化制度予以貫徹落實(shí)，完善的河長(zhǎng)制法律體系是實(shí)現(xiàn)該構(gòu)想的基礎(chǔ)前提，淮河流域推行河長(zhǎng)制必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法在淮河治理中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

推行河長(zhǎng)制是淮河流域落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，作為新時(shí)代的治水載體，必須“層層吃透思想、人人知曉?xún)?nèi)涵、處處狠抓落實(shí)”[21]，這要求我們必須做好河長(zhǎng)制的頂層設(shè)計(jì)。河長(zhǎng)制自推行以來(lái)，國(guó)家層面僅僅通過(guò)《水污染防治法》明確了河長(zhǎng)制的法律地位，地方層面只有安徽省在《安徽省淮河流域水污染防治條例》中對(duì)四級(jí)河長(zhǎng)的工作職責(zé)做了附帶規(guī)定，從上至下均沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)立法對(duì)河長(zhǎng)制的工作機(jī)制、保障機(jī)制、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制等做出法律規(guī)定。從理論上說(shuō)，專(zhuān)門(mén)立法和在其他相關(guān)法中做出附帶性規(guī)定是河長(zhǎng)制立法的不同模式，前者更具系統(tǒng)性和可操作性，但頻繁修改會(huì)影響制度的穩(wěn)定性，因此適合運(yùn)用于河長(zhǎng)制的常態(tài)化發(fā)展階段；而后者更靈活但也更局限，可以用來(lái)明確法律地位，做好與相關(guān)制度的銜接，但無(wú)法為河長(zhǎng)制的可持續(xù)發(fā)展提供保障。河長(zhǎng)制經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，現(xiàn)已從探索階段邁入深耕階段，必須要加快推進(jìn)河長(zhǎng)制的立法建設(shè)，以專(zhuān)門(mén)立法為主、以附帶性規(guī)定為輔，為淮河流域推行河長(zhǎng)制提供全面而系統(tǒng)的法治保障。

基于河長(zhǎng)制遵循的是自下而上的實(shí)踐探索路徑，可以鼓勵(lì)流域內(nèi)五省及其所轄各市根據(jù)所處河段的水文特征及地方特色先行立法，為河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)法的出臺(tái)積累立法經(jīng)驗(yàn)?；春恿饔蛞酝庖延胁糠值貐^(qū)開(kāi)啟了河長(zhǎng)制地方立法的先河，主要存在制定專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)、制定政府規(guī)章以及在地方性涉水法規(guī)中設(shè)置河長(zhǎng)制專(zhuān)章或?qū)ｉT(mén)條款這三種立法模式。由于地方的立法水平參差不齊，沿岸各省可以參照河北經(jīng)驗(yàn)，在涉水法規(guī)中增設(shè)專(zhuān)門(mén)的章節(jié)對(duì)河長(zhǎng)制的重點(diǎn)內(nèi)容加以明確。與此同時(shí)，為防止各省河長(zhǎng)制立法因過(guò)于分散、參差不齊而阻礙流域協(xié)同治理，需在流域立法中增加河長(zhǎng)制板塊，實(shí)現(xiàn)淮河治理在法治層面的高度統(tǒng)籌。根據(jù)各大流域推行河長(zhǎng)制的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面將河長(zhǎng)制納入立法計(jì)劃，加快編制河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)法，將河長(zhǎng)制的總體目標(biāo)、基本原則、組織體系、工作體系、考評(píng)方法、責(zé)任追究等內(nèi)容分章節(jié)列明，確保河長(zhǎng)制能夠落到實(shí)處。除了編制河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)法之外，也要對(duì)《水污染防治法》《水法》等涉水法律規(guī)范進(jìn)行修訂，在其中增加河長(zhǎng)制的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建一個(gè)全方位、可配套的河長(zhǎng)制法律體系。

