科學(xué)系統(tǒng)推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與治理

◎ 楊 艷 谷樹忠

提 要:當(dāng)前，我國山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理仍面臨一些問題與挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在財(cái)政專項(xiàng)支持政策、市場(chǎng)化投入機(jī)制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)目標(biāo)可及性等方面。站在新的歷史起點(diǎn)，需要以習(xí)近平生態(tài)文明思想之生態(tài)系統(tǒng)思想（觀）為指導(dǎo)，持續(xù)扎實(shí)有效推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理：一是建立健全各級(jí)財(cái)政支持機(jī)制；二是建立健全市場(chǎng)化的投入機(jī)制；三是制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章；四是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的指導(dǎo)；五是進(jìn)一步加強(qiáng)地區(qū)間部門間協(xié)商合作。

習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循，特別是其中以“山水林田湖草生命共同體”為核心內(nèi)涵的生態(tài)系統(tǒng)思想觀，是我國新時(shí)期科學(xué)、系統(tǒng)、有效地推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理的科學(xué)指引。

黨的十八大以來，習(xí)近平同志在不同場(chǎng)合、不同語境下，從什么是山水林田湖草生命共同體、為什么要堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體的理念、如何推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理等方面，對(duì)“山水林田湖草生命共同體”的生態(tài)系統(tǒng)思想觀作了全面、系統(tǒng)、深入的闡述。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理”。

一、堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)觀

關(guān)于什么是山水林田湖草生命共同體，習(xí)近平同志著重從山、水、林、田、湖、草等生態(tài)要素的內(nèi)在關(guān)系，進(jìn)行了富有哲理和邏輯的闡述，強(qiáng)調(diào)了這些生態(tài)要素相互間的依存、轉(zhuǎn)化關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了人對(duì)田（“民以食為天”）、田對(duì)水、水對(duì)山、山對(duì)林草的依附關(guān)系，還強(qiáng)調(diào)要算大賬而不能只算小賬，要算長遠(yuǎn)賬而不能只算眼前賬，要算整體賬而不能只算局部賬，要算綜合賬而不能只片面算賬。

關(guān)于為什么要堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體的理念，習(xí)近平同志重點(diǎn)從系統(tǒng)工程和全局角度，闡述了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)、治理的必要性、不可或缺性，強(qiáng)調(diào)了包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理在內(nèi)的整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程地推進(jìn)。

關(guān)于如何推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理，習(xí)近平同志在不同場(chǎng)合多次對(duì)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理的基本路徑作了闡述：要進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，建設(shè)各類自然保護(hù)地，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)；要開展國土綠化行動(dòng)，完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，加強(qiáng)紅線管控；要嚴(yán)格保護(hù)耕地，擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度；要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，等等。當(dāng)然，最為重要的是，要“以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等為重點(diǎn)，加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。

二、深刻領(lǐng)會(huì)“山水林田湖草生命共同體”科學(xué)內(nèi)涵，把握山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理的實(shí)踐要求

一是牢固樹立山水林田湖草生命共同體的理念

要始終堅(jiān)持系統(tǒng)思維。牢固樹立自然生態(tài)系統(tǒng)、人與自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的意識(shí)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，系統(tǒng)地保護(hù)、修復(fù)、治理生態(tài)系統(tǒng)，消除地域間、部門間、過程間的割裂，實(shí)現(xiàn)全方位、全地域、全過程的保護(hù)修復(fù)。當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)基于美麗中國、生態(tài)文明建設(shè)全局下的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，不過度追求單一生態(tài)要素的性狀改善，而是注重生態(tài)系統(tǒng)功能和品質(zhì)的提升。

要按規(guī)律推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。始終樹立生態(tài)系統(tǒng)的理念，尤其要注重人與自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的維系、保護(hù)和修復(fù)，把握和遵循自然規(guī)律，以及經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律。堅(jiān)決避免、制止違背規(guī)律、特別是自然規(guī)律，過度干預(yù)自然的行為和現(xiàn)象，如沙漠人造景觀、長距離引水植樹等。

全國各地要深刻領(lǐng)會(huì)“山水林田湖草生命共同體”科學(xué)內(nèi)涵，把握山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理的實(shí)踐要求。圖/中新社

尤其要加強(qiáng)基于美麗中國、生態(tài)文明建設(shè)全局下的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，不過度追求單一生態(tài)要素的性狀改善，而是注重生態(tài)系統(tǒng)功能和品質(zhì)的提升

二是科學(xué)界定山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理

山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理，是指按照山水林田湖草是生命共同體的理念，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃以及國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，為提升生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的全面增強(qiáng)，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，對(duì)受損、退化、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的過程和活動(dòng)。

山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理一般包括以下重點(diǎn)內(nèi)容：一是實(shí)施礦山環(huán)境治理恢復(fù)；二是推進(jìn)土地整治與污染修復(fù)；三是開展生物多樣性保護(hù)；四是推動(dòng)流域水環(huán)境保護(hù)治理；五是全方位系統(tǒng)綜合治理修復(fù)。

三是明晰山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理的目標(biāo)和原則

堅(jiān)持美麗中國目標(biāo)導(dǎo)向。瞄準(zhǔn)天藍(lán)、地綠、水清、土凈、景秀、田沃等美麗中國愿景，推進(jìn)重點(diǎn)國土空間單元的美麗中國建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)等建設(shè)，以此統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。同時(shí)，也要兼顧保障國家糧食安全（食物安全）、國土安全、資源安全等方面的目標(biāo)需求。