（二）調(diào)整工作體系，構(gòu)建多元協(xié)同的流域治理格局

河長(zhǎng)制是為了化解“九龍不治水”的困局而產(chǎn)生的流域治理創(chuàng)新機(jī)制，涉及河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦、水利部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)等多元主體，人們所設(shè)想的理想運(yùn)作模式是統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén)通力合作、公眾積極主動(dòng)參與。但通過(guò)上文的分析，發(fā)現(xiàn)目前淮河流域河長(zhǎng)制運(yùn)行過(guò)程中，政府內(nèi)部各主體之間存在職權(quán)交叉、責(zé)任不明的現(xiàn)象，非但沒(méi)有解決治水權(quán)分散的問(wèn)題，反而加劇了機(jī)構(gòu)間的不協(xié)調(diào)。要解決這一問(wèn)題，必須首先從河長(zhǎng)制的組織體系入手，找準(zhǔn)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦的定位。河長(zhǎng)職能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)其作為行政領(lǐng)導(dǎo)所擁有的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)以及依附在相應(yīng)職位上的行政資源，并不否定這種模式給流域協(xié)作治理帶來(lái)的好處，但也不能忽視兼任制下河長(zhǎng)對(duì)淮河治理工作的“力不從心”；河長(zhǎng)辦也面臨同樣的問(wèn)題，大多數(shù)工作人員都從各單位借調(diào)而來(lái)，大家更注重本職工作，對(duì)河長(zhǎng)辦的工作職責(zé)沒(méi)有明確的認(rèn)知。河長(zhǎng)制的常態(tài)化發(fā)展需要一套職權(quán)穩(wěn)定、可長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)行的組織體系，因此有必要將河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦納入行政序列并明確其行政地位。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確河長(zhǎng)的選任與職責(zé)，依程序任命專(zhuān)職河長(zhǎng)，賦予其獨(dú)立的行政權(quán)力，使其能在流域治理中充分發(fā)揮總指揮、總督導(dǎo)的作用。河長(zhǎng)制辦公室也應(yīng)設(shè)置成專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核河長(zhǎng)制工作的獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu)，與其他政府部門(mén)同級(jí)，不再受水利部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)與制約；機(jī)構(gòu)內(nèi)部相應(yīng)設(shè)置若干崗位與編制，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)由各級(jí)河長(zhǎng)分別擔(dān)任，普通科員則通過(guò)事業(yè)單位考試加以選拔。此外，必須明確河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦并非要取代淮委及水利部門(mén)，而是要在這些涉水機(jī)構(gòu)之間建立橋梁，更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo)。

2.加強(qiáng)河長(zhǎng)制的協(xié)同能力

在區(qū)域協(xié)同上，要充分發(fā)揮淮河水利委員會(huì)在統(tǒng)籌淮河整體治理上的優(yōu)勢(shì)地位，建立一個(gè)由省級(jí)河長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、淮委協(xié)調(diào)、下級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)的區(qū)域協(xié)同體系?；次鳛槌ＴO(shè)機(jī)構(gòu)，要把協(xié)調(diào)沿岸省市的聯(lián)動(dòng)治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作開(kāi)展，要以淮委為中心完善河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、信息報(bào)送及信息共享等制度，為上下游、左右岸政府搭建一個(gè)能夠平等磋商的政策協(xié)調(diào)與糾紛化解平臺(tái)。要加強(qiáng)省級(jí)河長(zhǎng)辦與淮委的協(xié)作，由淮委立足于淮河流域整體視角，系統(tǒng)化的編制流域綜合規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，按照年度、季度擬定流域治理目標(biāo)，做好蓄水、抗旱、防洪、排澇等工作的統(tǒng)一調(diào)度，推進(jìn)交界處惡臭水體、非法采砂的省域聯(lián)合執(zhí)法。各省市的河長(zhǎng)辦則要在此基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際需求，以問(wèn)題為導(dǎo)向?yàn)椴煌Я鳌⒉煌佣未蛟鞂?zhuān)屬治理方案，依托地方特色創(chuàng)新水利發(fā)展方案，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的良性競(jìng)爭(zhēng)。

在部門(mén)協(xié)同上，要充分發(fā)揮水利、生態(tài)等部門(mén)在淮河治理上的專(zhuān)業(yè)作用，由河長(zhǎng)辦做好統(tǒng)籌規(guī)劃后，交由這些部門(mén)完成具體的管理保護(hù)工作。要加快構(gòu)建流域執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，深化河長(zhǎng)辦與公檢法的合作，河長(zhǎng)辦將巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的破壞河流生態(tài)環(huán)境的案件線索移交當(dāng)?shù)貦z察院，由檢察院提起公益訴訟，需要執(zhí)行的再交由河長(zhǎng)辦予以督促，借助司法力量對(duì)破壞淮河生態(tài)的違法犯罪行為予以審判，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制的震懾作用。另外，要以“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”為范例發(fā)掘治淮新模式，例如“河長(zhǎng)+文旅”治淮模式，由河長(zhǎng)辦聯(lián)合文旅局開(kāi)展生態(tài)廊道建設(shè)，把文化建設(shè)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與河長(zhǎng)制融合起來(lái)，通過(guò)推出淮河流域系列文創(chuàng)產(chǎn)品、舉辦淮河主題展、建設(shè)河長(zhǎng)制主題公園等方式，積極推動(dòng)淮河水文化建設(shè)提檔升級(jí)。

在內(nèi)外協(xié)同上，要鼓勵(lì)廣大人民群眾參與到河長(zhǎng)制運(yùn)行中來(lái)，打通淮河治理的最后一公里，營(yíng)造全社會(huì)共同治水的良好氛圍。首先，要擴(kuò)大公眾參與的范圍，無(wú)論普通公民還是專(zhuān)家學(xué)者，無(wú)論自然人主體還是單位主體，都有權(quán)利也有義務(wù)參與到淮河治理中來(lái)[22]。其次，要明確公眾參與的方式，既可以是通過(guò)召開(kāi)大型座談會(huì)、論證會(huì)來(lái)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，也可以是開(kāi)設(shè)河長(zhǎng)制門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)征集治水方案，還可以是在考核環(huán)節(jié)邀請(qǐng)群眾進(jìn)行打分，借助多種參與途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)淮河河長(zhǎng)制的社會(huì)監(jiān)督。最后，要加大公眾參與的宣傳力度，充分利用高校、企業(yè)等平臺(tái)進(jìn)行河長(zhǎng)制宣講，開(kāi)發(fā)河長(zhǎng)APP便于普及群眾學(xué)習(xí)治水知識(shí)，還可以對(duì)發(fā)現(xiàn)水域問(wèn)題或提供治理建議的群眾發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到全社會(huì)自覺(jué)自發(fā)自愿治水管水的局面。

（三）擴(kuò)寬融資渠道，全力推動(dòng)數(shù)字技術(shù)賦能河長(zhǎng)制

淮河治理并非一日之功，河長(zhǎng)制六大任務(wù)的實(shí)現(xiàn)需要源源不斷的資金供給?；春恿饔蛲菩泻娱L(zhǎng)制的資金主要來(lái)源于地方財(cái)政自給與政府專(zhuān)項(xiàng)撥款，來(lái)源渠道較為單一。分稅制改革下地方財(cái)政壓力大，分配給河長(zhǎng)制的運(yùn)行資金并不充裕，難以滿(mǎn)足淮河治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需求；長(zhǎng)期依靠上級(jí)撥款既不現(xiàn)實(shí)，也容易導(dǎo)致政府陷入“溫床”進(jìn)而喪失財(cái)政自主性。因此，淮河流域推行河長(zhǎng)制必須拓寬資金融措渠道，建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。一要積極爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)債或政策性資金。專(zhuān)項(xiàng)債是解決公益性項(xiàng)目資金來(lái)源的重要方式，淮河治理中污水處理、生態(tài)修復(fù)等基礎(chǔ)水利項(xiàng)目可以積極申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債或向開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)支持。二要積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，將淮河治理中的項(xiàng)目劃分為公益項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目?jī)深?lèi)，公益項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化項(xiàng)目則可以通過(guò)招投標(biāo)、招股控股等方式交由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)，加大淮河治理領(lǐng)域的政企合作力度。三要提高資金使用效率。要對(duì)流域治理的大小事項(xiàng)綜合考慮，加大對(duì)薄弱領(lǐng)域的財(cái)政投入。當(dāng)前，淮河流域的防洪減災(zāi)體系尚不健全，洪水下泄出路不足，部分支流尚未達(dá)到防洪標(biāo)準(zhǔn)；水資源承載能力嚴(yán)重不足，區(qū)域水網(wǎng)互聯(lián)互通的目標(biāo)尚未達(dá)成，生態(tài)用水難以得到保障[23]。因此，在資金分配時(shí)，要適當(dāng)將河長(zhǎng)制資金向防洪抗旱工程建設(shè)、區(qū)域水網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，抓住淮河治理的主要矛盾，實(shí)現(xiàn)資金的合理配置。四要加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理。各地各級(jí)政府要將用于淮河治理的經(jīng)費(fèi)納入中長(zhǎng)期規(guī)劃，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理一體化實(shí)施；要加快構(gòu)建河長(zhǎng)制資金使用管理制度，做好資金利用的記錄與審核工作，確保河長(zhǎng)制資金能落到實(shí)處。