堅(jiān)持四項(xiàng)重要原則。堅(jiān)持科學(xué)實(shí)用的基本原則，尊重規(guī)律，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多方面的條件，科學(xué)實(shí)用地確立生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)，堅(jiān)持量力而行，注重系統(tǒng)保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合。堅(jiān)持自然修復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的原則，凡是能自然恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)，交由自然恢復(fù)其應(yīng)有的數(shù)量、質(zhì)量、性狀，避免過多的人造生態(tài)，努力做到事半功倍。堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，根據(jù)各地的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件確定保護(hù)修復(fù)的方向、目標(biāo)、路徑和模式，不要生硬地照搬、套用。堅(jiān)持用途導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的原則，既始終堅(jiān)持美麗中國、生態(tài)安全、資源安全及糧食安全（食物安全）等目標(biāo)導(dǎo)向，也要堅(jiān)持瞄準(zhǔn)主要問題、癥結(jié)、短板進(jìn)行有針對(duì)性的攻關(guān)。

四是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)必須堅(jiān)持因地制宜和規(guī)劃引領(lǐng)

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。制定實(shí)施國家、區(qū)域、流域、地區(qū)層面的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的規(guī)劃體系，制訂實(shí)施國家、區(qū)域、流域、地區(qū)層面的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查評(píng)價(jià)診斷，針對(duì)功能定位和關(guān)鍵問題，推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。

開展重點(diǎn)國土空間單元的生態(tài)修復(fù)。當(dāng)前，重點(diǎn)在青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等重要生態(tài)功能區(qū)，有針對(duì)性地開展重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程。

推進(jìn)美麗國土空間單元建設(shè)。在當(dāng)前及今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，多部門聯(lián)合推動(dòng)包括美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)、美麗縣域、清潔園區(qū)等美麗國土空間單元的建設(shè)。

五是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)必須發(fā)揮財(cái)政的引領(lǐng)作用

要充分發(fā)揮財(cái)政資金、特別是中央財(cái)政資金在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)中的統(tǒng)領(lǐng)性、聚合性作用?！笆濉睍r(shí)期開展的三批山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，已經(jīng)證明、并將繼續(xù)證明，中央財(cái)政資金在堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)思維、系統(tǒng)推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理中的作用是基礎(chǔ)性的、不可或缺的。

三、堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，科學(xué)系統(tǒng)推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理

黨的十八大以來，中央和地方全面踐行“山水林田湖草生命共同體”理念，包括山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程在內(nèi)的一系列生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大重點(diǎn)工程的實(shí)施，對(duì)提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，要清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理仍面臨一些問題與挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在財(cái)政專項(xiàng)支持政策、市場(chǎng)化投入機(jī)制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)、修復(fù)目標(biāo)可及性等方面。站在新的歷史起點(diǎn)，需要以習(xí)近平生態(tài)文明思想之生態(tài)系統(tǒng)思想（觀）為指導(dǎo)，持續(xù)扎實(shí)有效推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理。尤其需要重點(diǎn)做好如下方面的工作。

一是建立健全各級(jí)財(cái)政支持機(jī)制。進(jìn)一步加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度。按照“職責(zé)不變、渠道不亂、資金整合、打捆使用”的原則，整合各級(jí)財(cái)政用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、水質(zhì)良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中小流域整治、生態(tài)林建設(shè)、大氣污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等的相關(guān)專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。設(shè)立國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)資金。

二是建立健全市場(chǎng)化的投入機(jī)制。全面落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》。尤其要鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程，以自主投資、PPP、公益參與等方式，參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)科技研發(fā)、生態(tài)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)。鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本全領(lǐng)域全過程地參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。充分發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的融資支持作用。強(qiáng)化生態(tài)治理義務(wù)人的主體責(zé)任。鼓勵(lì)和支持組建生態(tài)保護(hù)修復(fù)專業(yè)實(shí)體。

三是制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章。制定實(shí)施科學(xué)可行的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。在《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步因地制宜、因類制宜地提出定量與定性相結(jié)合、絕對(duì)量與相對(duì)量相結(jié)合、短期與長期相結(jié)合的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)可以分區(qū)、甚至分亞區(qū)制定可操作的生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不宜過低或過高，要實(shí)事求是。

四是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的指導(dǎo)。指導(dǎo)各地制定科學(xué)可行的保護(hù)修復(fù)規(guī)劃。發(fā)揮《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》的指導(dǎo)作用，重點(diǎn)針對(duì)規(guī)劃編制不科學(xué)、修復(fù)目標(biāo)不可行的問題，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)和管理專家的作用，指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃的編制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃的專家論證，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)的論證。適時(shí)總結(jié)推廣生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，以流域?yàn)閱卧刂茖?shí)施范圍和規(guī)模，啟動(dòng)一批生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范項(xiàng)目，以示范和樣板引導(dǎo)鼓勵(lì)全國各地積極、有效地開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)地區(qū)間部門間協(xié)商合作。進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的協(xié)商合作。建立多部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌各類規(guī)劃、資金、項(xiàng)目。進(jìn)一步加強(qiáng)地區(qū)間的協(xié)商合作，建立健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理的聯(lián)動(dòng)、協(xié)作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系。進(jìn)一步提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域的財(cái)權(quán)事權(quán)匹配度，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)行過程中的縱向與橫向的財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，避免過度修復(fù)和形成地方政府隱性債務(wù)。