在技術(shù)層面，要加強(qiáng)智慧河湖建設(shè)，提高淮河管理保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化水平?；春恿饔蛏鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)帶作為中東部最有潛力的地區(qū)，臨近全國(guó)著名的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，科技發(fā)展速度迅猛，河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦要充分運(yùn)用片區(qū)優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)數(shù)字孿生淮河建設(shè)，編制數(shù)字淮河的中長(zhǎng)期規(guī)劃，用科技賦能河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效發(fā)展。在淮河治理管護(hù)過(guò)程中合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、遙感等新興技術(shù)，搭建河道監(jiān)測(cè)平臺(tái)、決策支持平臺(tái)、信息共享平臺(tái)、公眾反饋平臺(tái)等多元化數(shù)字化平臺(tái)，探索地下水?dāng)?shù)字模擬等水利專(zhuān)業(yè)模型，構(gòu)筑具有預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能的智慧水利體系，為淮河流域推行河長(zhǎng)制提供技術(shù)支撐。將區(qū)塊鏈技術(shù)運(yùn)用于河長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)的建設(shè)中，利用區(qū)塊鏈實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制水質(zhì)信息存證，進(jìn)而拓展開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)信息追溯、數(shù)據(jù)還原等先進(jìn)功能[24]。數(shù)字技術(shù)不僅可以幫助內(nèi)部收集、處理信息，也可以用于對(duì)外宣傳。傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制公示牌僅以文字形式列舉了如河段長(zhǎng)度、河長(zhǎng)職責(zé)、整治目標(biāo)等基本信息，公示形式和內(nèi)容存在局限，未來(lái)可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)公示牌進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)電子屏幕滾動(dòng)播放淮河治理的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、河道監(jiān)測(cè)畫(huà)面、河長(zhǎng)制宣傳片等，方便人民群眾及時(shí)了解淮河河長(zhǎng)制推行的具體情況。此外，還要著力解決淮河河長(zhǎng)制隊(duì)伍中專(zhuān)業(yè)人才匱乏的問(wèn)題，做好人才的培養(yǎng)、聘用工作?？梢耘c區(qū)域內(nèi)各大高校制定水利人才聯(lián)合培養(yǎng)措施，增加定向就業(yè)指標(biāo)，為河長(zhǎng)辦輸送高質(zhì)量治水人才；在向社會(huì)招聘巡河員、河道管理員時(shí)，要逐步提高聘用門(mén)檻，注重考察其工作經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水平和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并做好職前培訓(xùn)工作；可以通過(guò)提高薪資待遇、發(fā)放績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)、出臺(tái)落戶(hù)政策等方式來(lái)留住人才，強(qiáng)化淮河河長(zhǎng)制的運(yùn)行中的人才保障。

（四）細(xì)化考核辦法，科學(xué)合理地運(yùn)用河長(zhǎng)制考評(píng)結(jié)果

河長(zhǎng)制的生命在于實(shí)施，淮河流域在推行河長(zhǎng)制的實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)河長(zhǎng)失職或履職不到位的情況，有些地區(qū)河長(zhǎng)巡河率比較低，有些地區(qū)實(shí)際河長(zhǎng)數(shù)量與系統(tǒng)記載數(shù)量不一致，反映了河長(zhǎng)制現(xiàn)實(shí)運(yùn)行秩序的混亂。為確?；春雍娱L(zhǎng)制任務(wù)目標(biāo)按時(shí)按量按期完成，就必須健全河長(zhǎng)制的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，制定一套科學(xué)合理、系統(tǒng)規(guī)范、公平公開(kāi)、獎(jiǎng)懲并舉的考核辦法。

一要科學(xué)制定考核指標(biāo)。既要從國(guó)家的戰(zhàn)略高度制定河長(zhǎng)制考核指標(biāo)體系，對(duì)考核原則、考核主體、考核步驟等基本問(wèn)題做出規(guī)定；又要考慮不同地區(qū)水文水情存在的差異，結(jié)合“一河一策”，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的考核指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則。具體而言，河長(zhǎng)制考核指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)從組織體系到宣傳教育的全面覆蓋，是否有配套的工作方案和工作計(jì)劃、專(zhuān)項(xiàng)資金的撥付使用是否合規(guī)合理、相關(guān)信息是否及時(shí)報(bào)送……這些都應(yīng)被列入考核范圍內(nèi)。其中要重點(diǎn)關(guān)注河長(zhǎng)制六大任務(wù)的實(shí)際執(zhí)行情況，通過(guò)將指標(biāo)量化來(lái)對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行評(píng)分，例如水資源預(yù)警機(jī)制的建立情況、非法采砂的整治情況、農(nóng)村不達(dá)標(biāo)水體的改善情況等，都要在考核辦法中體現(xiàn)出來(lái)。

二要適當(dāng)擴(kuò)大考評(píng)主體。為保證淮河河長(zhǎng)制的公平公正，必須要打破行政系統(tǒng)內(nèi)部考核這種既當(dāng)選手又當(dāng)評(píng)委的錯(cuò)誤做法，重視公眾在考核評(píng)價(jià)中的作用[25]。河長(zhǎng)辦可以負(fù)責(zé)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的河長(zhǎng)制考核委員會(huì)，聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、環(huán)保組織成員、各行各業(yè)的人民群眾等非利害關(guān)系人組成考核委員參與評(píng)估工作。而絕大部分公眾難以成為考核委員，他們參與河長(zhǎng)制考評(píng)的主要方式則可以是在公眾號(hào)或門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上填寫(xiě)當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)制建設(shè)滿(mǎn)意程度的調(diào)查問(wèn)卷，問(wèn)卷數(shù)據(jù)也將成為考核的指標(biāo)，這樣既可以提高公民對(duì)淮河治理的參與感，又能確保河長(zhǎng)制考核的客觀公正。

三要合理確定考評(píng)周期?；春又卫砭哂虚L(zhǎng)期性和復(fù)雜性，短時(shí)間內(nèi)看不到明顯的治理成效，因此考評(píng)周期不宜過(guò)短；目前淮河沿線的大部分地區(qū)采取的是年終考核的方式，也容易滋生相關(guān)部門(mén)的惰性。綜合來(lái)看，可以采用定期考核和不定期考核相結(jié)合、長(zhǎng)期考核和短期考核相結(jié)合的考評(píng)方式，除根據(jù)上一季度的考評(píng)情況選用季度制、半年制或一年制的基本考核周期外，可以對(duì)治理效果較差的地區(qū)采取不定期抽查考核，給予當(dāng)?shù)卣欢ǖ闹嗡畨毫Α?/p>

四要有效運(yùn)用考評(píng)結(jié)果。針對(duì)河長(zhǎng)制責(zé)任內(nèi)容不明確的問(wèn)題，有必要在河長(zhǎng)制專(zhuān)項(xiàng)法中設(shè)置專(zhuān)門(mén)的責(zé)任章節(jié)，明確責(zé)任承擔(dān)主體及責(zé)任追究方式，在行政責(zé)任外增加法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)程度不同的失職行為的覆蓋性追責(zé)。在責(zé)任的分配上，必須明確河長(zhǎng)和河長(zhǎng)辦在淮河治理中起到統(tǒng)籌負(fù)責(zé)作用，并未取代其他涉水機(jī)構(gòu)，因此在責(zé)任分配時(shí)也要注意不能將全部責(zé)任壓在河長(zhǎng)身上，而應(yīng)根據(jù)具體事由追究相關(guān)及其工作人員的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。最后，河長(zhǎng)制在淮河治理領(lǐng)域的常態(tài)化發(fā)展僅靠責(zé)任倒逼機(jī)制是不夠的，還要進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用，將財(cái)政補(bǔ)貼與考核結(jié)果掛鉤，考核優(yōu)秀的地區(qū)能夠享受下一階段的財(cái)政傾斜，有突出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人也能獲得嘉獎(jiǎng)，從根本上提高治淮的積極性與主動(dòng)性。